◆周琪 梁駒/廣西壯族自治區(qū)柳州市政府投資項目審計中心

自開展投資審計以來，基層審計機關(guān)主要以工程造價審計服務(wù)為主，但隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，政府投資的模式、比重和方向等都相應(yīng)發(fā)生了較大變化，政府投資審計工作正面臨著新形勢、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。為更好推動“放管服”改革不斷深化，柳州市審計局主動求變，積極探索投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展,在推進投資審計“三個轉(zhuǎn)變”等方面取得了切實可行、可以復(fù)制的審計效果。

一、提高政治站位，堅持依法審計，在根本方向上轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）堅持解放思想，提高政治站位。為更好履行黨中央、國務(wù)院賦予審計監(jiān)督的新職責(zé)、新任務(wù)，柳州市審計局黨組堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持新發(fā)展理念，堅持黨建引領(lǐng)。牢固樹立“四個意識”，認真做到“兩個維護”，切實提高審計政治站位，依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，積極開展公共投資審計監(jiān)督，聚焦重大建設(shè)項目，按照“圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、確保質(zhì)量”的原則，積極探索適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展需求的投資審計模式，不斷拓展提升審計監(jiān)督廣度和深度。

（二）堅持依法審計，規(guī)范審計權(quán)限。審計署《關(guān)于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》下發(fā)后，柳州市審計局組織全市投資審計骨干召開專題討論會，認真梳理全市投資審計工作，進一步厘清建設(shè)單位的管理責(zé)任和國家審計的監(jiān)督責(zé)任。修改《柳州市政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》，刪除以審計結(jié)果作為工程結(jié)算支付依據(jù)的條款，不再強制要求將審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。

（三）堅持多管齊下，主動探索轉(zhuǎn)型。一是全市審計干部把習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議的講話精神與實際工作結(jié)合并納入“三會一課”學(xué)習(xí)中，常學(xué)常新，從思想上解決“不想轉(zhuǎn)”“等靠拿”的依賴觀念。二是堅持保留政府投資項目審計中心，多次就投資審計轉(zhuǎn)型和專職機構(gòu)問題主動向上級部門做專題匯報，全力爭取上級領(lǐng)導(dǎo)部門支持。三是修訂、廢止不符合現(xiàn)行制度要求的內(nèi)控管理制度。四是召開全市投資審計工作專題會議，學(xué)習(xí)傳達審計署辦公廳《關(guān)于進一步嚴格規(guī)范投資審計工作的通知》文件精神，徹底糾正“以審代結(jié)”問題。五是舉辦《柳州市政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》政策說明會，明確工程價款結(jié)算審核是建設(shè)單位職責(zé)，認真梳理是否還存在“以審代結(jié)”建設(shè)項目。

二、轉(zhuǎn)變思維方式，準(zhǔn)確定位投資審計職責(zé)，在審計職能上轉(zhuǎn)型發(fā)展

目前關(guān)于投資審計的職責(zé)定位眾說不一。有人認為投資審計的主要作用是為政府節(jié)約財政資金，因此審計重點應(yīng)放在工程造價審計上；有人認為投資審計的主要作用是提高工程建設(shè)資金使用效率，因此重點應(yīng)是資金來源和使用。前者混淆了政府審計和中介服務(wù)的職能，后者有一定的片面性。明確投資審計的定位，柳州市審計局是這樣做的：

（一）定位與審計全覆蓋要求相適應(yīng)。審計全覆蓋強調(diào)的是審計監(jiān)督對象和范圍的全覆蓋，近年來，我局堅持“兩統(tǒng)籌”，有計劃、有重點地開展重大投資項目審計，同時充分考慮黨委、政府的中心工作和審計機關(guān)的資源承受能力，堅持從實際情況出發(fā)，穩(wěn)妥推進。主動創(chuàng)新求變，加強對宏觀政策調(diào)整的研究，積極關(guān)注重大公共工程目標(biāo)實現(xiàn)情況和相關(guān)政策措施、發(fā)展規(guī)劃的推進落實情況。

（二）定位與改革方向相適應(yīng)。黨中央提出了深化投融資體制改革、優(yōu)化營商環(huán)境、防范化解地方金融風(fēng)險等一系列改革舉措。我局十分關(guān)注國家“十三五”“十四五”規(guī)劃在柳州實施的項目，以及柳州本地“十三五”“十四五”規(guī)劃中的重大建設(shè)項目。圍繞項目規(guī)劃、投資審批、融資信貸、用地用能、環(huán)境評價、工程建設(shè)、項目績效等方面，找準(zhǔn)審計工作切入點，發(fā)揮專業(yè)性強、涉及面廣等特點，促進解決這些重大項目建設(shè)中遇到的瓶頸問題，有效發(fā)揮投資在穩(wěn)增長中的關(guān)鍵作用。

