周昊東，羅 斌，孫欽昊

（中國人民公安大學 涉外警務學院，北京100038）

1 研究背景

近年來，我國出入境人數(shù)顯著增多。2019 年，全國邊檢機關檢查出入境人員6.7 億人次，其中外國人入出境9767.5萬人次，相比2018 年增長2.46%。[1]同時，免簽政策的不斷完善、免簽城市數(shù)量的不斷增多也促進了入境人數(shù)的增長。在全國多地推行的外國人過境免簽政策，也為逾180 萬人次外國人提供了各類過境免簽便利。2020 年2 月15 日全國移民管理工作會議指出：2019 年全年偵破妨礙國（邊）境管理犯罪案件2100 余起，查獲、遣返“三非”人員同比上升25%、55%。外國人入境人數(shù)和涉外案事件數(shù)量的快速增長，為公安機關的外國人管理工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。

外國人臨時住宿登記管理是公安機關特別是基層公安機關開展各項外國人管理工作的基礎和將外國人納入實有人口管理的有效載體。[2]然而傳統(tǒng)住宿登記管理模式手續(xù)繁冗、信息共享效率較低，已難以適應新時代背景下外國人管理的工作要求，在實踐工作中出現(xiàn)了管理盲區(qū)。以Airbnb企業(yè)為代表的新型共享住宿行業(yè)迅猛發(fā)展。2018 年，國內(nèi)共享住宿覆蓋近500 座城市；2019 年共享住宿服務提供者人數(shù)約為618 萬人，較上年增長54.5%，[3]嚴重沖擊了傳統(tǒng)的外國人臨時住宿登記管理模式，導致管理出現(xiàn)極大的滯后性，使得公安機關很難及時掌握情況。故在數(shù)據(jù)爆炸、信息化時代來臨的社會新形勢下，臨時住宿登記模式亟待改革。

2 臨時住宿登記現(xiàn)狀分析

2.1 無法完全掌握外國人的動態(tài)活動軌跡，產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)

外國人來華后的活動軌跡是我們公安機關開展外管工作需要獲取的重要信息，但是許多外國人由于個人資質(zhì)不達標未獲得工作證明，來華后非法就業(yè)、長期滯留，為了躲避公安機關的檢查而居住在郊區(qū)等偏遠地帶，白天的活動也異常隱蔽[4]，導致公安機關無法對其進行管理。也有許多非洲商人為了生意每年多次往返兩國，流動性較大，變換住址非常頻繁，十分容易成為監(jiān)管盲區(qū)。

而對于本身希望通過正常程序辦理住宿登記的一類外國人，卻因為旅館、房地產(chǎn)租賃市場等單位在住宿登記相關責任問題上落實不到位，導致外國人住宿登記出現(xiàn)了漏登、誤登等情況，[5]給公安機關外管工作增加了新困難。例如，旅店業(yè)前臺服務人員的流動性較大、對外管工作的重視程度較低，導致出現(xiàn)誤登、漏登等情況。同時，房屋租賃市場存在許多未經(jīng)登記的出租房，這些黑數(shù)對住宿信息登記工作造成了巨大困擾，進一步加深了公安機關獲取外國人動態(tài)居住信息的難度。

2.2 涉外部門及社會第三方未進行信息共享，產(chǎn)生信息壁壘

信息壁壘主要存在于三處：第一，涉外各部門之間，例如公安機關出入境管理部門與駐外使（領）館之間；第二，各屬地公安機關之間；第三，公安機關與社會第三方之間，例如出入境管理部門與工商、稅務、交通等部門。

涉外各部門未做到即時共享信息。外國人在駐外使（領）館申請簽證后從邊檢站入境，在華活動后出境，形成一個管理閉環(huán)。而公安機關無法及時獲得駐外使（領）館向外國人頒發(fā)的簽證申請信息和邊檢部門的即時入境信息，邊檢部門也不會查驗其入境后是否申報臨時住宿登記，形成了對入境外國人行蹤管理上的漏洞[6]，為外國人實行違法犯罪行為提供了便利。

