郭其云 鄧彪

引言

基層綜合應(yīng)急救援隊伍作為我國應(yīng)急救援力量的重要組成部分，曾經(jīng)在我國的應(yīng)急救援工作中發(fā)揮了極為重要而特殊的作用，取得了顯著成績，得到了社會各界的高度贊譽（圖1）。

回顧我國基層綜合應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)發(fā)展歷程，2008 年四川“5·12”地震特大災(zāi)難發(fā)生后，我國綜合應(yīng)急救援體系建設(shè)開始快速發(fā)展，并逐步走向成熟；2009 年，為更好地貫徹《突發(fā)事件應(yīng)對法》，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2009〕59 號），為基層應(yīng)急隊伍建設(shè)指明了方向。2010 年，公安部出臺的有關(guān)強化消防隊伍應(yīng)急救援職能的文件，提出了基層應(yīng)急隊伍的實現(xiàn)路徑，即應(yīng)該與當(dāng)?shù)氐南狸犖閰f(xié)調(diào)配合，相互取長補短。在此期間，公安部還根據(jù)基層應(yīng)急救援隊伍的實際，印發(fā)了關(guān)于綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)步驟、標準等有關(guān)規(guī)劃以及基層隊伍裝備配備要求的文件，為各地基層應(yīng)急隊伍的建設(shè)提供了重要指導(dǎo)。據(jù)不完全統(tǒng)計，到2017 年10 月為止，全國已經(jīng)有99.7%的縣（區(qū)）配合當(dāng)?shù)氐南狸犖椋髯越⑵鹁哂袘?yīng)急救援功能的基層隊伍，應(yīng)急力量發(fā)展的前景越發(fā)光明。

2018 年，為加強應(yīng)急救援隊伍建設(shè)，《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》提出組建應(yīng)急管理部，以整合各方力量，提升救援效率。這一高屋建瓴、立意高遠的重大舉措，必將對我國整個應(yīng)急體系建設(shè)產(chǎn)生持續(xù)而深遠的影響。但同時我們也應(yīng)看到，對照機構(gòu)改革方案要求，目前基層應(yīng)急隊伍在建設(shè)過程中還存在很多突出問題，如頂層設(shè)計不足、資源配比分布不均、忽略協(xié)同聯(lián)動力量與機制執(zhí)行成本之間的統(tǒng)籌關(guān)系。而且，由于應(yīng)對力量不夠集中，各部門職能劃分有待進一步厘清，快速協(xié)調(diào)聯(lián)動等問題也急需解決。

圖1 消防員撲救爆炸起火的槽罐車

因此，面對新時期的歷史使命，如何適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變，理解掌握基層綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的狀態(tài)，分析在隊伍組建發(fā)展過程中的突出問題，并針對性地提出解決意見和建議，從而進一步推動完善應(yīng)對災(zāi)害的各項救援準備工作既是形勢所需，也是時代呼喚。

基層綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)現(xiàn)狀分析

近年來，我國對基層綜合應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)重視度逐漸提高，在“十二五”突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)專項規(guī)劃中專門引入了該項工作，公安部專門為強化應(yīng)急隊伍建設(shè)和管理等工作開了三次現(xiàn)場會。隨后，各地根據(jù)國務(wù)院第59 號文件精神，陸續(xù)制定和下發(fā)了地區(qū)性的相關(guān)文件，全面展開了各項工作。

（一）隊伍初具規(guī)模

我國的應(yīng)急救援隊伍建設(shè)經(jīng)過長時期的艱難探索和實踐,取得了長足進展。各地在國家有關(guān)文件、政策的指導(dǎo)下，依托當(dāng)?shù)叵狸犖?，紛紛建立起了既有專業(yè)知識、又有處理多種災(zāi)害事故能力的應(yīng)急救援隊伍，并進一步完善工作形成體系。例如，早在2010 年底，走在前列的湖南、山東等省便在全省各地級市、縣(市、區(qū)）等建立起應(yīng)急支、大（中）隊；湖北省建立起以赤壁市為典型的“輪值輪勤”，以谷城縣、大冶市和宜都市為典型的“分點執(zhí)勤”和以鄖西縣為典型的“混編執(zhí)勤”三種模式的應(yīng)急救援隊伍；云南等省從隊伍與機構(gòu)建設(shè)、體制與流程完善、文件出臺、實戰(zhàn)拉練、經(jīng)驗總結(jié)等七個方面，研究、制訂出了一套組建基層應(yīng)急救援體系的有效方法。

