王小平 聶斌斌 楊 偉 李 璐

（1.湖北省水利水電科學研究院，湖北 武漢 430070；2.湖北省水土保持工程技術研究中心，湖北 武漢 430070）

黨的十九大提出“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，要求“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”［1］。水土保持工作是生態(tài)文明建設的一部分，國家生態(tài)文明建設的總體布局為新時期水土保持建設指明了方向，對新時期水土保持工作提出了更高的要求。強化生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理，控制和減少人為水土流失，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的重要抓手［2］。

根據(jù)新要求，水土保持監(jiān)管工作要充分利用先進手段提高監(jiān)管效能，嚴肅查處水土保持違法違規(guī)行為，依托遙感和信息技術，實現(xiàn)生產(chǎn)建設項目監(jiān)管全覆蓋，發(fā)現(xiàn)“未批先建”“未批先棄”等違法違規(guī)生產(chǎn)建設項目，及時查處水土保持違法違規(guī)行為，治理人為水土流失，組織開展水土保持衛(wèi)星遙感監(jiān)管。根據(jù)水利部對水土保持信息化工作的安排部署，2015—2016 年全國共有38 個縣開展了生產(chǎn)建設項目“天地一體化”監(jiān)管示范工作，2017—2018年全國選擇水利部監(jiān)管項目和主要省份開展推廣試點，2019年水利部組織開展一次覆蓋全國647萬km2國土面積的生產(chǎn)建設活動衛(wèi)星遙感監(jiān)管；2020 年首次實現(xiàn)人為水土流失遙感監(jiān)管全國全覆蓋，29 個省份同步加密開展。2020 年湖北省采用遙感信息等技術，根據(jù)全省水土保持基礎數(shù)據(jù)，通過建立的解譯標志庫，利用優(yōu)于2 m 高空衛(wèi)星遙感影像對全省生產(chǎn)建設活動擾動圖斑進行解譯與合規(guī)性判別，采取省、市、縣三級聯(lián)動和技術服務單位全過程參與以及跟蹤技術服務指導等方式，指導、督促完成全省市縣遙感監(jiān)管復核、認定查處等工作。筆者根據(jù)水利部關于開展2020 年生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管工作的通知，湖北省部署全省生產(chǎn)建設項目水土保持“強監(jiān)管”工作，對疑似違法違規(guī)現(xiàn)場復核、認定查處工作平臺“生產(chǎn)建設項目水土保持信息化監(jiān)管平臺”統(tǒng)計的數(shù)據(jù)成果進行分析對比，探討湖北省生產(chǎn)建設項目水土保持方案管理工作的辦法。

1 湖北省生產(chǎn)建設項目水土保持遙感監(jiān)管工作成效分析

2020 年，湖北省加密開展的生產(chǎn)建設項目水土保持遙感監(jiān)管工作共完成對13 864 個（新增圖斑712 個）擾動圖斑的復核工作，其中，非生產(chǎn)建設項目擾動圖斑6 080個，生產(chǎn)建設項目擾動圖斑7 784 個（涉及項目數(shù)量5 814個，合規(guī)項目數(shù)量3 187 個，查處違法違規(guī)項目數(shù)量2 619個）。借助遙感技術，加強項目分析，通過信息化+清單管理方式，實現(xiàn)了從“被動查”到“主動管”的轉變，有力推進生產(chǎn)建設項目水土保持的全面監(jiān)管、重點監(jiān)管和跟蹤監(jiān)管。通過遙感監(jiān)管技術和密集出臺的水土保持政策法規(guī)一系列“組合拳”措施，全省各地水土保持“強監(jiān)管、嚴執(zhí)法”的良好態(tài)勢正在形成，較好地實現(xiàn)了從前期監(jiān)管到過程嚴管的轉變，有效遏制了湖北省生產(chǎn)建設活動造成的人為水土流失。

2 湖北省水土保持遙感監(jiān)管認定生產(chǎn)建設項目類型統(tǒng)計分析

從表1和圖1可以看出，2020年湖北省水土保持遙感監(jiān)管認定生產(chǎn)建設項目類型中房地產(chǎn)項目數(shù)量最多，占到總數(shù)量的20%以上，其次是公路工程、加工制造類項目、其他行業(yè)項目、工業(yè)園區(qū)工程和其他城建工程項目等；武漢房地產(chǎn)工程、公路工程、其他城建工程等類型項目數(shù)量均為全省最高，特別是房地產(chǎn)項目占全省房地產(chǎn)工程類型總數(shù)比例達到了30%以上。襄陽市房地產(chǎn)工程、荊州市公路工程、黃岡市加工制造類項目、宜昌市其他城建工程排在第2 位。房地產(chǎn)工程、公路項目、加工制造類等生產(chǎn)建設項目是水土保持監(jiān)管的重點區(qū)域，從表1中看出工業(yè)園區(qū)工程其實也是很多房地產(chǎn)工程、加工制造類項目、公路工程、其他城建工程項目的綜合體，因此對房地產(chǎn)工程、公路工程、加工制造類項目、其他城建工程項目等數(shù)量較多的項目進行水土保持分類管理工作尤其重要。

