孫盼盼，余 青

(北京交通大學 風景道與旅游交通研究中心，北京 100044)

0 引言

風景道指路旁或視域之內(nèi)，擁有審美風景、自然、游憩、文化、歷史和考古等價值的景觀道路[1]，可實現(xiàn)道路從單一交通功能向交通、景觀、生態(tài)、游憩和保護等復合功能的轉變，反映了工程技術與生態(tài)環(huán)境、歷史文化、景觀游憩的有機結合，是百余年來歐美國家注重生態(tài)環(huán)境及自然文化遺產(chǎn)保護與管理的延續(xù)和發(fā)展[2]。

近年來，風景道作為一種新型旅游功能區(qū)和線型旅游目的地，協(xié)同區(qū)域發(fā)展、優(yōu)化空間布局[3]，順應“旅游+”、“交通+”、“生態(tài)+”等融合發(fā)展時代的迫切需求，兼具景觀、生態(tài)、社會、經(jīng)濟、文化5大屬性[4]，逐步成為我國實施全域旅游發(fā)展、交通強國戰(zhàn)略和美麗中國建設的重要抓手。

風景道源起于美國，在我國的實踐發(fā)展與學術研究中出現(xiàn)了風景道、旅游風景道、旅游公路、生態(tài)公路、生態(tài)風景道、美麗公路、景觀道路、風景道路、文化線路、遺產(chǎn)廊道、綠道、公園路等各種稱謂和術語，學者們對此也進行過相關辨析與界定[1,5-6]，這些概念既互有重復,有些含義又略有不同，但廣義上都屬于“泛風景道”范疇，因此，文中用“風景道”統(tǒng)一上述術語，并進行政策文本的搜集、整理與分析。

政策屬于制度范疇，風景道政策是推進我國風景道走向規(guī)范化、規(guī)?；涂沙掷m(xù)化發(fā)展的前提條件，是促進風景道建設的重要措施和手段，也是一個國家主導與管理風景道發(fā)展的重要依據(jù)和基本準則，具有引領與導向作用。隨著風景道建設與發(fā)展得到各地積極響應和市場熱捧，在國家層面開始高度重視風景道政策的制訂與實施，實踐的快速發(fā)展迫切需要理論予以支撐。

國外學者對風景道政策的研究主要集中在3個方面：一是風景道現(xiàn)有政策情況。Jones等[7]在對美國華盛頓風景和休閑公路進行研究時，回顧了其他州現(xiàn)有風景公路相關法案政策；Nishikawa[8]回顧了日本歷史風景道路認定的相關政策，就現(xiàn)有認定標準加以剖析。二是風景道政策制訂與使用。Smith[9]從政策角度出發(fā)，提出應建立美國全國性的風景道路系統(tǒng)，并給予聯(lián)邦資助或特殊類別的資助，以發(fā)揮其推動經(jīng)濟發(fā)展的作用；Hoover等[10]從土地使用政策角度，描述了美國促進跨區(qū)域綠道政策協(xié)調(diào)的制度安排，提出應在民主參與背景下建立綠道政策；Yates等[11]研究得出為更好整合風景公路的旅游資源，加強社區(qū)參與，未來應更加關注政策實施過程中，政府管理人員與非政府參與人員(如社區(qū)志愿者)的差異性，以使政策實施更有效；Weiler等[12]認為未來風景駕車道市場營銷時，應去標志化，考慮心理和人口統(tǒng)計學因素，以進一步具體分析政策運用案例。三是對完善風景道政策提出相關建議。Gobster等[13]、Antonson等[14]、Maltese等[15]在對綠道規(guī)劃、旅游線路管理政策制訂與實施和文化遺產(chǎn)廊道收益評估的研究中，分別提出了相應的政策完善建議；Cohen等[16]研究認為城際自駕旅游的興起，使風景公路更關注景觀的串聯(lián)，對旅游業(yè)產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟影響，政策決策者應予以重視。

