張文杰

引言

2018 年10 月9 日，公安消防部隊(duì)全部退出現(xiàn)役；11 月9 日，習(xí)近平總書記親自授旗并致訓(xùn)詞，組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍；隨著消防部隊(duì)的改革完成，“三定”正式落編，消防救援隊(duì)伍從部隊(duì)轉(zhuǎn)到地方，人員身份從軍人變成消防指戰(zhàn)員。面對(duì)應(yīng)急救援職能不斷拓展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民法律意識(shí)逐步增強(qiáng)，由滅火救援行為引發(fā)的法律案件和民事糾紛逐漸增多，關(guān)于消防救援隊(duì)伍滅火救援行為所涉及的法律問題越來越引起人們的關(guān)注；而目前，我國(guó)對(duì)于滅火救援行為在法律方面的研究和法律規(guī)定還比較缺乏。因此，筆者從基層實(shí)踐角度出發(fā)，對(duì)滅火救援行為常見的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出一些風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

滅火救援的法律依據(jù)

2009 年5 月26 日實(shí)施的《公安消防部隊(duì)執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》第八十一條規(guī)定：“公安消防部隊(duì)依照國(guó)家規(guī)定主要承擔(dān)下列重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作：（一）危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏事故；（二）道路交通事故；（三）地震及其次生災(zāi)害；（四）建筑坍塌事故；（五）重大安全生產(chǎn)事故；（六）空難事故；（七）爆炸及恐怖事件；（八）群眾遇險(xiǎn)事件?！?在新的執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令出臺(tái)之前，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)參照?qǐng)?zhí)行。此條令明確了應(yīng)急救援的具體涵蓋范圍，但個(gè)人認(rèn)為，該條令是以公安部的文件形式發(fā)布的，不能稱之為部門規(guī)章，在法理學(xué)上只能稱之為部門規(guī)范性文件，并非嚴(yán)格意義上的法律。

圖1 消防救援現(xiàn)場(chǎng)

2017 年11 月30 日實(shí)施的《浙江省消防條例》第十條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列消防工作職責(zé)：（四）制定滅火作戰(zhàn)預(yù)案并進(jìn)行實(shí)地演練，實(shí)施滅火撲救和有關(guān)應(yīng)急救援，依法調(diào)查火災(zāi)事故?！睆牡胤叫苑ㄒ?guī)層面明確了滅火救援的法定職責(zé)， 機(jī)構(gòu)改革后，“實(shí)施滅火撲救和有關(guān)應(yīng)急救援”的相關(guān)規(guī)定應(yīng)移轉(zhuǎn)至消防救援機(jī)構(gòu)。

2019 年新修訂的《中華人民共和國(guó)消防法》第三十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定建立國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專職消防隊(duì)，并按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作”；第三十七條明確：“國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專職消防隊(duì)按照國(guó)家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作?！薄吨腥A人民共和國(guó)消防法》從法律層面明確，消防滅火救援是法律賦予國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的法定職責(zé)（圖1）。

滅火救援涉及法律問題的種類

滅火救援涉及的法律問題，是指消防救援機(jī)構(gòu)及其所屬人員，在滅火救援過程中直接或間接涉及運(yùn)用法律規(guī)范預(yù)防違法、或者不當(dāng)實(shí)施滅火救援以及處理滅火救援涉法事務(wù)，所遇到的各種法律方面的問題。

（一）按滅火救援的過程分類

1.受理報(bào)警涉及法律問題。在受理報(bào)警方面，存在謊報(bào)火警、報(bào)警線路不暢、未及時(shí)出警，以及因信息不清、地點(diǎn)不準(zhǔn)重新核實(shí)信息情況等導(dǎo)致到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)慢等涉法問題。2000年9 月1 日，甘肅省慶陽(yáng)市“后街男孩”專賣店起火致1 人死亡，119 報(bào)警電話一直打不通，當(dāng)事人以遲延履行滅火職責(zé)、不及時(shí)滅火行為提起訴訟。消防部門應(yīng)訴時(shí)提出，保障火警通信線路暢通義務(wù)的部門是電信企業(yè)，而不是消防部門。法院認(rèn)為，消防部門負(fù)有保障通信聯(lián)絡(luò)暢通義務(wù)，判決消防部門承擔(dān)遲延履行法定職責(zé)的責(zé)任，并賠償損失。

