祁宇晨

[摘 要]庫(kù)布齊沙漠是我國(guó)第七大沙漠，曾經(jīng)是京津冀地區(qū)沙塵暴傳輸?shù)耐緩降睾桶l(fā)源地之一。在庫(kù)布齊沙漠治理中運(yùn)用的諸多政策工具，不僅是當(dāng)?shù)卣膭?chuàng)舉，更是中國(guó)乃至世界對(duì)沙漠外部性內(nèi)在化治理的可借鑒模式。本文回顧了庫(kù)布齊沙漠的基本特征及其尚未被有效治理時(shí)期對(duì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)外部性影響。隨后，本文從三大類政策工具運(yùn)用視角分析了庫(kù)布齊沙漠外部性內(nèi)在化的治理歷程及成效。在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)沙漠外部性治理的“庫(kù)布齊模式”進(jìn)行了總結(jié)梳理，意在為中國(guó)及世界沙漠治理提出建議。

[關(guān)鍵詞]政策工具;沙漠治理;外部性內(nèi)在化;“庫(kù)布齊模式”

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2021.04.099

[中圖分類號(hào)]D630;X2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2021）04-0-02

1 ? ? 庫(kù)布齊沙漠的負(fù)外部性分析

1.1 ? 作用于環(huán)境的負(fù)外部性效應(yīng)

①對(duì)氣候。庫(kù)布齊沙漠曾是一塊不毛之地，一到春天就黃沙漫天，人們呼吸十分困難。庫(kù)布齊沙漠作為距離北京最近的沙漠，是影響京津冀地區(qū)沙塵暴傳輸?shù)耐緩降睾桶l(fā)源地之一。在風(fēng)沙天氣中，庫(kù)布齊沙漠的細(xì)沙顆粒易于長(zhǎng)距離傳輸，進(jìn)而對(duì)下風(fēng)城市的空氣質(zhì)量產(chǎn)生影響。庫(kù)布齊沙漠造成京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量惡化，也是庫(kù)布齊沙漠負(fù)外部性的表現(xiàn)之一。僅僅依靠京津冀地區(qū)周圍的綠化防護(hù)并不足以構(gòu)筑起防沙治沙的屏障，治理好庫(kù)布齊沙漠，才能改善京津冀地區(qū)乃至全國(guó)的生態(tài)環(huán)境。②對(duì)土地資源。荒漠化導(dǎo)致土壤肥力下降，進(jìn)而對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)量造成負(fù)面影響。加之降水量嚴(yán)重不足，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民常常會(huì)顆粒無(wú)收。為治理荒漠化對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生的不利影響，需要從源頭上改善土地質(zhì)量。

1.2 ? 作用于經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性效應(yīng)

①對(duì)農(nóng)業(yè)。庫(kù)布齊沙漠的土地荒漠化對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)造成了巨大困擾?；哪档土送恋氐目筛餍?，土地的肥力下降，養(yǎng)分缺乏，致使農(nóng)作物產(chǎn)量低，影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，對(duì)當(dāng)?shù)氐呢毨?wèn)題有一定關(guān)系。②對(duì)牧業(yè)?；哪治g到草原，牧場(chǎng)的產(chǎn)草量下降，牲畜數(shù)量的增長(zhǎng)受限，進(jìn)而限制了畜牧業(yè)的發(fā)展。③對(duì)工業(yè)。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品是輕工業(yè)的原料，因此，土地荒漠化還會(huì)進(jìn)一步影響工業(yè)的發(fā)展。

2 ? ? 運(yùn)用政策工具內(nèi)在化庫(kù)布齊沙漠負(fù)外部性

2.1 ? 自愿性政策工具

億利資源集團(tuán)依靠先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，充分利用沙漠地區(qū)獨(dú)特的氣候和光熱資源條件，大力發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)90年代初，庫(kù)布齊沙漠第一家人造板加工企業(yè)建成投產(chǎn)，標(biāo)志著該區(qū)沙產(chǎn)業(yè)的開始。隨后，庫(kù)布齊沙漠沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，規(guī)模逐漸擴(kuò)大，初步形成了光伏發(fā)電、生態(tài)旅游、生態(tài)飼料加工為主的產(chǎn)業(yè)體系。

