摘要：國土空間治理需要以法律約束為基礎(chǔ)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃宏觀調(diào)控。針對各地區(qū)地域資源和風(fēng)土人情的差異，還應(yīng)不斷地改良國土空間規(guī)劃體制和技術(shù)，以滿足環(huán)境發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多方需求。在國土空間規(guī)劃的過程中，常常會(huì)面臨來自行政權(quán)力和市場的矛盾沖突，二者應(yīng)采取資源共享和合作共贏的措施，解決矛盾沖突問題，促進(jìn)監(jiān)管制度的融合。遵循宏觀調(diào)控和因地制宜的原則，最終在經(jīng)濟(jì)體系和規(guī)劃方案上達(dá)成共識(shí)，合理規(guī)劃國土空間各項(xiàng)目工程建設(shè)區(qū)域。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃? 空間治理能力? 能力提升途徑? 資源配置

Abstract： The governance of land and space requires overall planning and macro-control on the basis of legal constraints. In view of the differences of regional resources and local customs in various regions， we should constantly improve the land spatial planning system and technology to meet the needs of environmental development and economic development. In the process of land and space planning， we often face contradictions and conflicts from administrative power and market. They should take measures of resource sharing and win-win cooperation to solve contradictions and conflicts and promote the integration of regulatory systems. Follow the principles of macro-control and adjusting measures to local conditions， finally reach a consensus on the economic system and planning scheme， and reasonably plan the construction areas of land and space projects.

Key Words： Land and space planning; Spatial governance capacity; Capacity improvement methods; Resource allocation

國土空間規(guī)劃的整體布局，有利于優(yōu)化各地區(qū)資源配置、平衡各地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)、重建和修復(fù)生態(tài)空間環(huán)境等，是整體空間治理能力得以提升的重要途徑。需要以協(xié)調(diào)政府和市場之間合作共贏的關(guān)系、協(xié)調(diào)體制和技術(shù)的關(guān)系、遵循宏觀調(diào)控因地制宜的原則等為前提，突破國土空間規(guī)劃的重重阻礙。并以維護(hù)生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)出發(fā)點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)資源共享和提高居民整體生活水平的目標(biāo)。

1 國土空間規(guī)劃助力空間治理能力提升的前提

1.1協(xié)調(diào)政府和市場之間合作共贏的關(guān)系

國土空間規(guī)劃必須以政府政策為基礎(chǔ)前提，將政府宏觀調(diào)控的各項(xiàng)法律法規(guī)落實(shí)到實(shí)際市場各項(xiàng)目環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的政府政策以控制型模式和命令型模式為主，不利于市場的招商引資和合作共贏，國土空間規(guī)劃效果不理想?，F(xiàn)代化的政府政策以調(diào)控型模式和契約型模式為主，更加有利于激發(fā)市場的潛力，符合現(xiàn)代化市場內(nèi)部的發(fā)展和競爭需求。自多元化合作共贏市場經(jīng)濟(jì)模式發(fā)展以來，市場競爭日益激烈，受內(nèi)部經(jīng)營理念、外部資源競爭壓力、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等影響較大。市場經(jīng)濟(jì)利益沖突較為明顯，還需要政府的大力扶持，才能實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的市場經(jīng)濟(jì)盈利目標(biāo)[1]。

受地理資源環(huán)境、市場經(jīng)濟(jì)水平等因素影響，各地區(qū)政府政策有所不同。因此要充分協(xié)調(diào)政府和市場之間的關(guān)系，明確政府宏觀調(diào)控指導(dǎo)意見，以契約的形式和政府簽訂施工合同，落實(shí)各工程項(xiàng)目和權(quán)利，方可將國土空間規(guī)劃方案交由市場建設(shè)施工。市場以國土空間規(guī)劃的宏觀調(diào)控為標(biāo)準(zhǔn)，通過競標(biāo)、招商引資等措施，落實(shí)施工單位，以靈活的形式完成國土空間規(guī)劃的建設(shè)施工，進(jìn)而協(xié)調(diào)不同地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)利益主體。