2.出警過程涉及法律問題。在出警途中，存在消防車優(yōu)先通行導(dǎo)致交通事故的問題，消防車道被堵塞占用時(shí)實(shí)施強(qiáng)制破損或強(qiáng)制拆除等問題（圖2）。2018 年7 月9 日，南充一小區(qū)發(fā)生火災(zāi)，消防通道被私家車堵塞，由于救援情況緊急，消防車強(qiáng)行通過，與兩輛私家車發(fā)生刮擦。2020 年1月1 日，重慶加州花園高樓火災(zāi)，居民將堵塞消防通道的私家車掀翻。此類問題均可能引起民事糾紛或緊急避險(xiǎn)等涉法問題。

3.戰(zhàn)斗現(xiàn)場(chǎng)涉及法律問題。在戰(zhàn)斗現(xiàn)場(chǎng)，存在戰(zhàn)術(shù)使用不當(dāng)、水漬損失過大、火場(chǎng)破拆和緊急避險(xiǎn)問題，以及采取滅火救援行政即時(shí)強(qiáng)制措施引起損失賠償問題。如為防止火災(zāi)蔓延拆除毗鄰火場(chǎng)建筑物，引起民事糾紛要求賠償?shù)膯栴}；如社會(huì)救助當(dāng)事人要求砸窗而產(chǎn)生玻璃高空墜落風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問題；如營(yíng)救溺水人員后，并不具備醫(yī)護(hù)資格的消防員現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施救助，心肺復(fù)蘇壓斷肋骨或救助失敗的問題；如深井救援、高空救援中，雖消防員盡力救助但仍不可避免造成人員傷亡的問題。2003 年1 月17 日，北京青龍縫紉制品有限公司火災(zāi)，因水源不足，消防中隊(duì)從附近魚池破冰取水，導(dǎo)致3 個(gè)月后魚池內(nèi)的10 萬尾魚苗缺氧死亡引起訴訟，法院判決，消防隊(duì)為青龍公司實(shí)施緊急避險(xiǎn)行為，引起險(xiǎn)情發(fā)生的青龍公司作為受益人，應(yīng)對(duì)魚塘損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

4.戰(zhàn)斗結(jié)束涉及法律問題。戰(zhàn)斗結(jié)束后，存在火場(chǎng)清理、火場(chǎng)移交、二次損失，以及涉及火災(zāi)財(cái)產(chǎn)侵害賠償糾紛等問題。2002 年1 月22 日，廣州白云區(qū)一民房火災(zāi)，滅火行動(dòng)結(jié)束17 天后，村里發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)有5 具尸體。法院判決消防局滅火后對(duì)現(xiàn)場(chǎng)清理檢查不夠全面細(xì)致，承擔(dān)20%的責(zé)任。2007 年2 月21 日，湖南株洲一紅茶館發(fā)生火災(zāi)，滅火行動(dòng)結(jié)束消防人員撤離現(xiàn)場(chǎng)后，茶館老板尹某和陳某進(jìn)入茶館，2 人觸電身亡引起訴訟。2016 年7 月9 日，浙江金華南苑小區(qū)火災(zāi)，滅火行動(dòng)結(jié)束消防人員撤離現(xiàn)場(chǎng)后，當(dāng)事人進(jìn)入房間觸電身亡，引起訴訟。

（二）按滅火救援涉及法律的原因分類

1.不作為。消防救援隊(duì)伍目前是有警必出，在實(shí)際的滅火救援行動(dòng)中，接警不出警、出警到達(dá)火場(chǎng)后不施救或者不積極施救等，都有可能涉及不作為的問題。2000 年2 月4 日，某市一綜合服務(wù)部火災(zāi)，因著火建筑屋頂有高壓電線，于是消防支隊(duì)通知供電局停電，1 小時(shí)后供電局到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)斷電后，消防部門處置滅火，當(dāng)事人起訴消防支隊(duì)滅火救援不作為，法院判原告敗訴。