（三）定位與基層實際相適應(yīng)。轉(zhuǎn)型發(fā)展不是一蹴而就的短期行為，也不是敷衍塞責(zé)的應(yīng)付之舉，不能好高騖遠也不能畏縮不前。我局清楚地看到基層審計隊伍能力素質(zhì)參差不齊，造價審計人員多，而懂施工管理、懂法規(guī)、熟悉大數(shù)據(jù)分析、能綜合判斷、善于溝通協(xié)作的復(fù)合型人才缺乏，能夠獨立承擔(dān)項目審計的人員不多，有的縣區(qū)只有1至2人從事投資審計工作，與當(dāng)?shù)赝顿Y項目數(shù)量和資金規(guī)模存在較大的比例懸殊。大部分投資審計人員年齡偏大，知識更新慢，出現(xiàn)了青黃不接的局面，面對投資審計轉(zhuǎn)型無所適從、難以適應(yīng)。要真正實現(xiàn)審計轉(zhuǎn)型發(fā)展，這些都是不可回避的客觀問題。

三、調(diào)整審計目標(biāo)，從“單一”造價向整體評價轉(zhuǎn)變，在全面審計監(jiān)督上轉(zhuǎn)型發(fā)展

柳州市審計局下屬單位柳州市政府投資項目審計中心從2008年成立到2019年，共計完成結(jié)算審計項目427個，審計總金額213.64億元，核減金額27.38億元，為政府節(jié)約大量真金白銀。但是伴隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，單一的工程造價審計已經(jīng)不能滿足服務(wù)大局的需要，面對一些體制上的障礙、機制上的扭曲、制度上的缺陷和管理上的漏洞等問題，不能精準(zhǔn)把脈，不能揭示體制機制問題的難點和痛點，不能充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，對此，柳州市審計局進行了一些轉(zhuǎn)變與探索。

（一）從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變。一方面，拋棄與監(jiān)督職能不符的事務(wù)，不斷豐富審計內(nèi)容和審計方式；另一方面，突出政府工作重心，重點關(guān)注群眾關(guān)心的熱點、難點問題，對審計發(fā)現(xiàn)問題的定性判斷更加精確，從而更有針對性地、從更高層次的視角提出審計建議，為政府宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮政府謀士的作用。2017年后，審計項目逐年下降，審計金額逐年增加，2020年，審計項目已減至15個，審計金額高達43.71億元。自2019年以來，為政府直接挽回損失2.09億元；向市政府報送審計要情（審計專報）3份，均得到市政府主要領(lǐng)導(dǎo)肯定批示；促進被審計單位出臺、完善制度3項；開展2個廣西審計重點課題研究。

（二）從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變。從過去單純的結(jié)算審計拓展為以監(jiān)督為主要目標(biāo)的竣工決算審計、專項審計調(diào)查、項目執(zhí)行情況審計、概預(yù)算執(zhí)行情況審計等，重點涵蓋了立項審批、征地拆遷、招投標(biāo)、環(huán)境保護、建設(shè)資金、建設(shè)程序等20多個方面內(nèi)容。審計視野從傳統(tǒng)的造價審計逐步擴展至涉及民生的醫(yī)院、學(xué)校項目和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目、影響本地經(jīng)濟發(fā)展全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共工程項目以及新型投融資模式等領(lǐng)域。多種審計方式結(jié)合，形成了多領(lǐng)域、集事前、事中、事后、督查等多種組織方式結(jié)合的審計新模式。僅2019年柳州市政府投資項目審計中心開展的9個執(zhí)行情況審計項目，項目金額高達39.39億元，同比增加了27.78億元，達到了減少審計項目數(shù)量的同時提升審計質(zhì)量的效果，審計結(jié)論和審計建議層次更高，審計覆蓋面更廣。

（三）從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代公共投資審計轉(zhuǎn)變。在審計項目計劃安排上，采用多種審計類型組合方式，主要聚焦公共資金、公共資源、公共政策、公共權(quán)力以及重大公共工程項目的監(jiān)督。在項目實施上，積極探索審計新實踐與現(xiàn)代工程建設(shè)技術(shù)及智能化、信息化技術(shù)的融合，增強投資審計技術(shù)含量和科技支撐。一是借助科技信息化、智能化提高審計效率和可信度，實現(xiàn)傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代化審計轉(zhuǎn)變。二是根據(jù)審計署下發(fā)的審計數(shù)據(jù)規(guī)劃，結(jié)合項目實際特點設(shè)計數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)表，編寫分析模型，搭建投資審計系統(tǒng)環(huán)境，建立數(shù)據(jù)審計通道。三是通過參加計算機審計成果演示等交流活動，強化大數(shù)據(jù)審計意識，積極探索計算機審計與傳統(tǒng)投資審計方法的融合應(yīng)用。