國內(nèi)學者針對風景道政策的專門性研究還十分缺乏，多是從對美國風景道管理[17]、風景道評估[18]、路側游憩服務設施規(guī)劃提升[19]、風景道規(guī)劃設計[20]、旅游風景道系統(tǒng)規(guī)劃設計方法[21]、風景道投融資[22]等研究中涉及的政策建議或得到的啟示，呼吁應結合我國實際，借鑒國外先進經(jīng)驗，完善國家層面風景道相關政策，并盡快出臺風景道專門性政策。還有一部分學者，針對我國風景道發(fā)展，對我國現(xiàn)有相關政策狀況進行了簡要闡述[23-24]，提出了相關建議。學者們認為由于風景道涉及多個部門和行業(yè)，出現(xiàn)政出多門現(xiàn)象，政策協(xié)同性有待提升，政策內(nèi)容宏觀引導有余、微觀支撐不足，政策規(guī)范不完善，難以落實[25-26]，認為我國風景道發(fā)展中投資大、運營難、評估標準亟待建立等問題[27]，為此，應在實踐與操作層面，推動風景道建設、評估、投融資、運營等專門性政策的出臺[3]，積極推進將風景道體系相關內(nèi)容列入《公路法》和《旅游法》，或通過國務院文件形式，對風景道相關制度內(nèi)容加以規(guī)定[28]，對原國省道提升改造為旅游風景道項目予以政策支持[29]，加強區(qū)域風景道體系建設政策保障[30]。另有少量學者，對旅游公路、綠道等“泛風景道”建設與規(guī)劃中政策的實施過程[31]、效率評價[32-33]、效果評估及優(yōu)化[34]等進行了初步探索。

綜上所述，國內(nèi)外學者對風景道政策的研究還較為欠缺和薄弱，多是在對風景道規(guī)劃、評估、管理、營銷、投融資等研究中，對風景道政策的現(xiàn)有狀況、制訂與使用、政策完善等進行了分析與探索，提及應該給予風景道發(fā)展哪些政策支持，呼吁制訂相關政策，提出的政策建議多涉及宏觀指導方面，具體化還不足，難以進行實際操作。對政策的實施效果、優(yōu)化路徑等雖進行了初探，但深入性尚不夠，專門針對風景道政策的研究幾乎處于空白。

基于此，本研究以國家層面政策文件為研究樣本，基于政策演進視角，從政策文本形式、政策制訂主體、政策關注主題、政策使用工具4個方面展開量化分析，以期從本質上揭示我國風景道政策演進的邏輯嬗變規(guī)律與內(nèi)在特征。一方面，從研究方法上彌補定量方法的欠缺；另一方面，從研究內(nèi)容上，可全面了解國家層面風景道政策演進歷經(jīng)的階段、政策文本形式、政策制訂主體、政策關注主題、政策工具使用合理與否，并探索其內(nèi)在嬗變規(guī)律，提出切實性建議，填補專門針對風景道政策研究的缺失，為國家層面風景道政策的制訂、實施與優(yōu)化等提供些許理論支撐。

1 樣本選擇與研究思路

1.1 樣本選擇

本研究選取的政策文本主要來自“北大法寶”、“無訟”、國務院及其下屬與風景道相關各部門的官方網(wǎng)站。為保證樣本的代表性、準確性和有效性，樣本選取中遵循如下原則：一是主要選取國家層面相關文本，政策制訂主體是國家級行政部門、機構或政府組織，不包含地方政府部門或機構；二是在“北大法寶”、“無訟”上獲取的政策文本通過全文搜索獲得；三是政策文本如無風景道實際相關內(nèi)容，則予以剔除。按照以上原則，截至2020年1月，共獲得原始樣本298份，經(jīng)過剔除與篩選，最終獲得有效文本212份。為進一步豐富研究樣本量，對政策工具編碼時，將212份有效文本中有關風景道政策的內(nèi)容一句一單元打散，實現(xiàn)編碼315條。為研究更加科學準確，同一條政策編碼涉及多種政策工具時，進行重復統(tǒng)計，共計369次。

1.2 研究思路

借助RostCM6、UCINET和NetDraw等數(shù)據(jù)提取與分析軟件，通過語義內(nèi)容分析、社會網(wǎng)絡分析、政策工具編碼，從政策文本形式、政策制訂主體、政策關注主題、政策運用工具等方面，對我國風景道政策演進4大階段展開量化研究，并基于實證研究結果，探尋與揭示我國風景道政策演進特征(見圖1)。

圖1 風景道政策演進量化分析框架Fig.1 Quantitative analysis framework of scenic byway policy evolution

2 不同演進階段政策文本量化分析

根據(jù)風景道政策年發(fā)文量的分布特點和出臺的標志性政策，將我國風景道政策演進劃分為萌芽起步、平穩(wěn)發(fā)展、快速增長和政策利好4個階段(見圖2)。1997年首次在原交通部頒發(fā)的《公路、水運交通主要技術政策》的通知(1997修訂)中，提出了加強旅游公路這一廣義風景道的標志、標線設置，標志著風景道相關政策的出臺。至2003年間，年度發(fā)文上間隔有相關政策出臺，共發(fā)文6份。隨著旅游公路、景觀道路等風景道早期形態(tài)的建設與發(fā)展，促使相關政策的出臺在國家層面逐步得到關注，風景道政策演進歷程進入萌芽起步階段。