1.2協(xié)調(diào)體制和技術(shù)的關(guān)系

國土空間規(guī)劃不同于實(shí)體建設(shè)，需要以體制政策約束為前提，進(jìn)行建設(shè)方案設(shè)計(jì)。體制層面和技術(shù)層面的緊張關(guān)系，使國土空間規(guī)劃的市場沖突矛盾不斷。例如：各地區(qū)、各部門等相關(guān)政府和施工單位，在體制和技術(shù)層面上思想不統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)利益沖突較為明顯，致使國土空間規(guī)劃受阻。國有土地在使用權(quán)限、規(guī)劃年限等方面通常具有硬性要求，制約了市場經(jīng)濟(jì)的利益，因此要因地制宜創(chuàng)新發(fā)展空間治理技術(shù)，以盡快適應(yīng)體制政策。例如：加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建設(shè)，建立地理數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)，進(jìn)而優(yōu)化空間規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)來自不同管理政策和制度的矛盾沖突[2]。

1.3遵循宏觀調(diào)控因地制宜的原則

國土空間規(guī)劃具有一定的靈活性，各地區(qū)由于地理位置和實(shí)際情況的不同，無法實(shí)現(xiàn)按部就班的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。首先為了有效地提高空間治理效果，通常會(huì)遵循宏觀調(diào)控因地制宜的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃分區(qū)管理模式，進(jìn)而構(gòu)建健全的國土空間規(guī)劃。其次從基層的行政單位入手，詳細(xì)了解地區(qū)經(jīng)濟(jì)和地貌情況，充分結(jié)合風(fēng)土人情完成當(dāng)?shù)氐膰量臻g規(guī)劃。最后以滿足社會(huì)需求、解決社會(huì)矛盾為出發(fā)點(diǎn)，靈活調(diào)整政府政策，因地制宜改良國土空間規(guī)劃宏觀調(diào)控手段，促進(jìn)各項(xiàng)目工程建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和發(fā)展。

2.國土空間規(guī)劃助力空間治理能力提升的途徑

2.1合理劃定空間治理內(nèi)容

空間治理的內(nèi)容主要包括：空間規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強(qiáng)度、保護(hù)性空間等。合理規(guī)劃空間治理內(nèi)容，有利于提高國土空間規(guī)劃的效果和嚴(yán)謹(jǐn)性。例如：遵循綠色環(huán)保生態(tài)理念，規(guī)劃農(nóng)田、自然風(fēng)景區(qū)域、水資源等自然保護(hù)區(qū)域的生態(tài)工程建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃各項(xiàng)目工程的空間布局;充分分析各地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)、環(huán)境資源、生態(tài)環(huán)境承載力等方面的情況，規(guī)劃開發(fā)邊界范圍、適配人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)構(gòu)建、生態(tài)園林景觀等空間內(nèi)容，完善各地區(qū)配套設(shè)施，進(jìn)而構(gòu)建能夠滿足生活和發(fā)展需求的空間布局。

根據(jù)各地區(qū)地理環(huán)境的不同，生態(tài)區(qū)域規(guī)劃的功能也有所不同。為了平衡多元化的生態(tài)結(jié)構(gòu)，重建和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境，國土空間整體規(guī)劃時(shí)充分考量了生態(tài)環(huán)境因素，以可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境作為核心發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。例如：國土空間規(guī)劃各項(xiàng)目工程，大力發(fā)展綠色環(huán)保技術(shù)，有效降低環(huán)境污染問題發(fā)生的概率，將基礎(chǔ)配套設(shè)施以綠色環(huán)保的理念全面覆蓋，進(jìn)而在維系生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展[3]。

2.2明確各類規(guī)劃職責(zé)

為了促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，早些年制定了部分相關(guān)政策，以促進(jìn)資源豐富的地區(qū)優(yōu)先發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)。近年來由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益完善，環(huán)境污染問題日益突出，各地區(qū)紛紛改革市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，將經(jīng)濟(jì)促發(fā)展的模式改良為保護(hù)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的模式。國土空間規(guī)劃作為空間治理能力提升的有效途徑，致力于解決城鄉(xiāng)資源分布不均、城鄉(xiāng)人口密集不均、城鄉(xiāng)空間格局相差迥異、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境重建和發(fā)展不規(guī)范等問題。各地區(qū)相關(guān)部門應(yīng)充分利用崗位職責(zé)和權(quán)利，做好政策和市場的宏觀調(diào)控，建立嚴(yán)格的各環(huán)節(jié)審核機(jī)制，以精細(xì)化的監(jiān)督管理模式，監(jiān)管國土空間規(guī)劃流程，進(jìn)而保障后期建設(shè)工程各項(xiàng)目施工的質(zhì)量和效率。