四、轉(zhuǎn)變審計方式，以需求為導(dǎo)向落實整改，在整合資源上轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）從實際需要出發(fā)制訂審計計劃。將需求前置，結(jié)合自身隊伍建設(shè)能力，謀劃、部署和組織審計工作。緊盯市委、市政府關(guān)注的難點，疏通阻礙改革、制約發(fā)展的堵點，防范經(jīng)濟運行中的風(fēng)險點。積極關(guān)注新基建、支撐內(nèi)需擴大的各項政策舉措貫徹落實情況，聚焦重要性程度高、涉及面廣、資金量大、落實難度大的具體項目和政策措施，聚焦政策不落實、項目不落地以及政策措施不適應(yīng)、不配套、不銜接等問題，避免資源、資金過剩浪費。

（二）抓好隊伍建設(shè)，加速復(fù)合型人才培養(yǎng)。在現(xiàn)有編制條件下，在夯實專業(yè)知識儲備的基礎(chǔ)上，加強對大數(shù)據(jù)、人工智能等科技創(chuàng)新領(lǐng)域復(fù)合型人才的培訓(xùn)、培養(yǎng)力度。傳承“導(dǎo)師制”，倡導(dǎo)“輪崗跟班制”，通過以老帶新、以審代訓(xùn)等方式，擴寬人才培養(yǎng)渠道，確保審計事業(yè)青藍相繼、薪火相傳。

（三）創(chuàng)新組織模式，提高審計效率，落實審計整改。一是在項目實施審計前，以“行動學(xué)習(xí)進支部”為載體，對審計項目調(diào)查了解的重點內(nèi)容進行“沙盤演練”，采用“頭腦風(fēng)暴”等方式激活查找問題的思維，聚焦突出問題，深度剖析問題存在的原因，制訂可行性“作戰(zhàn)計劃”。同時構(gòu)建集政策研究組、數(shù)據(jù)分析組和現(xiàn)場審計組為一體的審計團隊，集中進行政策、業(yè)務(wù)研究和數(shù)據(jù)分析，提高“作戰(zhàn)效率”。二是在審計過程中，實行任務(wù)清單制，推行“業(yè)務(wù)例會制”。對定性難、核實難等難點問題共同研究，整合利用各部門的審計成果、審計線索、審計經(jīng)驗等資源，集思廣益找方法、群策群力解難題，協(xié)同作戰(zhàn)、共享審計成果，激發(fā)審計工作效能，減少審計人員自由裁量權(quán)。三是堅持以問題為導(dǎo)向，切實做好審計項目質(zhì)量檢查的“后半篇文章”。聯(lián)合其他市直單位成立聯(lián)合督查組，對投資審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實情況進行全面督查，不定期開展整改落實情況“回頭看”檢查。通過多項舉措，將審計整改落到實處，審計整改率達到100%，實現(xiàn)了“審計一點、規(guī)范一片”的效果。

五、提升審計層次，探索新技術(shù)研究新模式，在審計應(yīng)用現(xiàn)代化上轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）探索開辟技術(shù)創(chuàng)新路徑。投資審計的對象是具體的工程建設(shè)項目，具有很強的時代性，專業(yè)技術(shù)含量比較高，與科技的進步發(fā)展緊密同步。將豐富的投資審計新理念、新實踐與當(dāng)前突飛猛進的工程建設(shè)新技術(shù)、現(xiàn)代信息化技術(shù)等深度融合，將先進的定位、檢測、評估等現(xiàn)代技術(shù)手段推廣到投資審計實踐中。例如：利用無人機傾斜攝影技術(shù)，對土方開挖構(gòu)建3D-GIS模型，實現(xiàn)高空巡查，探索大范圍、高精度土方算量，破解地域范圍大覆蓋難問題；利用地理信息技術(shù)、衛(wèi)星遙感影像等破解時空變化追蹤難問題；利用BIM技術(shù)建模、地質(zhì)雷達探測技術(shù)解決隱蔽工程量核實難問題等。

（二）大力推進投資審計新技術(shù)新方法研究應(yīng)用與推廣。一是組建新技術(shù)研究隊伍，加強對投資審計領(lǐng)域新技術(shù)新方法的研究應(yīng)用，培養(yǎng)審計人員對新技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的高度敏銳和濃厚興趣,樹立數(shù)據(jù)先行思維，全面提升大數(shù)據(jù)審計應(yīng)用能力。二是加強新技術(shù)推廣應(yīng)用。從具體的項目出發(fā)，將新的技術(shù)有機嵌入投資審計項目中，轉(zhuǎn)化為實際的戰(zhàn)斗力和工作成果。如在某項目執(zhí)行情況審計中，借助渣土車衛(wèi)星定位系統(tǒng)、執(zhí)法局監(jiān)控平臺和公安天網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)，高效準(zhǔn)確核實外棄土方運輸情況，助力項目節(jié)省資金1100余萬元。三是加強新技術(shù)創(chuàng)新培訓(xùn)。采取“送出去、請進來、干起來”的培訓(xùn)模式，選派骨干到建筑工程院?；蚴┕て髽I(yè)進行專門培訓(xùn)或跟班實習(xí)，提高實操技能。邀請行業(yè)專家授課，加強與行業(yè)、專業(yè)院校的聯(lián)系和交流，收集、研究各地新技術(shù)在行業(yè)中應(yīng)用的經(jīng)典案例，做好理論與實際的深度融合。