圖2 風景道政策演進階段劃分Fig.2 Division of scenic byway policy evolution stages

2004年至2009年間，年度發(fā)文上每年持續(xù)發(fā)文，發(fā)文總量增加，共計27份，但年均發(fā)文數(shù)量相對還較少，每年平均4.5份，發(fā)展較為平緩，政策持續(xù)對旅游公路、景觀道路加以關注，同時旅游道路、生態(tài)公路、風景道路、文化線路等引起關注，風景道政策處于平穩(wěn)發(fā)展狀態(tài)，由國務院2009年12月1日出臺的《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，促使風景道政策演進發(fā)生轉折，標志著平穩(wěn)發(fā)展階段的結束。

2010年至2015年，相比于平穩(wěn)發(fā)展階段，年度發(fā)文數(shù)量明顯增加，發(fā)文總量達到82份，年度最高發(fā)文19份，年均發(fā)文數(shù)量增加，每年達13余份。政策除繼續(xù)關注旅游公路、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路、風景道路、文化線路等外，還涉及綠道、美麗公路、遺產(chǎn)廊道、公園路(道)等，風景道政策演進步入快速增長階段。

2016年《全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃》、《關于促進自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》、《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等風景道相關政策的出臺，特別是“重點建設25條國家旅游風景道”的首次提出，標志著國家層面更加重視風景道發(fā)展，促使風景道政策演進再次發(fā)生轉折，進入政策利好階段。2016年—2019年，僅4 a時間，年度發(fā)文總量已達97份，年最高發(fā)文量達32份，國家對旅游風景道、生態(tài)風景道、旅游公路、綠道、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路、美麗公路、文化線路、遺產(chǎn)廊道等各類泛風景道建設與發(fā)展予以政策支持，促使各省掀起風景道建設的浪潮，如，京津冀蒙打造“環(huán)京津冀千里草原旅游大道”、貴州赤水河旅游公路建成通車、廣東省綠道網(wǎng)絡形成、浙江省美麗公路建設、福建省生態(tài)公路打造等，同時社會資本積極熱捧風景道市場，政策支持為風景道發(fā)展帶來紅利，風景道政策演進迎來政策利好機遇期。

2.1 政策文本形式

政策文本形式呈現(xiàn)出多樣化和廣泛性，總體上涵蓋了通知、意見、規(guī)劃、計劃、綱要、方案、辦法、通報、函、批復、公告、指南、決定、報告、公示、準則、答復、導則、要點、公報、標準、法規(guī)及其他共23種形式，每個階段文本形式又有所不同(見表1)。

在萌芽起步階段，文本形式相對較少，主要以通知為主，占該階段政策文本總量的33.2%，其次是意見、決定、計劃、綱要。這一階段政策文本多具有宏觀指導與引領作用，反映出國家層面開始對風景道發(fā)展加以關注，并給予一定的政策支持，但支持力度還較小，主要源于我國風景道建設剛剛萌芽。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，文本形式增多，已達到10種，通知、意見、綱要、計劃等引導類政策仍是主要形式，占比約70.3%。該階段國家層面在注重引導風景道發(fā)展的同時，開始逐步關注風景道建設的具體方面，公告、辦法、方案、標準、函等問題解決類政策出現(xiàn)[35]，在政策支持下，風景道建設逐步興起。

在快速增長階段，政策文本形式是各演進階段中最豐富的，達到19種。其中，通知、規(guī)劃、批復、意見、通報、函、計劃等是主要形式，占比約81.7%。這一階段引導類政策仍是重中之重，但解決問題類政策增多，公告、辦法、方案、函外，批復、指南、決定、報告、公示、準則、答復等政策文本相繼制訂，風景道發(fā)展中的具體問題越來越被政策關注，法規(guī)首次出現(xiàn)，但還十分少。各地在國家層面逐漸多樣化的政策保障下，風景道實踐發(fā)展進一步加快。

在政策利好階段，文本形式相對于快速增長階段減少，但仍達到15種。在關注引導類政策和問題解決類政策的同時，文本形式相對集中，主要是通知、意見、規(guī)劃、計劃、方案、公告、批復、函等，共占該階段政策文本總量的87.6%，每種形式數(shù)量均在4件以上，其中，通知達到23件。這一階段，再次出現(xiàn)了法規(guī)，增加了導則、要點和公報，但指南、辦法、標準、準則等更詳細的文本形式缺乏，表明國家層面雖持續(xù)關注問題解決類政策，但仍需要加強此類政策的出臺，以從實操性上更好地指導各省風景道建設，推動我國風景道事業(yè)蓬勃發(fā)展。

