張景娜 史墨

摘 要：完善農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場治理，引導農(nóng)地經(jīng)營權的有序流轉，是實現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的前提條件。根據(jù)諾斯的交易成本理論，對現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場下交易過程產(chǎn)生的成本進行了分析，并據(jù)此從農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場治理制度安排方面提出以下改進建議：第一，完善配套法律制度。在強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的同時，完善農(nóng)地經(jīng)營權流轉監(jiān)管的法律制度。第二，完善土地流轉市場機制。在供求機制上，一方面完善農(nóng)村社會保障機制，另一方面以農(nóng)戶的利益為出發(fā)點創(chuàng)建多種形式的土地托管、股份合作辦法，以激活供給側。在競爭機制上，建立土地價格評估機制，發(fā)展土地流轉中介組織。第三，完善土地流轉制度。建立土地托管和土地股份合作等相關制度。

關鍵詞：土地經(jīng)營權流轉;市場治理;交易成本

一、國內(nèi)外研究綜述

2019年中央一號文件中明確指出，要健全土地流轉規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，再次強調(diào)要完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，進一步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。從以上文件精神看，中央把推進農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要步驟。從制度設計的角度來看，建立完善的土地經(jīng)營權流轉市場治理體系是實現(xiàn)經(jīng)營權有序流轉的前提條件。扶持以家庭經(jīng)營方式為基礎的種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)企業(yè)成為土地經(jīng)營主體的政策目標，客觀上要求土地經(jīng)營權可以向不同需求者有序流轉，也就是說，在土地經(jīng)營權流轉市場，農(nóng)戶面對的需求者包括其他農(nóng)戶、合作社、企業(yè)。因此，研究現(xiàn)有制度是否能夠使農(nóng)戶產(chǎn)生流轉意愿以及是否能夠與經(jīng)營權需求者高效地達成流轉契約，具有十分重要的意義。本文將從交易成本的角度對土地經(jīng)營權流轉市場治理有待改進和完善的部分提出建議措施。

關于農(nóng)村土地流轉市場的相關研究，一部分學者強調(diào)效率提升的關鍵點是土地產(chǎn)權的明晰以及政府的宏觀干預。諸多研究成果表明，農(nóng)村土地產(chǎn)權的穩(wěn)定性是農(nóng)地經(jīng)營權流轉的必要條件[1-3]，盡管目前對于推出確權證書的政策效果存在爭議，但是整體上來說眾多研究成果更傾向于認為明晰土地產(chǎn)權具有正向影響[4]。雖然土地經(jīng)營權流轉要堅持以市場化為主，但是由于其難以克服自身的缺陷，仍需要政府的宏觀干預。Douglas對農(nóng)地流轉低效率的原因進行了全面的分析，認為政府能在農(nóng)地流轉發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，以政府為主導的土地制度變遷能夠提高農(nóng)村土地資源配置效率，優(yōu)化土地資源利用結構[5]。張智勇等分析了土地制度和土地經(jīng)營權市場化的現(xiàn)狀，并強調(diào)了政府應當發(fā)揮宏觀調(diào)控作用[6]。甄江等認為地方政府的政策驅動可以彌補農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場失靈問題[7]。另一部分學者的研究重點集中在農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場化的動力與阻力方面。在宏觀方面，F(xiàn)eng、杜文星等認為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、非農(nóng)就業(yè)狀況會直接影響農(nóng)戶的農(nóng)地流轉決策，對農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場化產(chǎn)生直接影響，經(jīng)濟發(fā)展水平越高、非農(nóng)就業(yè)占比越高的地區(qū)農(nóng)地流轉率越高[8-9]。許慶等的研究結果則表明，非農(nóng)就業(yè)有助于弱化土地的社會保障功能，從而促進農(nóng)地流轉。但是，參與非農(nóng)工作對農(nóng)地流轉的邊際效應大于非農(nóng)工作穩(wěn)定和非農(nóng)就業(yè)地點穩(wěn)定，若僅考慮農(nóng)戶家庭是否參與非農(nóng)工作， 忽視非農(nóng)就業(yè)的穩(wěn)定性問題，會高估非農(nóng)就業(yè)對農(nóng)地流轉的影響[10]。洪煒杰認為，外包服務市場的發(fā)育對農(nóng)地流轉市場產(chǎn)生抑制性影響[11]。江永紅等認為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度能夠充分保障以老年人口為主的非勞動力的基本生活質量，從而降低家庭負擔，減輕農(nóng)地依賴，進而激活土地流轉市場[12]。在微觀方面，Holden[13]、楊成林[14]、馬賢磊等[15]認為信息不對稱、農(nóng)地政策的不確定性、農(nóng)地碎片化嚴重是阻礙農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場化的重要因素，郜亮亮等認為村級流轉管制制約了農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場的發(fā)展[16]。曾福生[17]、呂曉等[18]的研究成果表明，農(nóng)戶對農(nóng)地政策與制度的認知水平對農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場的發(fā)育具有重要意義，但由于在現(xiàn)實中農(nóng)戶受制于農(nóng)地政策與制度的認知水平，難以做出實現(xiàn)自身利益最大化的理性選擇，導致農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場發(fā)展停滯不前。陳飛翟等認為，土地價值、農(nóng)業(yè)補貼以及涉農(nóng)貸款會影響農(nóng)戶轉入農(nóng)地經(jīng)營權，工資水平、就業(yè)機會會影響農(nóng)戶轉出農(nóng)地經(jīng)營權[19]。何欣等的研究表明，家庭的人口特征、經(jīng)濟特征、土地稟賦和社會環(huán)境因素均會對農(nóng)戶參與農(nóng)地經(jīng)營權流轉產(chǎn)生顯著影響[20]。鄭沃林等的研究表明，農(nóng)戶及其家庭人力資本與農(nóng)地經(jīng)營權轉出呈正相關關系，與農(nóng)地經(jīng)營權轉入呈負相關關系[21]。

