李小健

1954年9月15日，一屆全國人大一次會(huì)議的舉行，標(biāo)志著我國人民代表大會(huì)制度建立。在這次會(huì)議上，人大代表建議制度應(yīng)運(yùn)而生。

茍日新，日日新。六十多年來，中國特色社會(huì)主義民主政治砥礪奮進(jìn)，不斷前行。代表建議制度亦隨著人民代表大會(huì)制度發(fā)展完善、與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

從一屆全國人大一次會(huì)議開始，代表建議制度在六十多年間經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展和演進(jìn)？如今又有什么新變化新特征？讓我們在歷史發(fā)展中感受“中國式民主”所迸發(fā)出來的活力和前進(jìn)的力量。

最初的“提案”

一屆全國人大一次會(huì)議期間，人大代表們就開始向大會(huì)提出建議。只是當(dāng)時(shí)不叫建議，而叫“提案”。

據(jù)了解，一屆全國人大非常重視代表提案工作，專門設(shè)立“提案審查委員會(huì)”，在大會(huì)期間對代表提案進(jìn)行審查，提出審查意見并向大會(huì)報(bào)告，最終由大會(huì)審議、表決審查意見。

那時(shí)，新中國處于成立初期，百業(yè)待興。工程師出身的夏以焜代表提出了三份關(guān)于工礦方面的提案。在這些提案中，夏以焜提出，為適應(yīng)國家展開工業(yè)建設(shè)的需要，要統(tǒng)籌搜集重要設(shè)計(jì)基礎(chǔ)資料，以供各基建單位應(yīng)用;各大工業(yè)城市應(yīng)統(tǒng)籌建立基本建設(shè)所需的金屬結(jié)構(gòu)工廠、鋼筋混凝土預(yù)制品工廠等輔助企業(yè);統(tǒng)一全國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工資標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過審查，這些提案交由國務(wù)院辦理，逐步實(shí)施。

在這次全國人代會(huì)上，代表們共提出了涉及工礦、勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)等方面的提案39件，經(jīng)提案審查委員會(huì)逐案審查，決定交由國務(wù)院依照審查意見分別處理。隨后，國務(wù)院責(zé)成各有關(guān)部門進(jìn)行了辦理。

代表向大會(huì)提出提案是發(fā)揮代表作用、履行代表職責(zé)的重要渠道和手段。在之后召開的幾次全國人代會(huì)上，代表提案的數(shù)量不斷增加，從工業(yè)、農(nóng)業(yè)到國防、教育，件件事關(guān)國家發(fā)展大計(jì)。

1957年之后的一段時(shí)間里，因受政治運(yùn)動(dòng)影響，人民代表大會(huì)制度、代表提案制度停滯不前。直到1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開，中國發(fā)展迎來重大歷史轉(zhuǎn)折，人民代表大會(huì)制度才重新煥發(fā)生機(jī)。1979年，五屆全國人大二次會(huì)議通過的選舉法、地方組織法，恢復(fù)了代表提出提案等權(quán)利。

1982年，代表提案制度再次出現(xiàn)變化。這一年召開的五屆全國人大五次會(huì)議通過了重新起草的全國人民代表大會(huì)組織法，它對1954年制定的全國人民代表大會(huì)組織法作了較大的修改和補(bǔ)充。其中一個(gè)重要修改就是明確規(guī)定，全國人大代表可以依法提出議案或建議、批評和意見，不再采用大會(huì)提案的形式。

于是，從1983年六屆全國人大一次會(huì)議開始，全國人大代表向大會(huì)提出反映人民群眾呼聲的建議不再稱為“提案”。代表“提案”制度也由此正式退出歷史舞臺(tái)。

建議制度有了新規(guī)范

改革開放的車輪滾滾向前，人大制度和代表建議制度也在實(shí)踐探索中不斷發(fā)展和規(guī)范。

在日漸開放的大環(huán)境下，盡管代表們已經(jīng)逐漸敢于大膽“發(fā)聲”，但是所提內(nèi)容卻很棘手。唐祖宣是1988年當(dāng)選的七屆全國人大代表，他向記者回憶，“七屆全國人大時(shí)，有不少代表都帶著告狀信來，卻忽略了代表真正的職責(zé)。那會(huì)兒，還沒有關(guān)于人大代表的專門法律，代表如何履職，主要靠學(xué)習(xí)憲法、相關(guān)法律和一些中央文件?！?/p>