再如，原北京消防總隊從2009 年8 月以來，分別組建了負責(zé)高層建筑滅火救援、地下建筑滅火救援、石油化工滅火救援和軌道交通專業(yè)救援4 支專業(yè)隊伍，于2011 年3 月進一步以原北京消防總隊為基礎(chǔ)，組建了北京綜合應(yīng)急救援總隊，其中包括專門負責(zé)地震災(zāi)害搜救的3 支重裝隊和8 支輕裝隊。這些專業(yè)隊伍普遍具有較強的綜合能力，其建設(shè)經(jīng)驗可為基層綜合應(yīng)急救援隊伍的完善提供借鑒和指導(dǎo)。

（二）組織各有特色

針對現(xiàn)有資源情況，全國各地建設(shè)了各具特色的應(yīng)急救援隊伍。比如，湖北谷城縣以當(dāng)?shù)叵来箨牉榛A(chǔ)，將應(yīng)急辦以及其他具有應(yīng)急救援職能的部門聯(lián)合起來，組成應(yīng)急救援局；大冶市創(chuàng)新管理模式，以消防站為基礎(chǔ)組建成立了應(yīng)急救援中心，在全市層面實行應(yīng)急委員會、應(yīng)急辦和應(yīng)急救援中心三級管理；還有一些地區(qū)，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)機制，在成立縣級綜合消防大隊后，直接將政府常務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)、政府辦公室以及公安局等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)吸納進來，在基層救援隊伍以外不再單獨建立行政管理部門體系，如江蘇省鹽城市的建湖、亭湖、等7 個基層單位的應(yīng)急救援隊伍即是如此。

（三）裝備基本齊全

按照“健全體系、完善機制、貼近實戰(zhàn)、警地融合、增強效能”的指導(dǎo)方向，全國約有300 個地級以上城市組建了戰(zhàn)勤保障大隊，逐步構(gòu)建了消防隊伍日常儲存與社會支援保障相結(jié)合、實際物資儲備與企業(yè)物資制造能力相呼應(yīng)、消防隊伍自身輸運與交通或物流部門運送協(xié)調(diào)聯(lián)動的儲運機制，迅速儲備了成批量具有高科技水平、能夠達到跨區(qū)域綜合性應(yīng)急救援要求的裝備物資，形成了一整套覆蓋全國的應(yīng)急物資儲備配備和輸運保障的網(wǎng)絡(luò)。依托消防隊伍，我國已建設(shè)了6 個國家陸地搜尋與救護基地，分別位于河北省石家莊市、廣東省廣州市、遼寧省沈陽市、浙江省紹興市、重慶市和新疆自治區(qū)烏魯木齊市。同時，根據(jù)實際需求，配備多種應(yīng)急救援急需的特種專用器材1 萬多件套、車輛96 輛；在石家莊、北京、紹興、沈陽、長沙、成都、廣州、銀川、重慶、烏魯木齊等城市建設(shè)10 個應(yīng)急救援裝備器材存儲庫。

（四） 經(jīng)費保障有力

依據(jù)公安部出臺的關(guān)于基層應(yīng)急救援隊裝備配備要求的文件要求，各單位經(jīng)費來源主要有政府財政補貼、單位自籌、公益贊助、社會募捐等方式。例如，湖北省谷城縣的三個應(yīng)急裝備物資存儲庫，便是依托當(dāng)?shù)氐南来箨?、森林滅火隊伍和非煤礦山救援隊伍成立的，并且輻射全縣。為更好地建設(shè)應(yīng)急救援隊伍，提升隊伍實力，各地逐步落實人員日常補貼、醫(yī)療保障、工傷撫恤、專家津貼等保障制度，投入了數(shù)量可觀的經(jīng)費。例如，湖北省赤壁市由市財政負責(zé)資金支出，按照每人每月100 元崗位補貼以及每天20 元訓(xùn)練補助的標準，發(fā)放給值班留守的隊員，極大地增強了隊伍的穩(wěn)定性。

