遲娟 田宏

引言

在過去30 年，自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失呈指數(shù)級增長，增長速度超過了全球財富的增長速度，很大一部分原因是全球人口增加和自然災(zāi)害預(yù)防措施不當(dāng)。我國更是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一。圖1 為我國近20 年的自然災(zāi)害的損失情況（由于2008 年汶川8.0 級地震造成損失過大，為直觀起見不包括2008 年數(shù)據(jù)）。近幾年自然災(zāi)害造成的死亡人數(shù)有所下降，但帶來的經(jīng)濟損失有所增加，年均經(jīng)濟損失超過3000 億元、年均死亡人數(shù)達到2226 人（不包括2008 年）。為減少自然災(zāi)害的影響，確保人民生命和財產(chǎn)安全，保障經(jīng)濟繼續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須加強災(zāi)害風(fēng)險防范措施的研究。

自然災(zāi)害概況

（一） 自然災(zāi)害的種類

根據(jù)氣候變化的影響，自然災(zāi)害可分為以下三種類型：由氣候直接引起的（熱浪、寒潮、熱帶氣旋、颶風(fēng)、臺風(fēng)洪水、干旱等）；與氣候間接相關(guān)的（山體滑坡、雪崩、森林火災(zāi)、饑荒和流行病等）；與氣候無關(guān)的（地震、海嘯、火山等）。我國民政部國家減災(zāi)中心根據(jù)災(zāi)害的實際情況及災(zāi)情統(tǒng)計需要，將自然災(zāi)害分為旱災(zāi)、臺風(fēng)、雪災(zāi)和低溫冷凍、風(fēng)雹、洪澇、地震、滑坡泥石流、病蟲害八種類型。

（二）全球自然災(zāi)害狀況

圖1 2000—2018年我國自然災(zāi)害損失情況（不包括2008年數(shù)據(jù)）

圖2 全球1900—2015年各類型自然災(zāi)害頻數(shù)統(tǒng)計圖（單位：次）

根據(jù)國際緊急災(zāi)難數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)，1900—2015 年全球自然災(zāi)害次數(shù)統(tǒng)計如圖2。世界上90%的自然災(zāi)害是由洪水、熱帶氣旋、地震、干旱引起的。這里的自然災(zāi)害至少要滿足以下一點：①至少十人死亡；②100 人以上受災(zāi)；③啟動國家應(yīng)急響應(yīng)；④呼吁國際救援。

自然災(zāi)害的空間分布分析

（一）災(zāi)種空間分布

我國的自然災(zāi)害類型眾多，不同的災(zāi)害類型存在著不同的空間分布特點。根據(jù)2010—2018 年國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，利用ARCGIS 軟件繪制的我國自然災(zāi)害分布圖如圖3。

1.全球與天氣有關(guān)的災(zāi)害起數(shù)占總數(shù)的90%、死亡人數(shù)占60%、受災(zāi)人口占98%，發(fā)生頻率是地震和火山爆發(fā)的五倍。民政部國家減災(zāi)中心定義的八種自然災(zāi)害中，僅地震與氣候條件無關(guān)，其余七種與氣候有關(guān)的災(zāi)害根據(jù)2010—2018 年國家統(tǒng)計局災(zāi)情統(tǒng)計數(shù)據(jù)（不包括港澳臺），對我國各類災(zāi)害對不同省份造成的損失進行分析可得出以下結(jié)論：

（1）受干旱影響嚴(yán)重的省份依次為內(nèi)蒙古、黑龍江、遼寧、河南、山東、河北。

（2）受臺風(fēng)影響嚴(yán)重的省份依次為浙江、廣東、福建、海南、湖南，東部沿海地區(qū)臺風(fēng)較為嚴(yán)重。

圖3 中國自然災(zāi)害分布圖

圖4 江西上饒市鄱陽縣，多個村莊被淹沒

（3）雪災(zāi)與低溫冷凍造成受災(zāi)面積最多的省份是甘肅、湖北、山西。

（4）風(fēng)雹造成災(zāi)害受災(zāi)面積和絕收面積最嚴(yán)重的省份是新疆、內(nèi)蒙古和河北。

（5）滑坡次數(shù)最多的省份是湖南、江西、四川；坍塌次數(shù)最多的省份是湖南、江西、福建；泥石流次數(shù)最多的省份是江西、四川、甘肅。三種自然災(zāi)害造成人員傷亡最多的省份為甘肅、四川、云南；死亡人數(shù)最多的省份為甘肅、四川、陜西；經(jīng)濟損失最嚴(yán)重的省份為甘肅、湖南、云南。