圖2 消防車道嚴(yán)禁占用

2.遲延作為。2005 年12 月30 日，湖南德利電器商行火災(zāi)，消防大隊(duì)出動(dòng)專職消防隊(duì)滅火，經(jīng)過30 分鐘到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，明顯遲延履行救火的法定職責(zé)，雖然造成火災(zāi)與消防大隊(duì)并無直接的因果關(guān)系，但是由于消防大隊(duì)未能履行保護(hù)性的法定職責(zé)，沒有積極、及時(shí)作為來消除本可以避免的損失，致使本來可以避免的損害發(fā)生，法院判決認(rèn)定消防大隊(duì)遲延履行救火的行政行為違法，并作出賠償。2016 年7 月10 日，北京海淀一起交通事故搶險(xiǎn)救援處置，當(dāng)事人認(rèn)為消防部隊(duì)未及時(shí)履行救火搶險(xiǎn)職責(zé)、出警不及時(shí)提起訴訟，法院判原告敗訴。

3.作為不當(dāng)。面對(duì)瞬息萬變的火災(zāi)及事故災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)，消防救援隊(duì)伍在滅火救援行動(dòng)中，由于各種復(fù)雜因素影響，會(huì)出現(xiàn)救援現(xiàn)場(chǎng)判斷失誤、戰(zhàn)斗行動(dòng)失利的情況，即使判斷指揮正確，也會(huì)因意外因素造成不良后果。甚至消防并無作為不當(dāng)，但凡發(fā)生亡人事故，遇難者家屬在悲痛之余會(huì)情緒化地將被困人員生命安全和消防救援隊(duì)伍行動(dòng)成敗捆綁，一旦遭遇不幸，會(huì)轉(zhuǎn)頭追究消防部門責(zé)任，提起訴訟。實(shí)際上，絕大多數(shù)的滅火救援的訴訟都是由于發(fā)生亡人事故引起的。2018 年5 月21 日，浙江杭州藍(lán)色錢江保姆縱火案造成4 人死亡，當(dāng)事人提起放火罪刑事訴訟、生命權(quán)糾紛民事訴訟，物業(yè)、開發(fā)、施工、監(jiān)理和消防部門等9 家單位成為被告，索賠金額1.3 億元，成為索賠金額最大的民事訴訟案件。

（三） 按滅火救援涉及的法律規(guī)范分類

按滅火救援涉及的法律規(guī)范，可以分為滅火行為涉法問題和救援行為涉法問題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第四十五條規(guī)定：“消防救援機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)撲救，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障遇險(xiǎn)人員的生命安全。”滅火行為中，消防救援機(jī)構(gòu)具備法定的主體資格。而應(yīng)急救援工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第四十六條規(guī)定：“國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專職消防隊(duì)參加火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援工作，由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！毕谰仍畽C(jī)構(gòu)并不具備法定的主體資格，主體資格為縣級(jí)以上人民政府。

（四） 按滅火救援涉及的法律責(zé)任種類分類

按滅火救援涉及的法律責(zé)任種類，可以分為三類。第一類是民事法律責(zé)任問題，如火災(zāi)涉及的民事賠償；第二類是行政法律責(zé)任問題，如強(qiáng)制措施導(dǎo)致的行政賠償；第三類是刑事法律責(zé)任問題，如作為不當(dāng)引發(fā)的玩忽職守罪。

滅火救援產(chǎn)生法律糾紛的主要原因

（一）法律法規(guī)對(duì)消防滅火救援規(guī)定尚不明確?！吨腥A人民共和國(guó)消防法》只明確消防救援隊(duì)伍在滅火救援工作中的救援職能，但滅火救援的法律范圍、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、邊緣界定、求救投訴、責(zé)任義務(wù)、考核評(píng)估、善后處置、救治賠償，都沒有明確的法律規(guī)定和政策界限。比如《中華人民共和國(guó)消防法》第四十五條，賦予了消防救援機(jī)構(gòu)在火災(zāi)撲救中相應(yīng)的權(quán)力，這些權(quán)力的規(guī)定較為原則性，缺乏具體實(shí)施細(xì)則規(guī)定，極易引起民事糾紛，且一旦引起訴訟，消防救援機(jī)構(gòu)需要就自身行為的合理性承擔(dān)繁重的舉證責(zé)任。