為了進(jìn)一步保證全國和地方各級人大代表能夠依法行使代表的職權(quán)，1992年4月3日，七屆全國人大五次會(huì)議通過了代表法，于當(dāng)日公布實(shí)施，標(biāo)志著包括建議制度在內(nèi)的代表工作從此走上了有法可依的軌道。

曾當(dāng)選多屆全國人大代表的唐祖宣說，代表法的出臺(tái)對人大代表職責(zé)作了明確規(guī)定，代表們的行為規(guī)范了許多，“知道怎么履職了，代表可以提出意見和建議，但不能干預(yù)司法案件;人大代表要為人民群眾說話、辦事，但不能夠謀私利，不能以人大代表名義干違法的事。”

隨著代表法的深入人心，代表意識逐步提高，代表們越來越主動(dòng)地了解社情民意，積極為人民謀福祉，為人民排憂解難，參與管理國家事務(wù)的能力不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，建議所反映的問題越來越多地受到中央高度重視，這大幅調(diào)動(dòng)了代表提出建議的積極性，建議數(shù)量也因此開始逐年攀升：從六屆全國人大時(shí)期的二千多件建議，到十屆全國人大時(shí)期提高到六千多件，如今已打破八千件的紀(jì)錄，并連續(xù)多年維持高位運(yùn)行的態(tài)勢。

建立重點(diǎn)督辦建議制度

面對代表建議數(shù)量不斷增加的現(xiàn)狀，如何更好地辦理代表建議，推動(dòng)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展中的難題，全國人大常委會(huì)在完善健全人大代表建議制度的過程中，開創(chuàng)性地建立起重點(diǎn)督辦建議制度。

2004年，十屆全國人大二次會(huì)議結(jié)束后，全國人大常委會(huì)首次確定了8個(gè)方面的重點(diǎn)督辦建議，要求有關(guān)承辦單位重點(diǎn)辦理，由全國人大常委會(huì)辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同督辦。據(jù)悉，確定重點(diǎn)建議的原則是：內(nèi)容屬于黨和國家的中心工作、改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。

2005年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》（簡稱中央9號文件）。根據(jù)中央9號文件精神，全國人大常委會(huì)迅速制定了多個(gè)工作文件，其中包括《全國人民代表大會(huì)代表議案處理辦法》《全國人民代表大會(huì)代表建議、批評和意見處理辦法》等，推動(dòng)代表建議制度進(jìn)入新的發(fā)展階段。這些文件進(jìn)一步完善了代表建議制度，包括進(jìn)一步明確代表建議提出范圍、實(shí)行統(tǒng)一交辦制度、建立重點(diǎn)督辦建議機(jī)制、加強(qiáng)對建議辦理督促檢查及提出向全國人大常委會(huì)報(bào)告建議辦理情況機(jī)制等內(nèi)容。

重點(diǎn)督辦建議制度實(shí)施以來，全國人大常委會(huì)每年都會(huì)研究確定若干項(xiàng)重點(diǎn)督辦建議，著重推動(dòng)一些重大問題的解決。比如，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是人民群眾的共同愿望。十二屆全國人大常委會(huì)辦公廳連續(xù)五年將其作為重點(diǎn)督辦建議，交由扶貧辦牽頭辦理，全國人大農(nóng)委、全國人大民委負(fù)責(zé)督辦。扶貧辦高度重視，多位負(fù)責(zé)同志帶隊(duì)赴8個(gè)省區(qū)市，調(diào)研代表集中反映的突出問題，將建議辦理與脫貧攻堅(jiān)工作有效結(jié)合，對推進(jìn)相關(guān)工作發(fā)揮了重要作用。又如，人民群眾高度關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，代表們提出了大量建議。當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)部、水利部等單位結(jié)合辦理相關(guān)建議，邀請代表和負(fù)責(zé)督辦的全國人大環(huán)資委，赴山東、江蘇等地調(diào)研，全面推進(jìn)河長制落實(shí)、重點(diǎn)流域區(qū)域海域水污染防治、農(nóng)村飲水安全鞏固提升等工作。再如，2014年，由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)督辦、民政部會(huì)同有關(guān)單位承辦的大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建議，相關(guān)部門在一年內(nèi)先后出臺(tái)了十多個(gè)文件，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面工作取得積極成效。