綜上所述，目前關于農(nóng)村土地流轉市場的研究的確取得了一定的成果，但仍存在一些不足：第一，現(xiàn)階段對農(nóng)地流轉市場的研究大多是從定量的角度分析某些微觀因素對農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權流轉行為的影響，或者研究宏觀因素對地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權流轉參與率的影響，但是缺少對農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場治理的討論。第二，雖然不乏從交易成本角度分析農(nóng)地經(jīng)營權流轉交易的研究，但是大多只得出了局部性結論，以整個交易過程產(chǎn)生的成本為分析對象并且最終為政府在農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場治理層面進行整體制度安排提供參考的研究較少。事實上，微觀層面農(nóng)地經(jīng)營權交易過程是否能夠順利進行直接決定了宏觀市場本身的發(fā)育程度，因此本文以交易成本為視角，運用理論分析方法對農(nóng)地經(jīng)營權流轉交易過程進行討論，并據(jù)此提出政策建議，為政府在農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場治理層面進行整體制度安排提供參考。

二、理論框架及分析

（一）交易成本理論

交易成本的概念產(chǎn)生于科斯1937年發(fā)表的《企業(yè)的性質》一文，但文中沒有明確使用“交易成本”這一術語?！敖灰壮杀尽钡乃枷胄纬芍螅飞?、張五常、諾斯、巴澤爾、黃少安等眾多經(jīng)濟學家力圖明確“交易成本”的定義，但至今為止沒有形成公認的嚴格的定義。最具代表性定義的有以下幾種：威廉姆森說“交易成本是物理學中的摩擦力在經(jīng)濟學中的等價物”。他認為只有將各種交易與各種規(guī)制結構相關聯(lián)系，將它推廣到所有的經(jīng)濟制度環(huán)境之中，才能說明不同制度安排的優(yōu)劣。他將交易成本分為事前的和事后的交易成本。事前的交易成本包括起草、談判和維護一項協(xié)議的成本;事后的交易成本包括：當交易偏離了所要求的準則而引起的不適應成本;倘若為了糾正事后的偏離而做出雙邊努力，由此而引起的爭論不休的成本;伴隨建立和運作管理機構而帶來的成本;使安全保證生效的抵押成本[22]。張五常從一般意義上提出了“交易成本”概念，他認為交易成本應該包括不存在于魯濱遜·克魯索經(jīng)濟中的所有成本[23]。諾斯從生產(chǎn)過程的角度對“交易成本”進行了定義，他認為生產(chǎn)成本包括轉化成本和交易成本兩部分，前者受技術水平的影響，后者主要受制度安排的影響，其中“交易成本包括：衡量交易物之價值的成本、保護權利的成本，以及監(jiān)管與實施契約的成本”[24]。