（二）滅火救援缺乏法定的程序規(guī)范。實(shí)際滅火救援行動(dòng)中，處置現(xiàn)場(chǎng)復(fù)雜多樣，且情勢(shì)瞬息變化。消防救援人員在長(zhǎng)期滅火救援實(shí)踐中積累的習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮著重要作用，指揮員的個(gè)人能力在整個(gè)災(zāi)害事故處理過程中起著關(guān)鍵作用，在危急情況下，指揮長(zhǎng)必須有所決斷、臨機(jī)處置。但相關(guān)法律中并未就指戰(zhàn)員和一線處置人員臨機(jī)處置進(jìn)行權(quán)力性授權(quán)，也無相應(yīng)的責(zé)任豁免規(guī)定，這就為訴訟中的辯論留下了空間。救援后一旦有民事糾紛，相對(duì)人或其訴訟代理人為達(dá)到勝訴的目的，在無具體證據(jù)證明救援行為明顯失誤的情況下，會(huì)對(duì)救援中具體細(xì)節(jié)的正當(dāng)性合法性提出質(zhì)疑。

（三）善后處理補(bǔ)償相關(guān)法律不健全。在具體實(shí)踐中，對(duì)撲救火災(zāi)或者搶險(xiǎn)救援造成第三方損失的救濟(jì)，如切斷電源、影響周邊工廠單位正常生產(chǎn)造成損失，如就近采用水源、破拆毗鄰建筑造成損失等。參照民法典相關(guān)規(guī)定，可在火災(zāi)事故調(diào)查確定相關(guān)單位和相關(guān)人員的責(zé)任后，民事法律關(guān)系雙方依法或協(xié)商解決，可由侵害人或者責(zé)任人進(jìn)行賠償。但有些事故在無法確定責(zé)任人的情形下，應(yīng)該由國(guó)家承擔(dān)消防行政賠償責(zé)任，但當(dāng)前在理論和實(shí)踐方面都存在許多問題，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)受損方利益的充分保障。

滅火救援涉法風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

（一）加快制定滅火救援配套法律法規(guī)。國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)制定完善的、操作性強(qiáng)的應(yīng)急救援法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和技術(shù)規(guī)范，如《事故災(zāi)害救援行動(dòng)法》《應(yīng)急救援法》等，從法律層面，明確界定綜合性消防救援隊(duì)伍參加滅火救援的具體范圍、擔(dān)負(fù)的任務(wù)和法律地位，明確搶險(xiǎn)救援工作的權(quán)利、義務(wù)和所承擔(dān)的法律責(zé)任，明確消防應(yīng)急救援隊(duì)伍和其他應(yīng)急救援力量的關(guān)系，以及明確相對(duì)人和第三方利益受損可以尋求的法律救濟(jì)途徑、行政賠償或行政補(bǔ)償機(jī)制，使應(yīng)急救援工作走向法制軌道，更好地服務(wù)社會(huì)。同時(shí)，可參照“好撒瑪利亞人法”（即“無償施救者保護(hù)法”）與善意救助者責(zé)任豁免規(guī)則，制定緊急救助相關(guān)法律規(guī)定，保護(hù)消防救援人員的切身利益，使消防救援人員免除后顧之憂。

（二）培養(yǎng)樹立消防救援人員的法律意識(shí)。當(dāng)前，綜合性消防救援隊(duì)伍已經(jīng)成為國(guó)家機(jī)關(guān)，消防指戰(zhàn)員已經(jīng)是行政編制。根據(jù)《民法通則》第一百二十一條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)、侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”當(dāng)前消防救援隊(duì)伍中的基層消防員普遍缺乏這方面的法律意識(shí)，要通過聘請(qǐng)法律顧問，邀請(qǐng)法院、檢察院、公安法制專家授課，以案例旁聽和案例分析等形式，增強(qiáng)消防救援人員的法律意識(shí)和證據(jù)意識(shí)，培養(yǎng)對(duì)法律的敬畏之心，樹立權(quán)利和責(zé)任相一致的觀念，正確行使法律賦予的滅火救援職權(quán)。對(duì)于法定的滅火救援職權(quán)，消防救援隊(duì)伍及其所屬人員只能依法行使，既不能放棄，也不能越權(quán)，更不能濫用。