2.1.1 ? 光伏發(fā)電綜合利用模式

庫(kù)布齊沙漠光伏發(fā)電綜合利用模式的核心是結(jié)合光伏發(fā)電、苜蓿種植和特色養(yǎng)殖，同時(shí)充分利用空間。這種模式不僅使有限的土地資源到了充分利用，也對(duì)自然資源實(shí)現(xiàn)了吸收和轉(zhuǎn)化，改善了生態(tài)環(huán)境。

2.1.2 ? 生態(tài)旅游模式

生態(tài)旅游是一種對(duì)環(huán)境友好型行為，可以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。庫(kù)布齊沙自然條件的特殊性使其擁有天然的旅游資源，這為庫(kù)布齊沙漠旅游業(yè)的建設(shè)和發(fā)展提供了得天獨(dú)厚的條件。位于庫(kù)布齊沙漠腹地的七星湖沙漠生態(tài)旅游景區(qū)便是很好的范例，依托沙漠和湖泊，建設(shè)起以沙漠生態(tài)為主題、為特色的旅游景區(qū)。2020年，該景區(qū)被評(píng)為國(guó)家“5A”級(jí)景區(qū)，七星湖生態(tài)旅游業(yè)的建設(shè)發(fā)展，成為庫(kù)布齊生態(tài)旅游的里程碑。

2.1.3 ? 生態(tài)飼料加工模式

生態(tài)飼料加工行業(yè)的核心是在嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)督下，進(jìn)行選擇和購(gòu)買飼料原料、設(shè)計(jì)配方等過(guò)程，以控制牲畜的可能污染產(chǎn)品和環(huán)境污染，使飼料生產(chǎn)可以實(shí)現(xiàn)低成本、高盈利和低污染的效果。該模式為當(dāng)?shù)啬撩裉峁┝顺渥愕娘暳?，促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，增加了收入，潛力巨大。

將治沙與致富相結(jié)合，利用庫(kù)布齊沙漠自有資源，結(jié)合先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益從而推動(dòng)庫(kù)布齊沙漠荒漠化治理，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式，使得庫(kù)布齊沙漠外部效應(yīng)內(nèi)在化。億利集團(tuán)成功治沙經(jīng)驗(yàn)是市場(chǎng)這一自愿性政策工具得到充分利用的結(jié)果。

2.2 ? 混合性政策工具

①稅收方面。伴隨著西部大開發(fā)號(hào)角的吹響，各級(jí)黨委和政府紛紛開始重視庫(kù)布齊沙漠的環(huán)境治理。考慮到治理主體億利資源集團(tuán)作為企業(yè)在資金力量上的匱乏，當(dāng)?shù)卣勒障嚓P(guān)規(guī)定，給予其作為生態(tài)企業(yè)的15%稅收優(yōu)惠。②補(bǔ)貼方面。在庫(kù)布齊沙漠治理過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣e極落實(shí)生態(tài)補(bǔ)貼制度：一方面，考慮到庫(kù)布齊沙漠環(huán)境改善對(duì)京津冀地區(qū)生態(tài)安全的積極作用，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付，建立起跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)貼;另一方面，對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品較高的維護(hù)成本，也構(gòu)建起以政府購(gòu)買服務(wù)為特點(diǎn)的管護(hù)制度，政府向生態(tài)治理企業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)治理成本，以鞏固庫(kù)布齊沙漠治理的效果，形成政府與企業(yè)的良性溝通合作。同時(shí)，國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)響應(yīng)政府號(hào)召。此外，當(dāng)?shù)卣€針對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼方式進(jìn)行了創(chuàng)新，建立了以事權(quán)為核心的財(cái)政補(bǔ)貼制度，從而使對(duì)民營(yíng)治理主體的長(zhǎng)效投入機(jī)制步入現(xiàn)實(shí)。③產(chǎn)權(quán)方面。由于沙地地權(quán)分屬混亂，公私產(chǎn)權(quán)混合，為給沙漠改造營(yíng)造良好的環(huán)境，當(dāng)?shù)卣_展了沙地產(chǎn)權(quán)改革，推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)分離，明確各項(xiàng)權(quán)利歸屬與責(zé)任劃分。為調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，對(duì)于沙漠改造后形成的林地，政府秉持“誰(shuí)治理誰(shuí)所有、誰(shuí)造林誰(shuí)所有”原則，向改造主體頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，完善林地流通制度。