本文的研究對象是農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場，微觀層面上的農(nóng)地經(jīng)營權交易過程與諾斯的交易成本結構劃分最為貼近。因此，為了問題的可分析性和過程的簡潔性，本文將采用諾斯的定義對土地經(jīng)營權流轉過程中產(chǎn)生的交易成本進行分析。

（二）土地流轉中的交易成本分析

1.衡量交易物之價值的成本及分析。衡量土地經(jīng)營權價值的成本主要包括兩方面：一是供需雙方搜尋或利用土地經(jīng)營權流轉相關信息的成本，二是獲取待流轉交易的土地經(jīng)營權流轉價格的成本。（1）搜尋信息的成本主要歸因于農(nóng)地流轉市場化程度較低，供求機制、競爭機制不夠完善，服務于土地經(jīng)營權流轉的中介組織不能發(fā)揮應有的作用。在實際運作過程中，由于經(jīng)營權流轉市場信息不對稱現(xiàn)象嚴重，農(nóng)戶一般通過兩種方式實現(xiàn)經(jīng)營權流轉：一是熟人之間或者通過熟人介紹實現(xiàn)流轉;二是需求方通過村委會向農(nóng)戶發(fā)布土地需求信息，并在村委會的協(xié)調(diào)下達成流轉協(xié)議。第一種方式對于社交網(wǎng)絡不夠成熟的需求者來說難以實現(xiàn)交易，或者需要投入較多的時間成本，對于供給者來說極有可能出現(xiàn)有流轉意愿但流轉不出去的狀況，都難以實現(xiàn)個人效用最大化。如果采用后一種方式，交易過程中由始至終均以村委會為中介，難以實現(xiàn)供需者之間的直接對話，阻礙了土地流轉市場的發(fā)展，而且還存在村委會利用信息優(yōu)勢“尋租”的隱患?？傊瑑煞N方式都具有明顯的非市場化運作的特點，使土地流轉的規(guī)模和范圍受到限制，難以真正實現(xiàn)土地資源的有效配置。與此同時，當信息成本過高時，農(nóng)戶會放棄信息分析，從而喪失獨立決策信心，表現(xiàn)出羊群行為特征，即農(nóng)戶會側重于從社交網(wǎng)絡中獲取信心，與其他農(nóng)戶做出同樣的決策，外在表現(xiàn)為“隨大流”和“示范效應”[25]。農(nóng)戶的這種行為特征一方面代表了土地流轉一定程度上可以通過“示范效應”實現(xiàn)，另一方面也說明在信息較為不對稱的情況下，農(nóng)戶會盲從于其社交網(wǎng)絡中其他人的決策，不僅難以實現(xiàn)自身效用最大化，還會使交易增加違約風險。（2）獲取土地經(jīng)營權流轉價格的成本。由于尚未形成有效的農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉定價機制，在土地流轉的過程中土地經(jīng)營權定價成本仍然較高。目前的定價方式主要包括流轉雙方自主協(xié)議定價、土地需求者競拍定價、土地流轉中介機構估價、政府指導參考定價四種。其中，自主協(xié)議定價仍占絕大多數(shù)，這種定價方式會出現(xiàn)討價還價而增加談判費用，且因信息不對稱、沒有充分競爭比價，難以形成公平交易。例如，西城鎮(zhèn)西城村位于黑龍江省克山縣西北部，是鎮(zhèn)政府所在地，耕地面積160公頃。農(nóng)地經(jīng)營權流轉信息傳遞主要依靠鎮(zhèn)政府。2014年，農(nóng)地經(jīng)營權需求方為轉入優(yōu)質連片地展開價格競爭，價格被抬高至450元/畝。鎮(zhèn)政府為了農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場的可持續(xù)性，制定2015年農(nóng)地流轉指導價格400元/畝。部分村民認為農(nóng)地流轉價格由政府采用“一刀切”的定價機制不合理，退出了流轉市場[26]。由于土地經(jīng)營權供給方與需求方直接獲取交易信息的成本較高，基層政府在農(nóng)地流轉中起到主要的中介作用，但是直接干預價格的舉措不僅沒有起到規(guī)范農(nóng)地流轉市場的作用，還導致很多優(yōu)質地經(jīng)營權所有者退出流轉市場。說明基層政府的行政干預不能代替市場的作用，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的農(nóng)地流轉市場是降低信息成本的最優(yōu)路徑。