（三）建立健全滅火救援行動(dòng)程序制度?？茖W(xué)制定《國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍執(zhí)勤戰(zhàn)斗條令》，建立一套可操作性強(qiáng)的滅火救援現(xiàn)場(chǎng)處置程序，使消防救援人員在戰(zhàn)斗中有章可循。同時(shí)，要充分從救援現(xiàn)場(chǎng)的復(fù)雜性、多變性出發(fā)，從到場(chǎng)人員的裝備、數(shù)量、素質(zhì)等實(shí)際出發(fā)，多一些因地制宜，少一些剛性和生硬，不要讓條令成為要求消防指戰(zhàn)員負(fù)責(zé)和追責(zé)的依據(jù)。比如一系列火情偵察應(yīng)當(dāng)查明的情況，由于實(shí)戰(zhàn)中限于人力、裝備、現(xiàn)場(chǎng)突發(fā)情況等因素，有時(shí)候并不能做到全部查明；比如根據(jù)燃燒物理化性質(zhì)、滅火進(jìn)程、火災(zāi)撲救的需要，正確選定滅火藥劑，保持供給強(qiáng)度，選擇最佳的噴射器具等。同時(shí)，要加強(qiáng)研究社會(huì)力量聯(lián)合行動(dòng)、協(xié)同作戰(zhàn)情況下的處置程序問題。

（四）建立滅火救援現(xiàn)場(chǎng)錄音錄像制度。參照公安處警模式和消防執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)記錄規(guī)定，建立滅火救援現(xiàn)場(chǎng)錄音錄像制度。現(xiàn)場(chǎng)指揮員，消防員尤其是進(jìn)場(chǎng)內(nèi)攻人員，配備頭盔式滅火救援行動(dòng)記錄儀，通過第一視角實(shí)時(shí)傳輸現(xiàn)場(chǎng)作戰(zhàn)情況和滅火救援動(dòng)態(tài)信息，既能為后方指揮部提供實(shí)時(shí)決策信息，為火災(zāi)取證、戰(zhàn)評(píng)等工作提供便利，更為涉及民事、法律訴訟，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)保留現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)。同時(shí)，要有證據(jù)意識(shí)，對(duì)接處警記錄、到場(chǎng)記錄、處置記錄、現(xiàn)場(chǎng)錄音錄像、報(bào)警人、受害人和現(xiàn)場(chǎng)目擊者的陳述，以及其他在滅火救援過程中自然形成的證據(jù)，應(yīng)予以妥善保存，以備使用（圖3）。

圖3 消防指揮中心的接警員

（五）建立完善的火場(chǎng)移交制度。規(guī)范完善火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)移交制度，制作現(xiàn)場(chǎng)移交登記表。在滅火救援現(xiàn)場(chǎng)，尤其是與應(yīng)急、公安、衛(wèi)生、電力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等多部門多單位聯(lián)動(dòng)協(xié)同作戰(zhàn)現(xiàn)場(chǎng)，還有當(dāng)事人未到場(chǎng)、或者當(dāng)事人受傷已送醫(yī)院的火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，特別要規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)移交工作?，F(xiàn)場(chǎng)移交給事故單位、當(dāng)事人家屬或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、公安派出所時(shí)，應(yīng)填寫現(xiàn)場(chǎng)移交書并簽字確認(rèn)，明確火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)和進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)注意事項(xiàng)，提高指戰(zhàn)員的自我保護(hù)意識(shí)。

結(jié)語

習(xí)近平總書記說，“改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪?！币獔?jiān)持在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。消防滅火救援是國(guó)家法律賦予消防救援人員的職責(zé)和使命，滅火救援涉及的法律問題遠(yuǎn)不限于本文所提及的這些。隨著民主法制建設(shè)的不斷完善，群眾法制意識(shí)的不斷提高，還會(huì)出現(xiàn)更多的新情況、新問題。希望這些問題能引起消防救援隊(duì)伍的關(guān)注和重視，讓越來越多的消防救援人員加強(qiáng)法制意識(shí)，不斷提升處理涉法問題的能力，使國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍以嶄新的形象和面貌，更好地服務(wù)社會(huì)。