表1 各演進階段風景道政策文本形式Tab.1 Text forms of Scenic byway policy in each evolution stage

2.2 政策制訂主體

歷經(jīng)20余年演進變遷，風景道政策制訂主體從權威性上來說主要包括3類：一是中共中央、全國人民代表大會、中國人民政治協(xié)商會議;二是國務院，三是國務院各部委及其直屬機構、辦事機構等。從主導發(fā)文上來看，主要是交通運輸部、文化和旅游部(原文化部、原國家旅游局)、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、自然資源部(原國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等相關機構合并)、國務院及其辦公廳等；從參與機構及合作廣度來說，呈現(xiàn)出多部門跨部門聯(lián)合，政策主體間合作逐步增強，參與主體向多元化發(fā)展，涉及機構已達70個以上(見表2和圖3)。

在萌芽起步階段，政策制訂主體較少，僅有原交通部、原國土資源部、原建設部、全國化學建材協(xié)調(diào)組4個部門或機構在出臺的相關政策中涉及風景道。政策主體以單獨發(fā)文為主，占比約85.7%，其中原交通部發(fā)文最多；聯(lián)合發(fā)文還較少，政策主體間合作程度還相對較低，僅原建設部和全國化學建材協(xié)調(diào)組聯(lián)合發(fā)文1次，從圖3(a)中可以看出，政策主體間合作還難以成網(wǎng)，呈零散分布狀態(tài)。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策制訂主體明顯增多，已涉及原交通部、原國家旅游局、原建設部、國家發(fā)展改革委、全國假日旅游部際協(xié)調(diào)會議辦公室(已撤銷)等19個風景道相關部門或機構。這一階段仍以單獨發(fā)文為主，但占比有所下降，約為67.6%，仍是原交通部發(fā)文最多，其次是原國家旅游局、原建設部；聯(lián)合發(fā)文顯著增加，已達12次，占比約32.4%，有10個部門或機構參與到聯(lián)合發(fā)文中，政策主體間合作程度相比萌芽起步階段有所增加。圖3(b)顯示政策主體間合作密度雖還不高，但歷經(jīng)演變，已可以連線成網(wǎng)，主要是由原交通部、國家發(fā)展改革委、原國家旅游局等聯(lián)合其他風景道相關部門或機構形成聯(lián)合發(fā)文主體，促進政策制訂主體間合作強度逐步提升。

表2 各演進階段風景道政策主體構成Tab.2 Subject composition of scenic byway policy in each evolution stage

注：我國先后進行過8次國務院政府機構改革，為更清晰地表達政策主體的演進，對涉及部門改制的機構，圖中同時采用政策文本當年簽發(fā)機構原有名稱，不予以合并處理。圖3 各演進階段風景道政策主體可視化合作網(wǎng)絡Fig.3 Visual cooperation network of scenic byway policy subjects in each evolution stage

在快速增長階段，政策制訂主體進一步增多，已有交通運輸部、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部、國家文物局、住房和城鄉(xiāng)建設部、原國家旅游局等30個部門或機構參與進來。這一階段單獨發(fā)文所占比例相對平穩(wěn)發(fā)展階段有所提升，占比約77.9%。交通運輸部發(fā)文最多，其次是國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部、國家文物局等，發(fā)文量均在10次以上；聯(lián)合發(fā)文占比下降，但次數(shù)增加，共計21次，聯(lián)合發(fā)文機構達到18個，其中既包括權威性較高的中共中央、國務院及其下屬部委，也包括部委研究機構、相關委員會等，政策主體間合作程度進一步提升。

可視化分析結果表明，政策主體間已逐步形成2層主要合作網(wǎng)絡體系，一層是由國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部、國家民委、國務院扶貧辦、中國人民銀行、原環(huán)境保護部、原國家林業(yè)局等構成一級合作網(wǎng)絡，國家發(fā)展改革委有相對較多的鏈條關系，處于一級合作網(wǎng)絡核心位置，節(jié)點較大，該機構聯(lián)合發(fā)文較多；另一層是由交通運輸部聯(lián)合原國家旅游局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、公安部、中國氣象局等構成次級合作網(wǎng)絡，交通運輸部在二級合作網(wǎng)絡中有相對較多鏈條關系，但與國家發(fā)展改革委相比次之，節(jié)點大小也次之。此外，中共中央辦公廳與國務院辦公廳、交通運輸部規(guī)劃研究院與科學研究院、交通運輸部精神文明辦公室與中國海員建設工會全國委員會等各自間聯(lián)合發(fā)文1次，有所關聯(lián)，可連點成線。政策主體間合作部門相對平穩(wěn)發(fā)展階段增多，合作強度增大，已逐步形成合作網(wǎng)絡體系，但呈分布成網(wǎng)狀態(tài)。