各類規(guī)劃職責(zé)的有序開展，離不開相關(guān)法律法規(guī)的管理和約束，為實(shí)現(xiàn)有法可依、有法可循的監(jiān)管目標(biāo)，還應(yīng)以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)建設(shè)前提，完善各崗位規(guī)劃職責(zé)。首先，以整體宏觀調(diào)控的法律法規(guī)為準(zhǔn)則，落實(shí)國土空間規(guī)劃整體的法律地位和布局，明確規(guī)定各類規(guī)劃崗位負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。其次，各地方政府應(yīng)因地制宜，完善宏觀調(diào)控法律法規(guī)管理制度，制定符合當(dāng)?shù)孛袂槊裆目臻g規(guī)范法律體系。最后，嚴(yán)格行使監(jiān)管權(quán)，將法律法規(guī)貫穿到工程建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、監(jiān)督管理等國土空間規(guī)劃建設(shè)全程，營造崗位職責(zé)清晰、職能明確、責(zé)任人秉公執(zhí)法的良好監(jiān)管風(fēng)氣[4]。

2.3利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立地理信息平臺(tái)

充分利用互聯(lián)網(wǎng)在數(shù)據(jù)信息管理上的優(yōu)勢，建立地理信息平臺(tái)服務(wù)系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)地理信息的資源共享。以地理信息平臺(tái)完善的數(shù)據(jù)信息庫資源為基礎(chǔ)，調(diào)控各項(xiàng)目管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)空間治理數(shù)據(jù)信息，提升統(tǒng)籌規(guī)劃空間治理的能力。實(shí)現(xiàn)全面分析各地區(qū)國土資源、因地制宜平衡政策和市場關(guān)系、精細(xì)化管理各地區(qū)國土空間規(guī)劃布局等目標(biāo)。例如：根據(jù)北方和南方地理環(huán)境資源的不同，構(gòu)建南水北調(diào)工程，以實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享的目標(biāo)。

2.4確定生態(tài)功能區(qū)

國土資源幅員遼闊、地貌千奇百異，本身空間治理就頗具難度，再加之各地方政府的行政權(quán)力和市場價(jià)值觀本身就存在矛盾沖突，更加劇了國土空間整體規(guī)劃的難度。特別是環(huán)境污染問題使生態(tài)功能區(qū)域規(guī)劃尤為困難，由于生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)必然會(huì)損害市場經(jīng)濟(jì)的利益，因此平衡政策和市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)二者協(xié)調(diào)發(fā)展成了關(guān)鍵性因素。例如：退耕還林、修建生態(tài)風(fēng)景園林、城市綠化、關(guān)閉環(huán)境污染嚴(yán)重的工業(yè)園區(qū)等一系列措施，都是為了重建和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。因此，確定生態(tài)功能區(qū)的興建需要各行各業(yè)的配合，以生態(tài)功能區(qū)為基礎(chǔ)空間布局核心，進(jìn)而實(shí)踐后續(xù)的各項(xiàng)目國土空間規(guī)劃布局。

3.國土空間規(guī)劃助力空間治理能力提升途徑的未來發(fā)展趨勢

科技發(fā)展的日新月異為空間治理能力水平的提升，提供了技術(shù)、方法、數(shù)據(jù)等方面的支持，未來智慧國土空間規(guī)劃必將是常態(tài)化的發(fā)展趨勢，建立起可感知的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、能學(xué)習(xí)到深度學(xué)習(xí)的支撐、善治理到協(xié)同規(guī)劃的導(dǎo)向、自適應(yīng)到情景模擬的智慧國土空間規(guī)劃，全面助力空間治理能力的提升。