由于重點(diǎn)督辦建議制度實(shí)施效果好，各方面反響也不錯(cuò)，這項(xiàng)制度得到廣泛運(yùn)用。一些承辦單位除了承擔(dān)辦理全國人大常委會(huì)辦公廳確定的重點(diǎn)督辦建議之外，還在單獨(dú)承辦的代表建議中，結(jié)合部門工作職能確定一定數(shù)量的部門重點(diǎn)督辦建議，同樣取得不錯(cuò)的效果，推動(dòng)解決了許多實(shí)際問題。

建議辦理更注重效率和質(zhì)量

進(jìn)入新時(shí)代，我國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展邁入新的歷史時(shí)期，人民群眾的民主法治意識愈來愈強(qiáng)，對代表履職、建議辦理工作提出了新的更高要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視代表工作，習(xí)近平總書記更是圍繞做好人大代表選舉工作、進(jìn)一步發(fā)揮好人大代表作用作出系列重要講話和指示，這為做好新時(shí)代人大代表工作、辦理好代表建議指明了努力方向。習(xí)近平總書記指出，“各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員一定要為人民用權(quán)、為人民履職、為人民服務(wù)，把加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系作為對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督的重要內(nèi)容，虛心聽取人大代表、人民群眾意見和建議?！?/p>

這期間，代表建議辦理工作呈現(xiàn)新的變化，一方面，代表們所提建議不僅數(shù)量龐大，而且質(zhì)量越來越高，涉及的問題越來越深刻;另一方面，各承辦單位對代表建議辦理工作越來越重視，更加注重提高建議辦理效率和質(zhì)量。

數(shù)據(jù)顯示，十二屆全國人大期間，代表們所提建議均在當(dāng)年年內(nèi)如期全部答復(fù)完畢，同時(shí)每年建議所提問題得到解決或計(jì)劃逐步解決的數(shù)量占建議總數(shù)比例，也一直維持在比較高水平，幾乎都達(dá)到80%以上。從辦理結(jié)果來看，一大批富有建設(shè)性的代表建議，成為有關(guān)部門科學(xué)決策的重要參考，為推動(dòng)和改善相關(guān)領(lǐng)域工作、貫徹落實(shí)中央重大決策部署和新發(fā)展理念、推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。

十三屆全國人大一次會(huì)議期間，建議辦理工作又出現(xiàn)新的變化，繼續(xù)向前邁步，一些承辦單位就代表提出的建議快速反應(yīng)、火速辦理：在大會(huì)期間便與代表面對面溝通協(xié)調(diào)，共同研究處理。

例如，全國人大代表劉小兵建議對《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（簡稱《報(bào)告》）完善政府收支分類科目。2018年3月14日，劉小兵在朋友圈發(fā)了這樣一條消息，還配了一張照片。照片是國家財(cái)政部辦公廳的一封紅頭信箋，內(nèi)容是對劉小兵建議的答復(fù)。信中說：根據(jù)您的意見，我們已在《報(bào)告》第33頁第10行，增加“完善政府收支分類科目”。

2019年，代表在十三屆全國人大二次會(huì)議期間提出的8160件代表建議統(tǒng)一交由193家承辦單位研究辦理，并首次以全國人大常委會(huì)辦公廳名義，向全國人代會(huì)期間提出建議的代表及原選舉單位逐一通報(bào)代表建議的交辦情況。同時(shí)，在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上，確定22項(xiàng)重點(diǎn)督辦建議，涉及276件代表建議，交由國家發(fā)展改革委等17家單位牽頭辦理，全國人大7個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)督辦。從辦理結(jié)果看，代表建議所提問題得到解決或計(jì)劃逐步解決的占建議總數(shù)的71.28%。

快速反應(yīng)、火速辦理……新時(shí)代代表建議辦理呈現(xiàn)的這些新變化，展現(xiàn)了“中國式民主”的活力，更加彰顯了人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性。