各地的涉外部門也未做到即時共享信息。外國人來華后的軌跡通常是流動的，而各個地方公安機關的外管信息系統(tǒng)雖然可以分別與公安部出入境管理局進行共享，但相互之間卻是獨立的。例如國家移民管理局與各大邊檢總站可進行數(shù)據(jù)交流，但是無法在同級的不同涉外單位間傳遞，一般需要上級部門牽頭才能進行數(shù)據(jù)交流。

同時，具備涉外因素的住宿行業(yè)，尤其是房屋租賃市場，也存在信息壁壘。如果外國人住宿登記系統(tǒng)能夠借助大數(shù)據(jù)整合行業(yè)市場里的相關數(shù)據(jù)，便可避免漏報的情況，同時簡化臨時住宿信息登記的申報手續(xù)。

2.3 由于系統(tǒng)信息共享壁壘，導致個人信息軌跡碎片化

信息化技術應用尚未成熟，阻礙了公安機關外國人管理信息化建設的步伐。在實踐工作中，外國人的活動通常涉及到多個涉外部門，同時其社會活動例如住宿出游、購買保險等等，也會涉及多個社會領域，由于信息共享的壁壘，所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)未能有效地進行聯(lián)通，使得各部門掌握的信息較為碎片化，不利于公安機關及時發(fā)現(xiàn)、識別并處置實行危害我國國家安全、社會秩序穩(wěn)定等行為的外國人。外國人碎片化軌跡的有效整合，依賴于住宿信息的收集、共享與管理，也對數(shù)據(jù)的集成性、可追溯性提出了更高的要求，而“區(qū)塊鏈+政務”的模式正成為深化政務信息改革的重要熱點，在外國人臨時住宿登記的實踐應用上具備光明的前景。

3 區(qū)塊鏈概述及“區(qū)塊鏈+電子政務”的應用前景

3.1 區(qū)塊鏈概述

區(qū)塊鏈是一種按照時間順序?qū)?shù)據(jù)區(qū)塊用類似鏈表的方式組成的數(shù)據(jù)結構，并以密碼學方式保證不可篡改和不可偽造的分布式去中心化賬本，具有去中心化、共同維護、時序數(shù)據(jù)、安全性強等特點。[7]

（1）去中心化：區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)的驗證、記賬、存儲、維護和傳輸?shù)冗^程均是基于分布式系統(tǒng)結構。[8]本文探索的區(qū)塊鏈應用模式并非完全“去中心化”，而是把傳統(tǒng)的“中心”分散到多處，建立以“駐外使（領）館-出入境邊檢部門-屬地公安”為核心，多節(jié)點共管、共享區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)的模式。

（2）共同維護：區(qū)塊鏈的每個節(jié)點都可參與數(shù)據(jù)的驗證、錄入和更新。區(qū)塊鏈系統(tǒng)通過特定的激勵機制來鼓勵分布式節(jié)點中所有的節(jié)點參與數(shù)據(jù)區(qū)塊的生成和驗證過程，并通過共識機制來選擇節(jié)點完成數(shù)據(jù)的更新。[9]因此，共同維護的特點為臨時住宿登記系統(tǒng)共管、共享的功能奠定了基礎。

（3）時序數(shù)據(jù)：區(qū)塊鏈采用鏈式區(qū)塊儲存數(shù)據(jù)，帶有時間戳，為區(qū)塊中的數(shù)據(jù)增加了時間維度，有利于臨時住宿信息的動態(tài)時序管理，有利于外國人碎片化軌跡信息有序、高效的整合。

（4）安全性強：區(qū)塊鏈運用非對稱的密碼學技術對數(shù)據(jù)進行加密，可防止不法分子進行數(shù)據(jù)竊取，因此具有較高的安全性。同時，基于不可篡改的特性，相關部門可有效進行數(shù)據(jù)溯源，識別出使用偽造證件進行登記等違法行為。