（6）東部農(nóng)業(yè)病蟲害的損失重于西部，所有林區(qū)均發(fā)生過病蟲害，我國湖南、江西、山東、四川受病蟲害較嚴(yán)重。

（7）我國的洪澇災(zāi)害主要發(fā)生在黃淮海平原、長江中下游平原、珠江流域、四川盆地、東北平原等地，這些地區(qū)主要集中在我國東部和南部。洪澇是全球自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)最多也是我國7、8 月份發(fā)生頻率最高的災(zāi)害，每年造成的受災(zāi)人口和農(nóng)作物損失巨大（圖4）。

針對上述災(zāi)害類型提出防范措施：

（1）加強對極端氣候的監(jiān)測和預(yù)警，增加氣象網(wǎng)絡(luò)和地面監(jiān)測，建立極端氣候監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警服務(wù)體系， 擴大獲取預(yù)警信息的渠道和途徑(如鼓勵建立以社區(qū)為中心的預(yù)警系統(tǒng))。

（2）加強水文氣象災(zāi)害風(fēng)險識別和評估技術(shù)，建立特定的評估模型和應(yīng)用程序產(chǎn)品，改進氣候模型的校準(zhǔn)和分辨率，編制水文氣象災(zāi)害風(fēng)險區(qū)域劃分圖。

（3）搭建科學(xué)家、決策者和社區(qū)之間，科研團體和決策者之間的溝通渠道，提高基層人員對氣候變化影響的理解，向公眾宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識。

（4）構(gòu)建災(zāi)害風(fēng)險綜合管理模型，將災(zāi)害風(fēng)險管理納入城市發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建災(zāi)害風(fēng)險管理協(xié)調(diào)機制和法律制度，加強重大工程災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對能力建設(shè)。

2.通過統(tǒng)計地震對我國不同省份造成的損失可得出5.0級以上地震發(fā)生次數(shù)最多的三個省份是新疆、云南、四川；地震造成人員傷亡最多的三個省份是四川、青海、云南；死亡人數(shù)最多的三個省份為青海、云南、四川；造成經(jīng)濟損失最嚴(yán)重的三個省份為四川、云南、新疆。

地震防范措施可分為個人和國家兩級防范，對此提出以下防范措施：

（1）個人防范措施。

合理放置固定家具、電器設(shè)備，檢查家中天花板或地基裂縫，如有結(jié)構(gòu)性缺陷的跡象應(yīng)及時修補。教導(dǎo)家庭成員水電和煤氣的正確使用，緊急服務(wù)電話的撥打和獲取緊急信息的電臺的使用。備好救災(zāi)物資，手電，便攜式電池收音機和備用電池，急救箱，食物和水等，做好應(yīng)對地震的準(zhǔn)備。

（2）國家防范措施。

國家地震防范措施從建筑結(jié)構(gòu)抗震和城市規(guī)劃、地震保險、地震準(zhǔn)備的公眾教育方面進行防范。新建筑要考慮工程建設(shè)的場地條件，對于地震發(fā)生頻率高省份已有的建筑進行耐震診斷，根據(jù)需要進行建筑物的抗震修復(fù)改造。建設(shè)抗震性能好的住宅是減少地震損失和傷亡最有效的方法。

此外政府和保險公司設(shè)置地震保險，采取強制投保措施和優(yōu)惠政策，合理精算保險費率。根據(jù)每個地區(qū)人口密度和建筑結(jié)構(gòu)等級、災(zāi)害區(qū)域劃分等因素制定相應(yīng)的保險費率，而不是用一刀切的方法。科學(xué)的精算保險費率能夠提升投保率，促進地震保險業(yè)的成熟和災(zāi)害風(fēng)險防范的最優(yōu)發(fā)展。

圖5 中國2009—2018年自然災(zāi)害受災(zāi)人口空間分布圖

（二）受災(zāi)人口空間分布

圖6 2009—2018年自然災(zāi)害較嚴(yán)重省份經(jīng)濟總損失統(tǒng)計圖

根據(jù)2009—2018 年國家統(tǒng)計局災(zāi)情統(tǒng)計數(shù)據(jù)繪制受災(zāi)人口空間分布圖如圖5，發(fā)現(xiàn)受災(zāi)人口最多的省份依次為四川、貴州、湖南、湖北、山東；因災(zāi)死亡人數(shù)最多的省份依次為青海、甘肅、云南、四川、貴州。死亡人數(shù)最多的青海、甘肅、云南、四川省都在我國地形第一、二階梯分界線，其余受災(zāi)嚴(yán)重的貴州、湖南、湖北省位于第二、三階梯分界線處，山東省位于沿海地區(qū)受災(zāi)人口也較多。