圖1 湖北省所屬市級境內2020年遙感監(jiān)管認定生產(chǎn)建設項目所屬類型數(shù)量圖

表1 湖北省所屬市級境內2020年遙感監(jiān)管認定生產(chǎn)建設項目類型統(tǒng)計表

3 湖北省水土保持遙感監(jiān)管非生產(chǎn)建設活動情況分析

從表2 可以看出，湖北省遙感監(jiān)管非生產(chǎn)建設活動數(shù)量和所占面積有一定比例，而其中政府預留用地所占非生產(chǎn)建設活動的圖斑數(shù)量和面積最大，分別為18.73%和25.94%，說明政府預留用地擾動裸露的情形還比較多。非生產(chǎn)建設活動和政府預留用地的圖斑總數(shù)量、總面積在各市州中武漢市占比最大，其次是襄陽市、荊州市等地。

表2 湖北省所屬市級境內遙感監(jiān)管非生產(chǎn)建設活動情況統(tǒng)計表

4 湖北省水土保持遙感監(jiān)管認定合規(guī)和不合規(guī)生產(chǎn)建設項目情況分析

從表3 可以看出，湖北省遙感監(jiān)管生產(chǎn)建設項目水土保持合規(guī)數(shù)占比總數(shù)前三的為房地產(chǎn)工程、公路工程和加工制造類項目，項目數(shù)量分別占合規(guī)項目總數(shù)的22.70%、18.95%和8.53%。從表4 可以看出，湖北省遙感監(jiān)管生產(chǎn)建設項目水土保持不合規(guī)數(shù)占比總數(shù)前三的為房地產(chǎn)工程、加工制造類項目和其他行業(yè)項目，項目數(shù)量分別占不合規(guī)項目總數(shù)的23.71%、18.40%和13.77%。房地產(chǎn)工程、加工制造類項目在合規(guī)項目和不合規(guī)項目占比中都是排在前三，說明房地產(chǎn)工程、加工制造類項目數(shù)量多，在城市建設發(fā)展中的地位重要，一個是推動人居環(huán)境改善的項目，一個是加快實體經(jīng)濟發(fā)展的項目。另外從表3和表4對比看，風電工程和鐵路工程幾乎都是合規(guī)項目，而農(nóng)林開發(fā)工程和城市管網(wǎng)工程不合規(guī)的可能性相對較大，主要是風電工程和鐵路工程審批環(huán)節(jié)相對嚴格，出現(xiàn)水土保持程序不合規(guī)的情況較少，農(nóng)林開發(fā)工程企業(yè)對水土保持程序不清楚、水土保持意識相對不強，城市管網(wǎng)工程施工相對點多面廣，施工進度較快，水土保持程序不完善。

表3 湖北省遙感監(jiān)管生產(chǎn)建設項目合規(guī)項目情況統(tǒng)計表

表4 湖北省遙感監(jiān)管生產(chǎn)建設項目不合規(guī)項目情況統(tǒng)計表

5 分析與思考

5.1 生產(chǎn)建設項目分類審批與監(jiān)管

湖北省是全國水土流失嚴重的省份之一，除特殊的地理位置和水資源分布狀況外，隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，大規(guī)模生產(chǎn)建設活動也不斷造成新的水土流失。全省現(xiàn)有水土流失面積3.69 萬km2，占全省面積的19.8%。每年流失的表土，按土層20 cm 計，相當于每年流失掉3.13萬hm2耕作層。由于水土流失，導致耕地減少，地力下降，泥沙淤積，湖泊萎縮，山體裸露，生態(tài)失衡，既給防洪保安造成極大影響，又嚴重制約了山丘地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和當?shù)厝罕姷拿撠氈赂?。全省水土流失量目前仍?.69 萬km2，按照目前的治理進度，消化這些存量就需20 年，加上近些年各類生產(chǎn)建設活動日趨增多，新的水土流失也相繼增加。對生產(chǎn)建設項目的監(jiān)管手段不夠完善，水土保持工作還存在著社會參與性不夠、法律權威性不夠、規(guī)劃嚴肅性不夠、監(jiān)測科學性不夠、治理系統(tǒng)性不夠等諸多問題，監(jiān)管手段和能力需要通過立法的形式來鞏固和提高。根據(jù)湖北省生產(chǎn)建設項目水土保持遙感監(jiān)管認定查處合規(guī)、不合規(guī)生產(chǎn)建設項目類型的數(shù)量和區(qū)域分布情況，對不同區(qū)域按照生產(chǎn)建設項目類型實行分類別審批管理很有必要，應推動減少違法違規(guī)項目行業(yè)負面清單的管理。