3.2 區(qū)塊鏈技術已上升到國家科技戰(zhàn)略層面

在國外，迪拜政府基于區(qū)塊鏈技術構建身份信息框架的解決方案，提出了“無縫入境”機場的設計。該設計不僅簡化了旅客入境流程，同時也為機場身份數(shù)據(jù)信息帶來了區(qū)塊鏈級別的安全性；在國內(nèi)，國務院對于區(qū)塊鏈技術的發(fā)展也做出了宏觀規(guī)劃。早在2016 年12 月，《國務院關于印發(fā)“十三五”國家信息化規(guī)劃的通知》已經(jīng)明確提出需加強區(qū)塊鏈等新技術的創(chuàng)新、試驗和應用，以搶占新一代信息技術主導權。[10]2019 年10 月24 日，習近平在主持學習區(qū)塊鏈技術發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢時強調(diào)：要把區(qū)塊鏈作為核心技術自主創(chuàng)新的重要突破口，明確主攻方向，加大投入力度，著力攻克一批關鍵核心技術，加快推動區(qū)塊鏈技術和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。[11]

3.3 “區(qū)塊鏈+電子政務”的應用前景

電子政務是指電子化的政府機關的信息服務和信息處理系統(tǒng)，通過計算機通信、互聯(lián)網(wǎng)等技術對政府進行電子信息化改造，從而提高政務服務效率和行政工作水平。隨著政務數(shù)據(jù)的不斷積累，數(shù)據(jù)共享對于提升政務工作效率起到了至關重要的作用。然而政務服務平臺儲存了大量敏感信息，且由于數(shù)據(jù)交互過程較為復雜，容易出現(xiàn)人為失誤。因此，基于數(shù)據(jù)安全性的考慮，跨部門的數(shù)據(jù)共享通常很難實現(xiàn)，成為了電子政務發(fā)展的重要難題。

而區(qū)塊鏈技術為電子政務的數(shù)據(jù)共享提供了安全可靠的環(huán)境。一方面，區(qū)塊鏈優(yōu)越的數(shù)據(jù)儲存機制，為數(shù)據(jù)的安全性提供了強力保障；另一方面，政府部門經(jīng)過相關授權后可對區(qū)塊鏈進行數(shù)據(jù)溯源，能對數(shù)據(jù)泄露等威脅數(shù)據(jù)安全的行為進行準確追責?？梢哉f，區(qū)塊鏈的應用可大幅降低數(shù)據(jù)安全風險、提高行政執(zhí)法效率。

“區(qū)塊鏈+電子政務”的模式隨著區(qū)塊鏈底層技術的不斷完善，在電子政務的應用前景十分廣闊。區(qū)塊鏈由于其數(shù)據(jù)記錄具有透明性、不可更改性，對于政務信息公開的落實有很大的作用，未來將在版權交易與保護、數(shù)字身份、商品溯源、檔案管理、房屋權屬登記等眾多領域具備豐富的創(chuàng)新空間。

4 基于區(qū)塊鏈的臨時住宿登記系統(tǒng)

傳統(tǒng)的臨時住宿登記系統(tǒng)主要由公安出入境管理部門負責管理和維護，然而與其他涉外部門的數(shù)據(jù)交流較少，容易導致在一個部門產(chǎn)生數(shù)據(jù)大量臃腫的現(xiàn)象，嚴重阻礙了外管工作的發(fā)展。數(shù)據(jù)臃腫導致出現(xiàn)數(shù)據(jù)維度單一、無法掌握外國人除住宿以外的活動情況，不利于提升外國人管理工作的實戰(zhàn)效能。而區(qū)塊鏈的分布式系統(tǒng)可將相關的涉外部門作為各個信息管理主體，在保證數(shù)據(jù)安全的基礎上共同核驗、錄入并更新信息，以實現(xiàn)對外國人活動信息的多維度、時序性的掌握。

4.1 基于區(qū)塊鏈的臨時住宿登記系統(tǒng)模式設計

該系統(tǒng)以區(qū)塊鏈為技術載體，構建以“駐外使（領）館-出入境邊檢部門-屬地公安”為核心的臨時住宿登記系統(tǒng)，包含鏈上信息管理主體、各主體定位、鏈上信息的使用權限及交流范圍等部分。