2.保護權利的成本及分析。從產(chǎn)權的結構看，1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度的推行實現(xiàn)了土地所有權與土地承包經(jīng)營權“兩權分離”。土地經(jīng)營權流轉限制的放開使“兩權分離”的產(chǎn)權結構產(chǎn)生了“再分離”，即土地所有權、承包權、經(jīng)營權分別屬于不同主體。在土地經(jīng)營權流轉的過程中，保護權利的成本既包括供給者為保護交易前的承包經(jīng)營權、交易后獲取租金的權利而付出的成本，也包括需求者為保護通過交易獲得的經(jīng)營權的成本。保護權利的成本產(chǎn)生于兩個方面：一是制度風險?，F(xiàn)實中存在多種形式的流轉，比如轉包、轉讓、入股、代耕、抵押、贈與等，因此存在多樣化的權利義務特征，相關法律本身不完善以及在實際操作時多以口頭形式進行，加大了糾紛出現(xiàn)的可能性;在大力推進確權認證工作的過程中出現(xiàn)相關制度不完善的問題。二是違約風險，是指由于土地承包經(jīng)營權租賃一方不履行合同而給另一方帶來損失的風險。農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉于熟人社會網(wǎng)絡，或者村委會代為流轉，很難實現(xiàn)交易的公平與穩(wěn)定，極易損害供給者或需求者的權利。另外，在信息成本過高、易于發(fā)生羊群行為的情況下，農(nóng)戶極有可能做出不利于自身的決策，此時違約的概率將大幅度提升。

2013年，山西省武鄉(xiāng)縣坡底村的17家農(nóng)戶將共計120畝土地的經(jīng)營權租賃給需求方，允許需求方用以飼養(yǎng)肉羊，雙方約定租期為10年，并簽訂合同。需求方在后期建設生產(chǎn)廠房期間，擅自鋪設一條約200米長4米寬的水泥道路，使得土地用途隨意改變。出租方曾勸阻修路，承租方以合同沒有約定為由堅持硬化土地，導致供給方農(nóng)戶的土地土質破壞，拆路復耕改良土壤需另加資金成本。同期，在邵渠村，承租方承包了258畝土地用以種植大棚蔬菜，由于承租方經(jīng)營管理不善，第一年即造成成本虧損，供給方農(nóng)戶自土地經(jīng)營權租借后的第二年起再未獲得租金收入。而且，承租方為大棚種植蔬菜進行了地塊整合，對農(nóng)戶后續(xù)恢復耕種造成成本支出[27]。

上述案例中，供給方和需求方之間雖然簽訂了契約，但因沒有相關法律制度做支撐，契約本身對交易雙方權利義務履行的約束力不足，需求方無論是改變土地用途還是拒絕支付租金，違約處罰均難以落實，供給方在保護自身權利過程中還要付出大量的時間成本和被迫屈從的心理創(chuàng)傷成本。在制度風險與違約風險并存的情況下，土地承包經(jīng)營權流轉中供需雙方都可能為保護自身的權益而付出更高的成本。