（三）經(jīng)濟損失的空間分布

根據(jù)2009—2018 年國家統(tǒng)計局災(zāi)情統(tǒng)計數(shù)據(jù)，造成經(jīng)濟損失最嚴(yán)重的省份依次為四川、云南、湖南、廣東、湖北等，各省經(jīng)濟總損失分布如圖6。

由圖5、圖6 可以看出四川、云南、湖南、廣東、湖北、甘肅這幾個處在地形階梯交匯處省份人口受災(zāi)較嚴(yán)重，同時經(jīng)濟損失也較大。此外廣東、浙江、山東沿海地區(qū)受大氣、水圈、巖石圈和生物圈的相互作用，在臺風(fēng)等惡劣天氣條件下，由于人口稠密、建筑物密集受災(zāi)也十分嚴(yán)重。

1.階梯交匯處的四川、青海、云南、甘肅省地形構(gòu)造復(fù)雜、山脈縱橫交錯、地表起伏差距懸殊、地勢呈階梯遞降，所以地震、泥石流、滑坡、坍塌發(fā)生頻率較高。在階梯交匯區(qū)域可采取以下防范措施：

（1）泥石流、滑坡與急劇降水有關(guān)，建議采取集排水工程、城市規(guī)劃為一體的綜合治理方案。將排水措施與生物防治措施相結(jié)合，通過修建護坡壩、抗滑樁、護岸壩、植樹種草等方式進行防治。

（2）合理規(guī)劃利用土地。將地質(zhì)災(zāi)害危險性評價和風(fēng)險區(qū)域劃分融入到城市規(guī)劃和開發(fā)中，減少人員和財產(chǎn)的暴露度，將土地利用審批提升到法律的層面，同時將地質(zhì)災(zāi)害防治工程列入城市基礎(chǔ)建設(shè)中。

（3）做好災(zāi)害來臨前的準(zhǔn)備工作。全面排查整治隱患，完善監(jiān)測預(yù)警體系，強化部門聯(lián)動、科學(xué)會商研判，提高防災(zāi)避險的科學(xué)性和有效性；做好水庫水電站安全運行、中小河流治理和在建工程安全管理、城鎮(zhèn)排澇設(shè)施更新養(yǎng)護；抓好物資儲備和應(yīng)急演練，突出快速響應(yīng)和高效運轉(zhuǎn)，提升搶險救災(zāi)的效率和效益。

2.臺風(fēng)是沿海地區(qū)最嚴(yán)重的災(zāi)害，由此帶來巨浪、暴雨、洪水、滑坡、泥石流等一系列災(zāi)害。廣東和海南受臺風(fēng)影響嚴(yán)重，此外廣東、浙江、山東洪澇災(zāi)害也比較嚴(yán)重。因此沿海地區(qū)災(zāi)害可采取以下防范措施：

（1）建立地方性的災(zāi)害委員會。制訂詳細具體的防災(zāi)害計劃，針對具體地點或地區(qū)、為每個城市量身定做，如可制定一系列建筑法規(guī)，以減少暴雨、臺風(fēng)造成的損失，洪水嚴(yán)重地區(qū)建立水壩或堤壩。

（2）建立和完善數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)包括水文地質(zhì)信息、歷史災(zāi)害信息、歷史氣象信息和預(yù)測案例，并向公眾開放，可通過互聯(lián)網(wǎng)訪問，有利于對災(zāi)害的預(yù)測。

（3）加強災(zāi)害預(yù)測與評估。根據(jù)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)展趨勢，合理預(yù)測災(zāi)害規(guī)模，評估經(jīng)濟損失，為資源利用和工程建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。預(yù)測內(nèi)容包括災(zāi)害可能發(fā)生的時間、地點、規(guī)模和影響范圍。

（4）控制人類的不良活動。控制地下水抽采量，建立地下水水位測量網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)或地下水信息管理系統(tǒng)，加強對城市建設(shè)的監(jiān)督，禁止在領(lǐng)海保護范圍內(nèi)和可能改變地形、地貌的區(qū)域進行工程建設(shè)，控制采砂和不合理施工。對于城市建設(shè)，建議在每個項目中都要監(jiān)測其對周圍環(huán)境的影響。