當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣和征稅等混合性政策工具，對(duì)被限制性行為征稅，對(duì)被鼓勵(lì)性的行為補(bǔ)貼，通過(guò)拍賣建立排他性產(chǎn)權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)動(dòng)力，通過(guò)“看不見(jiàn)的手”對(duì)資源進(jìn)行有效配置，促進(jìn)了沙漠的多元主體協(xié)同治理。

2.3 ? 強(qiáng)制性政策工具

在中央對(duì)環(huán)境治理的高度重視下，庫(kù)布齊沙漠的治理走上了科學(xué)的道路。2007年以來(lái)，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市實(shí)行“優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”的“三區(qū)規(guī)劃”政策，意在使土地依靠自然力量逐步還原。

①禁牧、休牧。政府實(shí)行禁牧、休牧措施，順應(yīng)了當(dāng)?shù)氐淖匀话l(fā)展規(guī)律，是根據(jù)庫(kù)布齊沙漠以及荒漠化土地類型進(jìn)行的治理，有利于土地依靠自然修復(fù)能力恢復(fù)到生態(tài)水平較好的狀態(tài)，進(jìn)而從源頭上實(shí)現(xiàn)庫(kù)布齊沙漠負(fù)外部性的內(nèi)在化。②生態(tài)移民。政府將庫(kù)布齊沙漠生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)劃分為保護(hù)區(qū)，出臺(tái)相關(guān)政策，將當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民集體遷移到沿黃生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)區(qū)，一方面消除了荒漠化對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的負(fù)外部效應(yīng)，幫助其走出貧困，另一方面消除了荒漠化的人為影響，有利于土地的自然恢復(fù)。

政府運(yùn)用公權(quán)力，通過(guò)頒布法律法規(guī)，實(shí)施禁牧休牧、生態(tài)移民等措施，實(shí)現(xiàn)了荒漠化負(fù)外部效應(yīng)的內(nèi)在化。當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境漸趨穩(wěn)定，正是強(qiáng)制性政策工具對(duì)于糾正負(fù)外部性具有重要作用的體現(xiàn)。

3 ? ? 庫(kù)布齊沙漠外部性內(nèi)在化成效

對(duì)沙漠外部性的內(nèi)在化，一方面促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)恢復(fù)，減少了對(duì)氣候的負(fù)面影響，另一方面反哺了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本文將從環(huán)境和經(jīng)濟(jì)方面闡述庫(kù)布齊沙漠的外部性內(nèi)在化的實(shí)際成效。