（五）制度日趨完善

在運行機制與法制建設(shè)方面，各地不斷總結(jié)建隊、聯(lián)動經(jīng)驗，探索基本適應(yīng)本地區(qū)隊伍組建和組織架構(gòu)的運行機制，并適時出臺相關(guān)地區(qū)性標準、規(guī)定進行成果鞏固，實現(xiàn)法制化。例如，湖北依靠規(guī)章制度的建設(shè)，推動了應(yīng)急救援隊伍在技能訓(xùn)練、日常管理、生活保障、組織聯(lián)動等方面的運行體制日趨完善；云南文山消防救援支隊出臺了一系列規(guī)范性文件，規(guī)定在應(yīng)急救援隊伍人員訓(xùn)練和培訓(xùn)方面，對非現(xiàn)役人員也實行準軍事化管理，提升了綜合應(yīng)急救援隊伍運行效率。

基層綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)存在的主要問題與原因剖析

當(dāng)前，隨著基層綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的不斷發(fā)展壯大，在前進的過程中，也出現(xiàn)了許多亟須引起我們高度注意的突出問題，主要是：

（一）資源整合效率有待提高

綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)是一個綜合、系統(tǒng)、利國利民的公益事業(yè)，應(yīng)從政府行為的高度而不是單純的部門或行業(yè)行為來理解。政府在綜合應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)中必須通過強有力的組織重構(gòu)實現(xiàn)資源的高效整合，而不只是簡單地發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。但由于種種原因，相當(dāng)一部分地區(qū)基層綜合應(yīng)急救援隊伍仍然存在理念含糊、職責(zé)不明，資源整合效率低等問題。2009 年國務(wù)院59 號文件對綜合應(yīng)急救援隊伍的職責(zé)要求作了明確規(guī)定，然而在具體落實當(dāng)中，各地區(qū)在不同程度上存在職責(zé)不明確、執(zhí)行打折扣、政府作用相對弱化等現(xiàn)象。出現(xiàn)這些問題，一方面是由于建設(shè)理念上的偏差，沒有從頂層設(shè)計的高度去把握資源整合的重要性，另一方面是由于對綜合應(yīng)急救援隊伍的職責(zé)要求認識不足、落實力度不大，致使在隊伍組建、資源整合等方面缺少相應(yīng)的集中統(tǒng)籌和目標牽引力度。

（二）隊伍發(fā)展質(zhì)量受限

基層應(yīng)急救援隊伍存在發(fā)展質(zhì)量受限的問題，該問題突出體現(xiàn)在應(yīng)對重特大災(zāi)害事故的能力亟待提高。究其原因，主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府主導(dǎo)的綜合應(yīng)急救援隊伍在組建、管理、聯(lián)動、保障和培訓(xùn)的組織架構(gòu)方面，對各個部門資源整合和組建統(tǒng)籌力度不大；二是在組建模式的設(shè)計方面，“綜合”的職能定位彰顯力度不大，模式設(shè)計還不夠成熟；三是在組建綜合應(yīng)急救援隊伍時，其核心職能定位與凸顯方面，與其他應(yīng)急力量之間形成的應(yīng)急救援格局或體系在職能上缺乏銜接、互補和配套。

（三）協(xié)同運行成本較高

各地區(qū)的基層救援隊伍雖然在組建上主要依托當(dāng)?shù)叵狸犖?，但也有部分依托專業(yè)力量，因此，在組建模式上編制不統(tǒng)一，特別是隊員來源成分復(fù)雜,參差不齊。不僅如此，由于在如何處理“綜合”職能定位達成和人員編制穩(wěn)定二者之間的矛盾時，各地協(xié)調(diào)解決的認識、能力、程度不一，編制人員來源差異造成系統(tǒng)內(nèi)部部門多元分散，導(dǎo)致隊伍缺乏集中穩(wěn)定，極易造成運行機制錯綜復(fù)雜，管理、聯(lián)動困難，在隊伍日常管理、崗位補助、訓(xùn)練演練、教育培訓(xùn)、聯(lián)合作戰(zhàn)和協(xié)同保障等方面點多、線長、面廣、散亂，機制運行、部門協(xié)同成本偏高。