在政策利好階段，政策制訂主體繼續(xù)增多，參與部門或機構達55個，主要是交通運輸部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、原國家旅游局、國務院、財政部、自然資源部等。該階段單獨發(fā)文占比相比于快速增長階段明顯下降，約為33.3%，仍以交通運輸部為主，其次是國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、原國家旅游局、國務院等；聯(lián)合發(fā)文顯著增加，合作發(fā)文次數(shù)累計達138次，占比約69.7%，52個部門或機構參與過聯(lián)合發(fā)文，聯(lián)合發(fā)文機構呈多元化發(fā)展。圖3(d)顯示，這一階段政策主體間連線成網(wǎng)密度顯著提升，已逐步形成較為完整的網(wǎng)絡合作體系，交通運輸部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、原國家旅游局等有相對較多的鏈條關系，說明與其他機構聯(lián)合發(fā)文較多，合作強度較大，處于整個合作網(wǎng)絡體系的內(nèi)核區(qū)域。風景道已引起國家層面多個部門的關注和重視，政策主體間合作越來越緊密，在交通運輸部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、原國家旅游局等主導下，多部門跨部門共同推動政策出臺。

2.3 政策關注主題

通過高頻詞提取、語義內(nèi)容和社會網(wǎng)絡共現(xiàn)分析，全面揭示風景道政策關注要素和內(nèi)容。從整體來看，歷經(jīng)20多年的演進，政策逐步聚焦于風景道建設、交通、旅游、生態(tài)、安全、保護、規(guī)劃、設施、管理、技術、服務、研究、資源、示范、體系、標準、投資等各方面，從“建管養(yǎng)運”全過程來說，“建”是主要關注點，“管養(yǎng)運”雖有所涉及，但仍需加強，每個階段具體關注主題又有所差異(見圖4)。

圖4 各演進階段風景道政策主題高頻詞語義網(wǎng)絡Fig.4 High frequency word semantic network of scenic byway policy theme in each evolution stage

在萌芽起步階段，政策主要關注風景道早期形態(tài)旅游公路、景觀道路等的交通標識設置、路側管理、保護、開發(fā)等方面。其中，“旅游公路”、“交通”、“標志”、“標線”等內(nèi)容要素共現(xiàn)次數(shù)最多，形成核心節(jié)點；“國家標準”、“兩側”、“保護”等共現(xiàn)次數(shù)次之，構成次級節(jié)點，這一階段，內(nèi)容要素間關聯(lián)密度和強度還相對較弱。在政策支持下，通過新建、改造或提升，各省逐步打造了一批旅游公路，如京承旅游公路、西安環(huán)山旅游公路、重慶南山旅游公路、瓊海山牛旅游公路等。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策主要聚焦于旅游公路、旅游道路等泛風景道的交通安全、基礎設施、工程、標志等建設、改造與設置；其次是前期設計，后期管理、服務與資金保障等也逐步引起關注。從內(nèi)容要素的共現(xiàn)分析得知，該階段各要素間共現(xiàn)次數(shù)增加、關聯(lián)密度增大、關聯(lián)強度增加，“旅游公路”、“交通”、“安全”、“設施”等成為較活躍的節(jié)點。隨著國家層面對風景道政策關注的逐步增強，在政策保障下，較顯著的成效為旅游公路進一步增多，如海南濱海旅游公路、云南昆明至攀枝花旅游公路、長白山旅游公路等，景區(qū)間和景區(qū)內(nèi)旅游道路得到發(fā)展，景觀大道建設與改造工程增多，如環(huán)巢湖旅游景觀大道、武夷山旅游濱江景觀大道等。

在快速增長階段，政策主題主要聚焦于旅游公路、綠道、旅游道路、“文化線路”等泛風景道的道路工程與設施的規(guī)劃、建設，交通安全問題，文化、環(huán)境、生態(tài)等資源的保護、開發(fā)與管理等；其次是理論研究、技術應用、服務提升、標準與投資、示范工程等方面。共現(xiàn)結果表明，各要素間共現(xiàn)次數(shù)、密度、強度相對平穩(wěn)發(fā)展階段稍顯降低，但除“旅游公路”、“交通”是較為活躍的節(jié)點外，“綠道”、“建設”、“規(guī)劃”、“環(huán)境”、“保護”逐步成為次之活躍的節(jié)點。該階段政策成效表現(xiàn)為各省除繼續(xù)加強旅游公路、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路等發(fā)展外，綠道、遺產(chǎn)廊道、公園路(道)等也得到發(fā)展，各類泛風景道建設在我國大地興起。