對于房地產(chǎn)、加工制造類、社會事業(yè)類、其他城建工程等類型項目，建設區(qū)域一般處于城區(qū)范圍內，如果所在城市管理相對較嚴格，項目建設過程中各種防護措施到位，此類項目擾動造成的水土流失相對較輕，針對此類項目建議建設單位必須按規(guī)定繳納水土保持補償費，否則按法律進行處罰，對處罰后仍然不改的依法強制執(zhí)行，并對發(fā)現(xiàn)的開展項目之前有問題的項目所需的各類文件不予審理。對于沒有批復就開展的項目也要嚴格按照法律進行處罰。對已經(jīng)開展的項目查處頻率要酌情增加。所有項目必須要有2 名或2 名以上相關專業(yè)有5 年資歷的工程師簽字，且不能是同一單位人員。項目的負責人至少有2 年相關經(jīng)驗，否則該項目不能通過審批。此外負責建設項目的工程師則需要5 年以上的資歷，還有負責水土保持監(jiān)管的單位，相關責任人需要是高級工程師，資歷需要在5 年左右，熟悉監(jiān)測方法和技術指標。建立監(jiān)管信任名單，對于陽奉陰違的人員記錄在案，違規(guī)次數(shù)超過2 次的不得從事該項工作。對于項目建設的水土保持落實程度進行統(tǒng)計，不合格的納入全國水利建設市場信用信息平臺，記錄在案。參與調查的專家工作人員，對其反饋的結果必須負責。最后要強化執(zhí)法部門的執(zhí)法能力和團隊建設。讓執(zhí)法人員有強大的后盾去執(zhí)法到位。此外，探索實行承諾制管理，制定事中事后監(jiān)管制度［3］，可以有效減少企業(yè)編制水土保持方案的負擔，優(yōu)化企業(yè)投資環(huán)境。工業(yè)園區(qū)類型項目在開展大面積的場平工程時，往往土石方挖填量大、調運復雜，防護措施不足，地方水行政主管部門應該實行監(jiān)督性監(jiān)測監(jiān)管工作，持續(xù)性關注跟蹤項目建設情況，場平工程結束后入駐加工制造類、房地產(chǎn)等類型企業(yè)也全部實行承諾制管理，制定事中事后監(jiān)管制度。

省內多數(shù)不合規(guī)的農(nóng)林開發(fā)項目，相對距離城區(qū)較遠，不太容易識別是農(nóng)林開發(fā)項目還是農(nóng)林活動，給監(jiān)管帶來不便，相關建設主體多為私人老板，水土保持意識相對薄弱，該類項目水行政主管部門要主動上門服務，宣講相應的法律法規(guī)和水土保持措施。

省內對于線型公路、鐵路、風電項目、公路項目、一般國道、省道項目建設開工前未履行水土保持相關程序（未批先建）項目較多，而鐵路項目和高速公路項目標準高、投資大、相關要求嚴格，開工前基本都履行了水土保持相關程序。風力發(fā)電項目屬于能源補貼項目，對項目建設相關程序要求必須到位，因此未批先建的項目很少。但位于山區(qū)丘陵區(qū)的公路、鐵路、風力發(fā)電項目的路基邊坡和棄土（石）堆（石）土的攔擋、排水及時防護到位情況都很不理想，因此需要采集對項目擾動范圍的多期影像數(shù)據(jù)進行對比，有擾動范圍持續(xù)擾動且不能及時恢復的要開展現(xiàn)場抽查，調查清楚擾動范圍的實際情況，針對性地提出水土保持高質量措施的整改意見，滿足周邊群眾對基礎設施建設美好生態(tài)環(huán)境的需求。

部分地區(qū)礦山開采項目，目前遙感監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的礦山項目擾動地表影像特征非常明顯，地表裸露泛白面積大、顏色與周邊環(huán)境極不協(xié)調。主要是開挖山體中邊坡未分級治理以及棄土（石）堆（石）未實施有效攔擋、覆蓋、排水等防護措施，生態(tài)治理恢復難度大，給環(huán)境帶來較大壓力。根據(jù)國家政策，不符合達標要求的礦山目前都處于關停整改階段，后續(xù)開采的礦山項目一定要按照“分級有序開采、邊開采邊治理”的生態(tài)保護理念進行開發(fā)，使生態(tài)恢復方案達到水土保持高質量治理的目的，水土保持監(jiān)督巡查力度和頻次要加大，保障資源環(huán)境有序保護與開發(fā)。

5.2 非生產(chǎn)建設項目管理

根據(jù)湖北省生產(chǎn)建設項目水土保持遙感監(jiān)管現(xiàn)場復核，非生產(chǎn)建設項目區(qū)域大部分為政府預留用地。針對政府預留用地較多的武漢市、襄陽市、黃岡市、黃石市等區(qū)域，要及時調查政府預留用地是否存在水土流失情況，對于存在大面裸露的或存在水土流失現(xiàn)象和隱患的政府預留用地要進行水土流失調查，對存在水土流失嚴重的區(qū)域要對主要責任單位進行相關法律法規(guī)的宣貫，告知其水土流失防治義務和責任，增強水土保持意識，有效控制人為水土流失的發(fā)生。