圖1 以臨時住宿登記為基礎的信息共享模式

（1）信息管理主體

駐外使（領）館、出入境邊檢部門、屬地公安、其他節(jié)點。

（2）各主體定位

駐外使（領）館：負責前端采集信息，將外國人申請簽證的基本信息、入境事由、入出境時間等各類信息在第一時間記錄到區(qū)塊鏈中；同時在區(qū)塊鏈上跟蹤記錄由邊檢部門和公安機關提供的出入境信息及在華違法犯罪的情況。

邊檢部門：負責將外國人入境的時間地點及存在的異常情況在第一時間記錄到區(qū)塊鏈上，并經(jīng)過駐外使（領）館進行身份核對，同時進行全鏈廣播，通知鏈上公安機關出入境管理部門，掌握其辦理臨時住宿登記的情況。

屬地公安：自駐外使（領）館上傳簽證申請人相關信息開始，便對即將入境的外國人進行數(shù)據(jù)監(jiān)控；并在邊檢部門上傳入境時間、地點及異常情況后，開始對外國人辦理臨時住宿登記的情況進行全程監(jiān)控。

其他節(jié)點：負責將外國人入境后的社會活動信息第一時間記錄到區(qū)塊鏈中，包括交通工具乘坐記錄、社會經(jīng)濟活動、教育活動等等，例如外國人購買保險的同時提交地址信息便可產(chǎn)生與住宿關聯(lián)的地址。

（3）各主體范圍

由于在華外國人的流動性較強、從事相關活動所涉及的地點較廣，信息管理主體不應只是某地的涉外職能部門，應當是基于全國范圍內(nèi)的各大邊檢總站、各地公安機關，以及駐外各使（領）館。只有各地的涉外職能部門共同更新、管理、利用數(shù)據(jù)，才能真正消除信息壁壘，全局掌控信息。

4.2 基于區(qū)塊鏈的臨時住宿登記系統(tǒng)體系架構

根據(jù)區(qū)塊鏈基本架構和臨時住宿登記系統(tǒng)的應用需求，本文設計了基于區(qū)塊鏈的臨時住宿登記系統(tǒng)體系架構，從上至下共有六個層級，分別為應用層、合約層、激勵層、共識層、網(wǎng)絡層、數(shù)據(jù)層。

圖2 實現(xiàn)臨時住宿登記管理功能的區(qū)塊鏈技術架構圖

數(shù)據(jù)層主要包括區(qū)塊數(shù)據(jù)及相關數(shù)據(jù)結構；網(wǎng)絡層主要包括點對點的組網(wǎng)機制、數(shù)據(jù)安全訪問協(xié)議和數(shù)據(jù)安全交換協(xié)議；共識層主要包括各節(jié)點的共識機制；激勵層主要包括發(fā)行機制和分配機制，由于涉及行政推動和公共管理需要，弱化了激勵層的作用；合約層主要包括服務于住宿信息管理的各類腳本代碼、算法以及智能合約；應用層主要包括臨時住宿信息管理的應用場景，例如動態(tài)軌跡生成及查詢。

4.3 基于區(qū)塊鏈的臨時住宿登記管理實現(xiàn)過程

首先，明確鏈上主體，屬地公安作為管理節(jié)點，駐外使（領）館與出入境邊檢部門是主節(jié)點，其他節(jié)點包括稅務部門、住宿企業(yè)等。第二，確定各部門需要上傳至區(qū)塊的數(shù)據(jù)。駐外使領館負責上傳外國人的簽證申請信息，包括個人信息、來華事由及計劃、其他特別事項等；出入境邊檢部門上傳外國人的即時入境信息，包括入境時間、入境口岸、入境攜帶的特殊物品以及其他異常情況；屬地公安上傳外國人臨時住宿登記信息、在公共場所經(jīng)過人臉識別采集到的軌跡位置信息；其他節(jié)點上傳與外國人在華活動有關的信息，例如保險公司提供外國人購買保險的地址信息。第三，根據(jù)各主體管理實際需要設定信息利用范圍，管理節(jié)點和主節(jié)點利用區(qū)塊信息對外國人的軌跡進行分析，并核驗是否存在違法嫌疑及特殊風險；第四，各信息管理主體根據(jù)外國人實際情況將信息實時上傳，經(jīng)過全網(wǎng)節(jié)點達成共識將相關信息記錄在區(qū)塊鏈中，由全網(wǎng)共同維護，確保數(shù)據(jù)的可追溯性、真實性。第五，由屬地公安、出入境邊檢部門、駐外使（領）館三部門牽頭，由其他節(jié)點簽名認證后生成智能合約，規(guī)定信息寫入的規(guī)范、信息的使用權限與查看申請等等。