在政策利好階段，政策主題主要聚焦在旅游公路、風景道、綠道、旅游道路、風景道路、美麗公路等各類風景道的建設、規(guī)劃、交通、旅游、生態(tài)、示范工程、資源、保護、服務等方面；其次是理論研究、體系構建、技術應用、公共管理、精品開發(fā)、投資推廣等關注增加。從共現(xiàn)分析結果看，內(nèi)容要素間共現(xiàn)次數(shù)相較于快速增長階段次數(shù)顯著增加，密度明顯增大，關聯(lián)強度增強，“旅游公路”、“風景道”、“建設”等是最為活躍的核心節(jié)點；其次，“交通”、“旅游”、“生態(tài)”、“規(guī)劃”、“資源”等構成次級節(jié)點，且節(jié)點間關聯(lián)關系較為聚集。該階段國家層面政策關注持續(xù)增強，為風景道在各省蓬勃發(fā)展帶來政策機遇期，政策成效為各省逐步形成注重各類泛風景道建設的陣營，如海南、四川、云南、廣西等較注重旅游公路、(旅游/生態(tài))風景道；河北、安徽、湖北、山西等較專注打造(旅游/生態(tài))風景道、旅游/景觀大道；浙江省、陜西省致力于美麗公路、風景道(路)發(fā)展;福建、江西和廣東等較關注生態(tài)公路、旅游公路、綠道等。

2.4 政策工具分析

政策工具是達成政策目標的手段[36]，不同的學者依據(jù)不同的標準對其有多種劃分，較有代表性的是Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3類[37]。風景道政策工具一級類目的劃分借鑒了這一研究成果，并結合政策關注主題，對二級類目進一步細分。其中，供給型政策工具細分為人才培養(yǎng)、信息支持、基礎設施、科技支持；環(huán)境型政策工具細分為法規(guī)管制、目標規(guī)劃、金融支持、標準規(guī)范；需求型工具細分為財政政策、示范工程、宣傳交流、市場完善(見表3)，在此基礎上，展開對風景道政策工具的全面深入分析。

表3 各演進階段風景道政策工具使用編碼統(tǒng)計Tab.3 Statistics on use of scenic byway policy tools in each evolution stage

通過政策工具編碼和頻數(shù)統(tǒng)計，對風景道政策工具展開量化研究。結果表明，我國風景道政策工具以供給型工具為主，使用次數(shù)累計達到168次。從演進歷程上看，各演進階段所占百分比呈上升趨勢；其次是環(huán)境型工具，使用次數(shù)累計達到152次，演進進程整體所占百分比呈下降趨勢；最后是需求型工具，使用次數(shù)累計達到49次，雖使用次數(shù)相對較少，但整體所占百分比呈上升趨勢，且政策利好階段上升幅度高于供給型工具，表明國家層面在注重供給側調(diào)整的同時，風景道發(fā)展需求側所需支持也越來越引起政策重視。從政策工具二級類目使用上看，多集中于基礎設施和法規(guī)管制，2者被使用頻次達90次以上；再者是目標規(guī)劃、標準規(guī)范、科技支持、信息支持、財政政策，被使用頻次在20～30次之間；而人才培養(yǎng)、宣傳交流、示范工程、市場完善、金融支持等使用頻次相對更少，內(nèi)部均衡性不足，有待進一步調(diào)整與完善各類政策工具使用結構。

在國家層面風景道政策工具使用中，不同階段不同類型工具間具有一定的協(xié)同性，參照張國興等[38]、楊艷等[39]、張娜等[40]政策工具協(xié)同度測量模型，進行相關研究(見圖5)。研究發(fā)現(xiàn)，從各階段演進歷程上來看，在萌芽起步階段，僅供給型與環(huán)境型政策工具間存在一定協(xié)同性；在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策工具間協(xié)同性有所上升，雖仍以供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同為主，但供給型與需求型、需求型與環(huán)境型政策工具間政策協(xié)同性顯現(xiàn)；在快速增長階段，不同類型政策工具間協(xié)同性進一步增強，特別是供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性增幅較為明顯，但供給型、需求型與環(huán)境型3大政策工具協(xié)同運用的情況尚未出現(xiàn)；在政策利好階段，政策工具間協(xié)同性進一步提升，雖供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性有所降低，但供給型與需求型、需求型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性進一步加強，且供給型、需求型與環(huán)境型3大政策工具協(xié)同運用情況出現(xiàn)，且表現(xiàn)較為顯著。整體來說，我國風景道政策工具間協(xié)同性逐步增強，總體呈上升趨勢，政策工具使用逐步由單一政策工具向綜合性運用多種政策工具轉變。

圖5 各演進階段風景道政策工具協(xié)同性Fig.5 Coordination of scenic byway policy tools in each evolution stage