3.監(jiān)管與實施契約的成本及分析。監(jiān)管與實施契約的成本主要產(chǎn)生于兩個方面：（1）政府實施監(jiān)管的行政成本。政府高效的監(jiān)管有賴于監(jiān)管制度的合理性。但就目前來看，政府監(jiān)管制度有兩方面的缺失：第一，監(jiān)管主體不明確。這種制度缺陷容易造成部門之間權責不清，互相推諉，降低制度績效。第二，監(jiān)管細則缺失。目前的土地經(jīng)營權流轉實踐中，流轉程序、流轉檔案管理等方面缺乏具有可操作性的細則，導致監(jiān)管工作無法可依。（2）對代理人實施監(jiān)管的成本。在土地經(jīng)營權流轉的制度框架下，有三類代理人：第一，中央政府的代理人——地方政府。地方政府與中央政府的制度目標并不完全一致，中央政府著重于從長遠的角度出發(fā)制定全局性的決策，而地方政府更傾向于追求顯性政績，因此，在監(jiān)管主體、監(jiān)管細則均不明確的情況下，地方政府極易搞強硬化的行政命令，侵害農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權利。此外，地方政府權責不清降低了尋租風險，催生尋租行為，擾亂流轉市場秩序。第二，農(nóng)戶的代理人——提供耕種管理服務的土地托管組織。土地托管與傳統(tǒng)意義上經(jīng)營權的流轉有所不同，是一種新型的土地經(jīng)營權流轉方式，分為全托、半托、承租三種形式（在某些文獻中“入股”形式也屬于“托管”范疇，被稱為土地托管的最高級形式，但由于“入股”比較低層次的“托管”在制度上的要求層次完全不同，為了便于分析，在本文中將“托管”定義為包括“全托”“半托”“承租”三種形式，“入股”形式在下文中另行討論）。“半托”指農(nóng)戶為了彌補勞動力不足、技術水平有限的問題，選擇土地托管組織的服務項目，例如機械化耕種、機械化收割、統(tǒng)一灌溉等，并參考市場價格向土地托管組織支付一定費用的模式。“全托”是指土地經(jīng)營全程委托給土地托管組織，根據(jù)支付方式，這種“全程托管”又可劃分為收益型全托和服務型全托兩種形式。收益型全托模式中，土地經(jīng)營所得按一定比例在管理方與托管方之間進行分配;服務型全托是指在達到定額產(chǎn)量的前提下向托管組織支付定額服務費;“承租”是指農(nóng)戶與土地托管組織簽訂流轉協(xié)議，支付固定租金，由土地托管組織行使經(jīng)營權或者以土地托管組織為中介轉租給企業(yè)、種養(yǎng)大戶、其他合作經(jīng)濟組織的方式[28]。土地托管模式使農(nóng)戶與土地托管組織之間建立起一種互利互惠的合作關系，以提供土地托管服務的農(nóng)民專業(yè)合作社為主要實現(xiàn)形式。對于農(nóng)民來說，這種托管行為存在一定的風險成本，風險成本的高低與合作社自身人力、物力、財力資源及政策環(huán)境等因素相關。第三，農(nóng)戶代理人——農(nóng)民專業(yè)合作社。在該模式中，農(nóng)戶將土地等資本入股合作社，農(nóng)戶與其他合作社成員之間是股份合作關系，享受分紅，理論上有決策權。但在合作社實際運行中，合作社一般由農(nóng)村能人、基層政府、企業(yè)擔任理事長，掌握決策權，此外農(nóng)民專業(yè)合作社在運行機制、利益分配機制上都存在較多問題，存在較高的代理成本。

皖南萍鎮(zhèn)隸屬于安徽重要工業(yè)縣，是該縣惟一的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。借項目下鄉(xiāng)契機，2008年萍鎮(zhèn)迎來規(guī)模化土地流轉高潮。該鎮(zhèn)舊塘村被納入萍鎮(zhèn)首批國家級土地整治項目，在村委會的協(xié)調(diào)下完成了3 198畝土地對外發(fā)包（全村共3 892畝），其中包括村民李XF的1.75畝承包地。李XF向村委會以及鎮(zhèn)政府多次表達了想要收回承包地的訴求，但均已跟資本大戶簽訂正式合同為由拒絕。直到2009年，李XF通過向上級反映，并通過省廣播電臺對此事進行報道，縣一級受到行政壓力和輿論壓力，責縣農(nóng)委進行調(diào)查[29]。

上述案例中基層政府作為中央政府的代理人，兩者制度目標并不一致，中央政府著重于從促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高土地利用效率的角度下發(fā)土地整治項目，而基層政府顯然更傾向于追求顯性政績即項目本身的推進。由于監(jiān)管主體、監(jiān)管細則等方面的制度缺失，村委會以及鎮(zhèn)政府借機搞強硬化的行政命令，侵害了農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權利。在舊塘村的實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地被“強制”流轉交易十分普遍，明確表示愿意流轉的農(nóng)戶僅占20%，態(tài)度模糊的農(nóng)戶約占30%，表示不愿流轉的農(nóng)戶約占30%，強烈不愿流轉的農(nóng)戶占20%。舊塘村的事件已經(jīng)過去，但農(nóng)地流轉的中介組織及相關制度迄今仍不健全，在現(xiàn)階段土地經(jīng)營權流轉交易中代理成本依然較高。