圖3 基于區(qū)塊鏈的臨時住宿信息管理圖

5 基于區(qū)塊鏈構建臨時住宿登記系統(tǒng)的優(yōu)勢

5.1 涉外部門及第三方共享數(shù)據(jù)，消除信息壁壘

駐外使（領）館、邊檢部門、屬地公安和第三方分別作為鏈上信息管理的主體，將各自涉及外國人的活動信息第一時間記錄到區(qū)塊鏈中，可有效地消除信息壁壘、緩解數(shù)據(jù)孤島問題，從而提高政務數(shù)據(jù)的內(nèi)部聯(lián)通效率；同時基于行業(yè)大數(shù)據(jù)充分利用社會第三方提供的側(cè)面數(shù)據(jù)，為公安機關開展外管工作增加主動權；各節(jié)點上傳信息時，須請求其他信息管理主體進行核實，可以保證數(shù)據(jù)的真實性，有效地避免使用偽造證件進行登記等違法情況。

5.2 記錄完整軌跡，利于公安機關進行動態(tài)管理

基于區(qū)塊鏈的臨時住宿登記系統(tǒng)可記錄外國人從申請簽證開始直到進行社會活動的各項數(shù)據(jù)，根據(jù)具備時序的數(shù)據(jù)可大致描繪外國人在華活動的軌跡，有效識別外國人入境后不及時登記、隱匿住址從事危害我國國家安全的等違法犯罪行為，公安機關匯總各節(jié)點實時上傳的信息，在識別出異常情況后及時依法采取措施妥善處理，實現(xiàn)對外國人的聯(lián)合動態(tài)監(jiān)管，從源頭上降低了在華外國人違法犯罪的可行性。

5.3 簡化信息登記手續(xù)，提高電子政務行政效率

基于區(qū)塊鏈的臨時住宿登記系統(tǒng)信息為相關涉外職能部門提供了安全便捷的信息共享平臺，社會第三方數(shù)據(jù)能夠安全有效地接入政府部門并發(fā)揮價值，減少公安機關要求外國人配合進行相關信息登記的次數(shù)，簡化了外國人來華后信息登記的手續(xù)。因此，該系統(tǒng)不僅能淡化在華外國人“被管理”的體驗感、營造親切和諧的社會氛圍，也能使公安機關更加全面地掌握外國人在華活動軌跡，提升電子政務行政效率、提高公安機關外管工作水平，一舉兩得。

6 結論

在外國人入境人數(shù)不斷增多、公安機關外管工作壓力不斷增大的背景下，基于區(qū)塊鏈的臨時住宿信息管理系統(tǒng)，具有整合多方數(shù)據(jù)、消除信息壁壘、簡化登記手續(xù)等眾多優(yōu)勢，利于公安機關掌握真實活動信息、記錄完整活動軌跡；在提升外國人在華體驗感的同時，實現(xiàn)對外國人的動態(tài)管理、對其在華情況的全局掌握。區(qū)塊鏈是我國未來核心技術自主創(chuàng)新的重要突破口，憑借其眾多優(yōu)勢將在電子政務的創(chuàng)新發(fā)展方面具備廣闊的應用前景。在習總書記提出“科技興警”的背景下，區(qū)塊鏈等技術也將在公安政務應用研究中產(chǎn)生更大的效能。