（三）注重對新投融資建設(shè)模式的研究與應(yīng)用。以政府與社會資本合作（PPP）模式為例，目前PPP模式已完成從高速推廣到清理整改的階段，進入了規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展的新階段，隨著已經(jīng)開工建設(shè)的PPP項目陸續(xù)進入運營期，政府進入了依約履行支出責(zé)任的階段，大部分PPP項目需要政府安排預(yù)算資金履行付費義務(wù)，同時政府支付對價高低直接關(guān)系到政府履約能力、當(dāng)期及未來的財政壓力。將PPP項目成本審計納入?yún)⑴c各方的研究和實踐范圍，加強對PPP項目成本的真實性、合理性、合規(guī)性審計，確保政府支出合理、合規(guī)，才能確保PPP項目實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)，PPP模式才能行穩(wěn)致遠、可持續(xù)健康發(fā)展。

六、轉(zhuǎn)變審計理念，從微觀領(lǐng)域向宏觀層面轉(zhuǎn)變，在服務(wù)黨委、政府重大決策上轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）堅持審計理念驅(qū)動。在審計實踐中，堅持先易后難、先小后大、先局部后整體的審計思路，對審計發(fā)現(xiàn)的各類問題進行集中歸類，再進行深入的研究分析，最后做出審計判斷。如將項目立項依據(jù)、工程價款結(jié)算等與投資的經(jīng)濟性相結(jié)合，將建設(shè)資金使用、損失浪費與投資的效率性相結(jié)合，將總體規(guī)劃、投資決策、建設(shè)規(guī)模等與投資的效果性相結(jié)合，實現(xiàn)項目審計與績效審計的有效融合，對項目投資效益進行綜合評價，整體提升投資審計監(jiān)督的科學(xué)內(nèi)涵。

（二）堅持審計重點驅(qū)動。根據(jù)當(dāng)前黨委、政府工作的需求，重點關(guān)注影響改革創(chuàng)新、政策落實的難點問題，著重反映制約項目建設(shè)的梗阻問題，對審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性、典型性問題抓住主要矛盾，從體制、機制和制度建設(shè)層面提出更有針對性的審計建議供宏觀決策參考。對不合時宜、影響改革發(fā)展的制度規(guī)定、管理漏洞和阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)化的問題，提出具有前瞻性、可行性的意見和建議，力爭有更多精品進入領(lǐng)導(dǎo)決策圈，充當(dāng)好黨委、政府的參謀和助手。

（三）堅持審計效益驅(qū)動。公共投資項目效益審計主要是對建設(shè)項目實現(xiàn)經(jīng)濟、效率和效果的程度和途徑，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進行評估，這也是投資績效審計的總體目標(biāo)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，要以投資決策為核心，以工程審計為基礎(chǔ)，以資金為軸線。一方面，將前期決策納入建設(shè)項目效益審計的重中之重，加大對項目立項過程中影響項目投資效益的因素分析力度，主要關(guān)注決策確定的各項目標(biāo)是否真正實現(xiàn)、是否滿足設(shè)計要求、是否取得了預(yù)期效果。將前期決策的合理性、合規(guī)性與效果性結(jié)合起來，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在工程招投標(biāo)、設(shè)備、材料采購、工程變更簽證、結(jié)算等方面是否有違背項目管理制度的做法。另一方面，通過檢查投資資金的管理、撥付和使用情況，揭示資金在使用管理上的問題，糾正違反財務(wù)規(guī)章制度的行為。確保資金及時、足額撥付到位，確保資金使用真實、有效、合法，同時對資金的使用是否達到預(yù)期的投資效益進行審計評價。

[圖片新聞 ]

武漢市審計局在某單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計中，重點關(guān)注企業(yè)改革重組、防范化解風(fēng)險、壓縮管理層級、全面預(yù)算管理等改革發(fā)展指標(biāo)完成情況，查找薄弱環(huán)節(jié)及相關(guān)問題，助力穩(wěn)固國有出資企業(yè)在全市經(jīng)濟社會發(fā)展中的“頂梁柱”和“壓艙石”作用。

（吳冬冬 譚麗華 攝影報道）