3 政策演進特征

我國風景道政策歷經(jīng)20多年變遷，政策年度發(fā)文數(shù)量不斷增加，國家重視程度逐步提升，政策文本形式不斷豐富，已涵蓋23種類型，政策制訂主體不斷增多，合作程度趨向緊密，政策關注主題涉及領域和內(nèi)容不斷豐富，政策工具使用逐步呈多樣化、協(xié)同性逐步上升，具體來說，呈現(xiàn)出以下特征：

(1)風景道政策演進與國家社會、經(jīng)濟、生態(tài)、交通、旅游及風景道自身發(fā)展等緊密相關，具有一定的內(nèi)在邏輯規(guī)律。量化分析研究表明，我國現(xiàn)有涉及風景道的政策多出自國家社會、經(jīng)濟、生態(tài)、交通、旅游等相關政策中，政策演進已歷經(jīng)“萌芽起步”、“平穩(wěn)發(fā)展”、“快速增長”、“政策利好”4大階段，符合事物發(fā)展與嬗變的內(nèi)在邏輯規(guī)律，是社會經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、交旅融合發(fā)展等共同推動與拉動的成果。但應看到，我國專門性風景道政策還尚待制訂與完善，現(xiàn)涉及風景道的政策多是相關性的，變遷歷程應盡快邁入專門性風景道政策演進生命周期。

(2)政策文本形式已逐步覆蓋多種政策類型，但問題解決類和法規(guī)性政策有待進一步加強。隨著風景道政策的演進，文本形式已基本覆蓋我國政策文本類型，以通知、意見、規(guī)劃、計劃、綱要等引導類政策為主，方案、辦法、標準、指南等問題解決類政策還相對較少，法規(guī)性政策文本較為缺乏，主要原因是我國風景道發(fā)展起步相對歐美等國家較晚，近年來雖逐步得到國家層面政策鼓勵與支持，但仍尚處于起步發(fā)展階段，因而實操性較強的風景道相關政策還較少，風景道尚未納入國家立法系統(tǒng)。為實現(xiàn)我國風景道長遠、規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展，未來應進一步加強問題解決類和法規(guī)性政策的出臺。

(3)政策主體逐步多元，涉及部門不斷增多，但尚未確立專門的主導或牽頭機構。風景道政策制訂主體已逐步涉及國家層面70多個相關部門和機構，不僅包括全國人民代表大會、中共中央、國務院及其下屬部委和隸屬機構，相關研究機構、學會、協(xié)會、委員會等也參與進來。隨著政策演進，交通運輸部、國家發(fā)展改革委、原國家旅游局、住房和城鄉(xiāng)建設部等成為發(fā)文較多部門，國務院、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家文物局、原國家林業(yè)局等次之，政策主體間聯(lián)合發(fā)文程度增大。但應注意的是，政策主體雖逐步增多，也在一定程度上發(fā)揮了部門聯(lián)動作用，但尚無專門主導或牽頭機構，不可避免出現(xiàn)多頭領導、政出多門問題，因此，應盡快設立風景道政策制訂、頒布與實施主導或牽頭機構，以發(fā)揮政策的最大效用。

(4)政策關注主題雖逐步涉及風景道“建管養(yǎng)運”各方面，但內(nèi)容多聚焦于“建”，“管養(yǎng)運”多是呼吁，針對性尚不足。隨著風景道政策的演進，現(xiàn)有相關政策關注內(nèi)容主要聚焦于風景道道路工程建設、基礎設施提升、標識標牌打造等“建”方面，在風景道前期規(guī)劃、后期管理機構構建、沿線城鎮(zhèn)居民參與、道路認定與示范、道路業(yè)態(tài)開發(fā)、投資與收益、宣傳與市場完善、道路維修與養(yǎng)護、理論支撐與人才儲備等方面，相關政策雖逐步有所涉及，并引起國家層面關注，但具體如何操作，現(xiàn)有相關政策還未予以詳細規(guī)定，亟待制訂一系列專門化、實操性強的政策。

(5)政策工具使用符合一般規(guī)律，逐步從政府管制轉向政府調(diào)控，政策工具間協(xié)同性逐步上升，但各類型工具使用結構均衡性不足。風景道政策工具以供給型和環(huán)境型工具為主，需求型工具不斷增加，逐步從注重管制轉向調(diào)控，政策工具間協(xié)同性逐步上升，由單一性向綜合性轉變，符合政策工具運用內(nèi)在規(guī)律，這源于風景道本質是公路，屬于準公共產(chǎn)品，在起步發(fā)展階段，作用于供給方和為風景道發(fā)展提供良好環(huán)境的政策工具被較多運用，但隨著風景道的建設與發(fā)展，作用于需求方的政策工具慢慢增多。政策工具運用較多的是基礎設施、法規(guī)管制、目標規(guī)劃、標準規(guī)范、科技支持、信息支持、財政政策等，主要是供給型和環(huán)境型政策工具，需求型工具使用相對較少，在工具間協(xié)調(diào)性上亦表現(xiàn)為供給型與環(huán)境型協(xié)調(diào)較強，政策工具使用結構均衡性、合理性有待進一步調(diào)整與完善。