3.1數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)提升途徑

運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息技術(shù)等實(shí)時(shí)采集城市公共服務(wù)、居民工作生活、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面數(shù)據(jù)信息，使國土空間規(guī)劃的空間治理能力水平得到了顯著提高，從單一的物理空間轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜纳鷳B(tài)規(guī)劃，人性化空間治理能力得以凸顯。借助云計(jì)算、GIS等技術(shù)整合國土空間資源，動(dòng)態(tài)仿真和可視化表達(dá)國土空間規(guī)劃，可有效驅(qū)動(dòng)規(guī)劃方法和模型的創(chuàng)新開發(fā)，智能挖掘模型個(gè)體行為決策規(guī)則，使模型真實(shí)、全面、精準(zhǔn)反映動(dòng)態(tài)化人地交互關(guān)系，有效提升空間治理能力的精準(zhǔn)性和真實(shí)性，解決各類治理漏洞和矛盾沖突[5-6]。

3.2深度學(xué)習(xí)提升途徑

深度學(xué)習(xí)算法可大規(guī)模提取多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，能夠靈活應(yīng)對各種復(fù)雜的非線性關(guān)聯(lián)特征，將規(guī)劃分析、預(yù)測模型、深度學(xué)習(xí)緊密結(jié)合，構(gòu)成了健全的國體規(guī)劃學(xué)習(xí)體系，使空間治理能力中的學(xué)習(xí)能力水平得到顯著提升。例如：珠江三角洲的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)涉及的建設(shè)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)等用地種類空間結(jié)構(gòu)復(fù)雜，以往空間治理能力較為落后，很難進(jìn)行精準(zhǔn)的空間識(shí)別和提取，以Google Net（Inception V3）作為深度學(xué)習(xí)工具，以遙感影像選出精度最高的網(wǎng)絡(luò)模型，進(jìn)而確定各用地空間的類型，實(shí)現(xiàn)對空間規(guī)劃要素的精準(zhǔn)提取，顯著提升空間治理能力的智能化學(xué)習(xí)水平。

3.3協(xié)同規(guī)劃提升途徑

協(xié)同規(guī)劃主要包括土地利用、城市總體、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境保護(hù)等方面規(guī)劃內(nèi)容，使各類規(guī)劃相融合統(tǒng)籌發(fā)展，有效提升了空間治理能力的全面性和規(guī)范性。協(xié)同規(guī)劃平臺(tái)使規(guī)劃信息服務(wù)環(huán)境更加完整，具有數(shù)據(jù)智能化處理、空間資源整合、空間開發(fā)利用分析和編制、各項(xiàng)目協(xié)同在線審批和監(jiān)管等個(gè)性化功能，不但空間治理能力水平顯著提升，也強(qiáng)化了各業(yè)務(wù)部門的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。通過資源共享、信息管理系統(tǒng)等空間治理措施，實(shí)現(xiàn)了空間治理的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀調(diào)控，在線審批和監(jiān)督管理效果方便快捷，各部門或者環(huán)節(jié)銜接更加順暢，可實(shí)現(xiàn)每一個(gè)規(guī)劃環(huán)節(jié)的精細(xì)化管理?？茖W(xué)的國土空間規(guī)劃離不開智能預(yù)測和動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，智能規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了對復(fù)雜人地關(guān)系演變的模擬呈現(xiàn)，將全局演變與局部行為有機(jī)結(jié)合，使國土空間開發(fā)在空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上順利開展。

4? 結(jié)語

以城市率先發(fā)展為代表的市場經(jīng)濟(jì)，配套設(shè)施和空間規(guī)劃基本完善，但是由于部分城市存在工業(yè)污染嚴(yán)重的現(xiàn)象，因此還應(yīng)從保護(hù)生態(tài)環(huán)境開始，整改城市空間規(guī)劃布局，確定生態(tài)功能區(qū)。針對國土資源分布不均勻、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，還需要提升空間治理能力，以科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃方案，落實(shí)各類規(guī)劃職責(zé)和空間布局。同時(shí)充分結(jié)合網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立地理信息平臺(tái)，以平衡各地區(qū)行政單位和市場之間的矛盾沖突。

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作者簡介：肖純（1988—），女，本科，測繪工程師，研究方向?yàn)闇y繪工程工作。

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