三、政策建議

（一）完善配套法律制度

1.強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權。農(nóng)戶與其所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織間長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營關系是農(nóng)戶與經(jīng)營權需求者之間經(jīng)營權流轉市場化的基礎，因此，政府在立法和管理的過程中要始終貫徹強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的原則。第一，在以法律形式承認土地承包經(jīng)營關系長久不變的基礎上，進一步明確不同形式的流轉對應的權利義務，對書面形式的約定進行強制性要求，減少糾紛發(fā)生的可能性。進一步明晰不同形式的流轉所對應的權利義務，也會在一定程度上增強公眾投資土地的信心。第二，推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記確權工作收尾。關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記確權工作，我國雖然相繼出臺了相關法規(guī)和政策，但是大多只是提供了原則性的規(guī)定，實踐中較常出現(xiàn)的承包期限、承包面積與測量面積不符、新開墾的荒地等問題缺乏可依據(jù)的法律條款，應對此進行補充。

2.完善政府監(jiān)管法律制度。雖然《農(nóng)村土地承包法》中對發(fā)包方與承包方的權責、經(jīng)營權流轉收益歸屬做出了明確規(guī)定，但由于監(jiān)管制度的不完善，政府難以充分發(fā)揮監(jiān)管職能，土地經(jīng)營權流轉中侵權事件時有發(fā)生，影響了市場化改革進程。應從以下兩個方面進行制度改進：第一，明確監(jiān)管主體。土地經(jīng)營權流轉的相關部門包括農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、土地管理部門，但究竟由哪個部門直接負責土地經(jīng)營權流轉，相關法律中并沒有作出規(guī)定，導致出現(xiàn)相關糾紛事件時部門之間相互推諉，徒增交易成本。此外，值得注意的是，該項職能應由第三方中立部門發(fā)揮。在土地經(jīng)營權流轉的實踐中，基層政府較多地參與其中，與土地承包方、經(jīng)營權需求方有直接的利益關系，因此不宜充當土地經(jīng)營權流轉監(jiān)管者的角色。第二，制定監(jiān)管細則。我國目前雖然出臺了一系列政府文件為農(nóng)村土地流轉明確了發(fā)展方向和實現(xiàn)途徑，但針對農(nóng)村土地流轉的法律法規(guī)只有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》，該辦法只是做出了一些概要性的規(guī)定，為了農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉市場的發(fā)展亟待出臺一部關于土地經(jīng)營權流轉程序、流轉檔案管理辦法、相關違法犯罪行為處罰辦法的詳實、可行的法律，使監(jiān)管工作有法可依。

（二）完善土地流轉市場機制

市場化程度直接影響了交易成本的高低，因此，要降低交易成本就必須激活土地流轉市場，完善其供求機制、競爭機制，扶持發(fā)展土地流轉的中介組織。

1.完善供求機制。目前，土地的經(jīng)濟功能日益顯現(xiàn)，合作社、企業(yè)、種養(yǎng)能手對于土地經(jīng)營權的需求呈明顯的增加趨勢。但對于農(nóng)戶而言，土地的保障功能依然占據(jù)主導地位，為了激活土地經(jīng)營權供給市場，可以從以下兩方面著手：第一，完善農(nóng)村社會保障機制，弱化土地的社會保障功能?，F(xiàn)實中，我國社會保障制度城鄉(xiāng)之間差距較大，呈現(xiàn)明顯的二元特質。應該從提升農(nóng)村社會保障立法層次、增強互助性、增強可操作性的角度對包括農(nóng)村最低社會保障制度、養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度在內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度體系進行制度建設和完善[30]。第二，以農(nóng)戶的利益為出發(fā)點完善土地托管、股份合作辦法，使廣大農(nóng)民能共享規(guī)?；?jīng)營帶來的豐厚利益，以整體提高農(nóng)民的收入水平為目標，激發(fā)農(nóng)戶采用托管、入股方式實現(xiàn)經(jīng)營權流轉的積極性。

2.完善競爭機制。土地經(jīng)營權流轉市場自由競爭局限性十分明顯。一是土地經(jīng)營權交易的地域性明顯，是一種只能原地出售的特殊資產(chǎn)，容易導致市場在不同地區(qū)的不均衡，甚至在某一地域形成壟斷。二是土地經(jīng)營權需求方較為多樣化，有種養(yǎng)能手、土地托管組織、企業(yè)，而供給方大多是農(nóng)民，自身知識水平有限，不可避免地會導致需求方利用自身信息優(yōu)勢、談判力量或者其他不正當手段壓低土地價格，破壞市場競爭秩序。