總體來說，我國風景道政策演進符合生命周期一般內(nèi)在規(guī)律，是一個動態(tài)演變的歷史過程，政策文本形式逐步豐富，但以宏觀引導為主，政策制訂主體注重聯(lián)合聯(lián)動，逐步涉及與風景道發(fā)展相關的眾多部門或機構，但政出多門，缺乏專門部門或機構牽頭，政策主題較關注于“建”，體系化不足，“管養(yǎng)運”關注有待加強，政策工具使用逐步由以供給型政策工具為主向注重3者均衡化運用轉變，政策工具間協(xié)同性逐步提升，但政策工具使用結構的合理性有待提升，整體有待通過政策文本、政策主體、政策主題和政策工具的再完善與優(yōu)化，促使我國風景道政策演進盡早進入專門性風景道政策出臺階段，步入風景道政策演進的下一個生命周期。

4 結論

基于政策演進視角，借助語義內(nèi)容分析、社會網(wǎng)絡分析、政策工具編碼等量化手段，對我國風景道政策進行了全面且系統(tǒng)的研究，主要得出以下結論：

(1)我國風景道政策演進已歷經(jīng)4個階段，符合生命周期內(nèi)在規(guī)律，但仍處于風景道專門性政策醞釀時期。自20世紀末至今，伴隨著風景道在我國的發(fā)展，風景道政策演進已歷經(jīng)“萌芽起步”、“平穩(wěn)發(fā)展”、“快速增長”、“政策利好”4大階段，逐步得到國家層面高度重視，符合政策演進的生命周期內(nèi)在邏輯規(guī)律，但應看到，我國專門性風景道政策仍亟待制訂、頒布與實施，任務還很艱巨。

(2)政策文本形式不斷豐富，涵蓋多種類型，以引導類政策為主，針對問題解決類和法規(guī)性尚不足。政策文本形式已基本覆蓋我國政策類型，已逐步呈多樣化發(fā)展態(tài)勢，但政策文本多偏向于宏觀引導，具體解決問題類政策相較于引導類政策顯然不足，法規(guī)性政策還很缺乏。

(3)政策主體已基本涵蓋國家層面風景道相關部門，注重聯(lián)合聯(lián)動，但亟待成立專門機構。歷經(jīng)20多年變遷，全國人民代表大會、中共中央、國務院、交通、旅游、國土、環(huán)保、自然資源、文物、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、財政、工商、工業(yè)和信息、科技、海事、航空、鐵路、銀行、質檢、安全等相關部門或機構均單獨或聯(lián)合發(fā)布過風景道相關政策。近年來，風景道相關政府組織也逐步參與到風景道政策中來。但值得關注的是，國家層面尚未設立專門性風景道機構來具體主導或牽頭負責風景道政策制訂、頒布與實施。

(4)政策主題較注重風景道“建”，“管養(yǎng)運”方面內(nèi)容有待進一步加強，具體化有待提升。從政策演進中關注主題內(nèi)容來看，雖逐步涉及風景道“建管養(yǎng)運”全過程、全要素，但因我國尚處于風景道起步發(fā)展階段，“建”仍是主要任務之一，故現(xiàn)有相關政策多關注此方面，但量的積累，最終還是要回歸到質的提升，未來“管養(yǎng)運”方面內(nèi)容應在呼吁的基礎上，更落地性、具體化和系列化。

(5)政策工具以供給型和環(huán)境型為主，需求型有待增加，政策工具協(xié)同性逐步增強，但使用結構有待進一步調(diào)整。政策工具使用符合風景道政策演進的一般規(guī)律和風景道本質屬性，以供給型和環(huán)境型工具為主，隨著風景道發(fā)展，需求型工具使用頻次增多，政策工具間協(xié)同性逐步提升，但政策工具使用內(nèi)部結構存在一定失衡，有待進一步調(diào)控與優(yōu)化，促使政策工具使用向合理化、科學化、均衡化轉變。

政策是我國風景道發(fā)展的有力保障和制度支撐，推動風景道在各地建設，拉動風景道市場社會資本進入，保障我國風景道事業(yè)不斷向規(guī)范化、法治化發(fā)展，基于量化分析和研究結論，我國風景道政策仍有需要進一步提升、完善之處。