3.1 ? 經(jīng)濟(jì)角度

①增加財(cái)政收入。20世紀(jì)80年代，億利治理區(qū)幾乎沒(méi)有資源承載空間，流沙廣布、降雨稀少，貧困集中，沙進(jìn)人退。億利資源集團(tuán)對(duì)庫(kù)布齊沙漠進(jìn)行了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的綜合改造，建立起循環(huán)農(nóng)牧業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、生態(tài)工程產(chǎn)業(yè)、光能產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)等組成的多維度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。當(dāng)?shù)丨h(huán)境改善之余，一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，推動(dòng)了政府稅收以及財(cái)政收入的增加。②地區(qū)扶貧。在沙漠治理過(guò)程中，億利資源集團(tuán)引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民遵循市場(chǎng)機(jī)制參與治沙事業(yè)，幫助10.2萬(wàn)人走出了貧困。億利資源集團(tuán)對(duì)農(nóng)民返租改造后的土地包產(chǎn)到戶，充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝嗣竦姆e極性，促使農(nóng)牧民以沙地業(yè)主、產(chǎn)業(yè)股東、旅游小老板、民工聯(lián)隊(duì)長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)工人、生態(tài)工人和新式農(nóng)牧民7種身份從沙漠治理中受益，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

3.2 ? 環(huán)境角度

①當(dāng)?shù)丨h(huán)境改善。庫(kù)布齊沙漠經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的改造和治理后，沙漠內(nèi)部氣候的改善，沙塵天氣減少，土地質(zhì)量提高。此外，庫(kù)布齊沙漠生物幾乎絕跡的狀況顯著改變，庫(kù)布齊沙漠逐漸成為能夠讓當(dāng)?shù)厝嗣癜簿拥纳G洲。②京津冀地區(qū)環(huán)境改善。伴隨著庫(kù)布齊沙漠由沙漠被改造成為綠洲土地，沙漠化進(jìn)程得到有效遏制，土地質(zhì)量改善，下風(fēng)向輸送到京津冀地區(qū)的細(xì)沙顆粒大幅度減少，從源頭上幫助了京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量的改善。

4 ? ? 結(jié)論與建議

4.1 ? 自愿性政策工具——促進(jìn)大眾積極參與治理沙漠外部性

在庫(kù)布齊沙漠外部性實(shí)現(xiàn)內(nèi)在化的過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用窈蛢|利資源集團(tuán)等企業(yè)起到了重要作用。所以，治理沙漠外部性應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)大眾參與治理，并對(duì)其加以監(jiān)督。一方面，應(yīng)通過(guò)調(diào)節(jié)市場(chǎng)的供給方式，使相關(guān)企業(yè)感受到荒漠化治理的優(yōu)勢(shì)，吸引相關(guān)企業(yè)投身于環(huán)境治理;另一方面，鼓勵(lì)社會(huì)大眾購(gòu)買生態(tài)企業(yè)產(chǎn)品并積極參與相關(guān)活動(dòng)。從引導(dǎo)大眾參與治理到大眾主動(dòng)加入治理，可以有效提升治理成效，推進(jìn)治理發(fā)展。

4.2 ? 混合性政策工具——建立生態(tài)財(cái)政補(bǔ)償體系

生態(tài)職能有效運(yùn)行的關(guān)鍵是地方政府生態(tài)財(cái)政體系的建立和完善，這也是實(shí)現(xiàn)沙漠外部性內(nèi)在化的經(jīng)濟(jì)保障。財(cái)政政策的科學(xué)化、合理化不僅能有效彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，而且可以提高對(duì)公共產(chǎn)品和公共資源的配置效率，促進(jìn)社會(huì)公平、生態(tài)改善。貫徹生態(tài)稅收制度，增加生態(tài)財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)生態(tài)財(cái)政體系建成，對(duì)于治理沙漠外部性、生態(tài)環(huán)境外部性有重要作用。

4.3 ? 強(qiáng)制性政策工具——強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法

目前，我國(guó)已經(jīng)制定了各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。然而，當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法工作尚未得到完全落實(shí)。要內(nèi)在化沙漠的外部性，就必須完善現(xiàn)有法律體系，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境法的執(zhí)法力度。這不僅需要國(guó)家的大力支持和推動(dòng)，也需要各級(jí)政府部門和人民群眾之間的合作，相互監(jiān)督，保障生態(tài)治理成果，這樣才能推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境全面改善。

主要參考文獻(xiàn)

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