結(jié)論與建議

本文分別從災(zāi)種、受災(zāi)人口、經(jīng)濟損失三個方面對我國自然災(zāi)害的空間分布進行分析。將八種災(zāi)害分為與氣候有關(guān)的災(zāi)害和地震兩類，得出每種災(zāi)害嚴(yán)重的省份并提出防范措施；從受災(zāi)人口、死亡人數(shù)和經(jīng)濟損失的分析中得出地形階梯交匯處自然災(zāi)害較嚴(yán)重，經(jīng)濟損失也較大。此外沿海地區(qū)因多受臺風(fēng)、洪澇等災(zāi)害影響也造成了較大損失。為有效防范自然災(zāi)害風(fēng)險，對我國災(zāi)害管理提出以下建議：

（一）加強自然災(zāi)害風(fēng)險防范法制建設(shè)

建立健全相應(yīng)的體制、機制需要有一定的法律法規(guī)作為依據(jù)和支撐，我國應(yīng)構(gòu)建適合各災(zāi)種的災(zāi)害綜合管理基本法，盡快制定防災(zāi)減災(zāi)基本法律體系，從整體上明確防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任、內(nèi)容、對策，建立統(tǒng)一的監(jiān)測、預(yù)報和應(yīng)急救災(zāi)組織體系。

（二）加強自然災(zāi)害風(fēng)險體制建設(shè)

借鑒國際上成熟的災(zāi)害風(fēng)險管理模式，處理好防災(zāi)和救災(zāi)的關(guān)系，明確相關(guān)部門和地方各自的職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機制。各專業(yè)涉災(zāi)部門在理清職能的同時，也要加強信息的共享，避免管理脫節(jié)造成風(fēng)險防范不及時或不全面。加強各級部門的信息傳遞，構(gòu)建一個橫向、縱向快速、高效、全面的災(zāi)害信息傳遞渠道。

（三）加強自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案演練

自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該理順不同類型、不同級別預(yù)案之間的關(guān)系，自上而下把應(yīng)急管理責(zé)任逐級分解到具體部門和單位。構(gòu)建“縱向到底，橫向到邊”的應(yīng)急預(yù)案體系，規(guī)范應(yīng)急演練的標(biāo)準(zhǔn)，不僅要明確做什么，而且應(yīng)該盡可能地詳細表達如何去做，按照規(guī)定演練后需對照標(biāo)準(zhǔn)進行審核評估。加強對自然災(zāi)害防范的宣傳教育，增強社會公眾的風(fēng)險防范意識。

（四）加強自然災(zāi)害風(fēng)險防范機制建設(shè)

我國風(fēng)險防范機制可從加強監(jiān)測預(yù)警機制、救災(zāi)物資保障機制、科技支撐機制這三個方面來加以提高。

1.監(jiān)測預(yù)警信息機制

整合現(xiàn)有的技術(shù)資源和設(shè)備，重組技術(shù)設(shè)備和監(jiān)測手段，加強各單一系統(tǒng)和部門之間的協(xié)調(diào)合作，建立起復(fù)合型自然災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警系統(tǒng)，建設(shè)完善信息傳輸通道和災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布機制。

2.救災(zāi)物資保障機制

國家級救災(zāi)物資儲備倉庫及儲備中心的建設(shè)應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。交通方便、災(zāi)害多發(fā)區(qū)應(yīng)該多設(shè)立一些，其他偏遠地區(qū)也應(yīng)該適當(dāng)建設(shè)一批，重點保證物資數(shù)量充足和物資調(diào)度程序流暢。

3.科技防范機制

充分發(fā)揮科技在制定風(fēng)險防范規(guī)劃、完善災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)、編制災(zāi)害風(fēng)險地圖集、災(zāi)害風(fēng)險評估、災(zāi)害應(yīng)急救援與轉(zhuǎn)移安置等多個方面的作用。加快遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的應(yīng)用，加快成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)集成工作，強化科技在實踐行動中的應(yīng)用。

（五）發(fā)揮市場經(jīng)濟的災(zāi)害融資和風(fēng)險轉(zhuǎn)移優(yōu)勢

災(zāi)害保險在一定程度上能夠為災(zāi)害損失提供一些補償，但是由于我國保險業(yè)起步較晚，保險在災(zāi)害損失補償中還未發(fā)揮最大的作用。與保險業(yè)相比，金融市場具有很大的融資空間。當(dāng)災(zāi)害事故發(fā)生后，政府可以將金融市場的巨大資金引入到受災(zāi)區(qū)，實現(xiàn)應(yīng)急救災(zāi)。此外資本市場也可以實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移，與再保險的職能相似，資本市場的災(zāi)害融資可以將保險市場承保的風(fēng)險以巨災(zāi)證券的形式發(fā)放到資本市場，投資者為了獲得投資利潤而購買證券累積的資本將為災(zāi)害損失提供融資，這樣就實現(xiàn)了災(zāi)害風(fēng)險向資本市場的轉(zhuǎn)移。