筆者認為可以采取以下方式完善土地流轉市場競爭機制：第一，建立土地價格評估機制，除合理選擇第三方土地價格評估機構外，還需對土地經(jīng)營權出租價格、抵押擔保價格、經(jīng)營權入股價格分別選取統(tǒng)一的評估方法。第二，扶持發(fā)展土地流轉中介組織。中介組織的介入能有效降低土地經(jīng)營權流轉的信息和簽約成本以及執(zhí)行成本。在農(nóng)戶自發(fā)型、政府主導型、市場主導型三種類型的中介組織中，市場主導型中介組織所參與的交易中產(chǎn)生的交易成本是最低的[31]。中介組織的發(fā)展需要注意以下兩點：（1）保持中介組織的中立性，使中介組織成為獨立的經(jīng)濟體，謹防其成為政府部門實現(xiàn)利益取向的工具或者與鄉(xiāng)村干部有利益聯(lián)結從中牟利;此外，要加強監(jiān)管，杜絕中介組織與交易中競爭力優(yōu)勢方共謀，對農(nóng)戶造成福利損失。（2）明確政府對中介組織的保護性職能。要制定針對中介組織的總體法規(guī)，包括性質、義務、權利、準入等方面，推出稅收優(yōu)惠、財政補貼政策。

（三）完善多種形式的流轉制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的實踐表明，托管、入股的流轉方式逐漸顯示出優(yōu)越性，既可以實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，又保留了土地對于農(nóng)戶的社會保障功能。目前以法律形式做出制度安排的流轉方式只包括轉包、出租、互換三種，對于托管、入股等流轉方式并未做出詳細規(guī)定。需要針對作為代理者的土地托管、股份合作的運行載體——農(nóng)民專業(yè)合作社做出一些制度安排，以降低經(jīng)營權流轉的風險成本，減少委托-代理問題。

1.完善土地托管制度。第一，加快農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，規(guī)避“土地托管”的風險。農(nóng)業(yè)是風險性較高的產(chǎn)業(yè)之一，較大程度上受到氣候等因素的影響。農(nóng)業(yè)保險制度的完善一方面降低了農(nóng)戶土地托管的風險成本，激發(fā)農(nóng)戶土地托管的積極性，另一方面也降低了提供土地托管服務的農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營風險。第二，優(yōu)化土地托管的制度環(huán)境。一是要促進土地托管流轉方式的規(guī)范化發(fā)展，明確不同土地托管形式的托管方與管理方之間的權利義務，細化土地托管流程;二是要加大對土地托管合作社的監(jiān)管力度，保證其提供的耕種管理服務的質量。

2.完善土地股份合作制度。第一，強化以土地承包經(jīng)營權入股專業(yè)合作社的農(nóng)戶的決策權。要維護農(nóng)戶的利益，最根本的是保障農(nóng)戶對合作社的決策權。雖然《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者對合作社享有決策權，但在合作社實際運行中一般由農(nóng)村能人、基層政府、企業(yè)等合作社領辦者擔任理事長，掌握決策權。要改善現(xiàn)狀，應從規(guī)定領辦者所持有的股份份額上限、鼓勵以土地入股農(nóng)戶適當擴股兩方面做出制度安排。第二，完善合作社利益分配機制，以保障農(nóng)戶的權益。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者不掌握合作社決策權的情況下，農(nóng)村能人、基層政府、企業(yè)都從自身利益出發(fā)做出合作社的經(jīng)營決策，有可能截留較多的利潤用于其他經(jīng)營活動，侵害入股農(nóng)戶的利益。因此，強制性規(guī)定利潤返還形式、返還份額等內(nèi)容十分必要。

綜上所述，政府對農(nóng)地經(jīng)營權流轉市場的治理要從以下三個方面發(fā)力：第一，完善配套法律制度。在進一步強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的同時，完善政府對農(nóng)地經(jīng)營權流轉監(jiān)管層面的法律制度。第二，完善土地流轉市場機制。在供求機制層面，一方面完善農(nóng)村社會保障機制，另一方面以農(nóng)戶的利益為出發(fā)點完善土地托管、股份合作辦法，以激活供給側。在競爭機制層面，既要建立土地價格評估機制又要扶持發(fā)展土地流轉中介組織。第三，完善多種形式的流轉制度，包括土地托管制度和土地股份合作制度兩個重點。

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