（四）后勤保障缺乏統(tǒng)籌

基層救援隊伍在組建時布點過于分散，由此帶來的弊端不一而足：一是資源整合空間、范圍縮小，導(dǎo)致優(yōu)勢資源的選擇、資源的高效整合質(zhì)量下降，從而弱化了隊伍組建的質(zhì)量保證力度；二是攻堅和分散覆蓋兩者難以兼顧，導(dǎo)致基層綜合應(yīng)急救援隊伍區(qū)域救援能力作用發(fā)揮不明顯；三是容易造成專業(yè)救援力量、志愿救援隊伍、應(yīng)急救援隊伍三方面的統(tǒng)籌失調(diào)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、財力分散、經(jīng)費跟進困難三方面的財政經(jīng)費使用與保障問題。

進一步加強基層綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的建議

針對上述問題，我們必須以對社會負責(zé)、對人民負責(zé)、對歷史負責(zé)的精神與態(tài)度，切實遵循、貫徹落實“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的方針，緊緊抓住機構(gòu)改革的大好時機，用足用好政策優(yōu)勢，認真思考，采取得力措施，努力建設(shè)一支具有中國特色的“素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、適應(yīng)需要、敢打必勝”的基層綜合應(yīng)急救援隊伍。

（一）加強頂層設(shè)計下的宏觀統(tǒng)籌

加強宏觀統(tǒng)籌，要求我們轉(zhuǎn)變理念、理清思路，通過政府對應(yīng)急救援隊伍領(lǐng)導(dǎo)管理機構(gòu)的組織架構(gòu)整合，實現(xiàn)在隊伍組建中強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和各部門的資源高效搭配，從而在本質(zhì)上發(fā)揮“政府主導(dǎo)”作用：一是要確保組織架構(gòu)對于綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)過程中的資源整合，職能發(fā)揮中的組織指揮和訓(xùn)練管理培訓(xùn)工作中的指導(dǎo)高效有力；二是要緊緊圍繞“綜合”的職能定位要求設(shè)模式、建隊伍、順機制、強保障，特別是在組建思路上做到清晰明確，堅持在發(fā)揮政府的組織架構(gòu)、設(shè)計基礎(chǔ)的主導(dǎo)作用條件下，依托當(dāng)?shù)叵狸犖椋{各個部門專業(yè)人員或者直接招聘社會專業(yè)人員，同時做好穩(wěn)定各專業(yè)人員、數(shù)量規(guī)模、管理協(xié)調(diào)機制、培訓(xùn)體系和待遇保障等工作。

（二）積極創(chuàng)建隊伍質(zhì)量保障新格局

通過對湖北省三種組建綜合應(yīng)急救援隊伍模式的比較與分析，以及通過北京消防救援總隊組建專業(yè)滅火救援隊和重型、輕型地震災(zāi)害搜救隊等實踐受到的啟發(fā)和借鑒，我們可以在三個方面完善建隊思路。

一是在組建模式上：在省、市、縣級成立綜合應(yīng)急救援隊伍時，可以采用專兼結(jié)合、兼職聯(lián)動等多種方式；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組建應(yīng)急隊伍時，可以采用職業(yè)、志愿或兼職、志愿相結(jié)合的方法——其中職業(yè)、兼職和志愿人員優(yōu)先選取各行業(yè)中專業(yè)技術(shù)精湛、實踐經(jīng)驗豐富者作為主要來源，專兼結(jié)合的模式滿足了“人員集中穩(wěn)定”“專業(yè)互補集成”“隊伍效能發(fā)揮”三大要求，可以實現(xiàn)“綜合”的職能定位切實得到最大化。

二是在隊伍質(zhì)量保障格局上：在確保綜合的基礎(chǔ)上，將應(yīng)急救援隊伍并入應(yīng)急救援體系的總體布局中進行考慮，確?！熬C合內(nèi)有專業(yè)，綜合間有互補融合，專業(yè)內(nèi)有協(xié)同配合，專業(yè)間有聯(lián)動，綜合和專業(yè)隊伍融合發(fā)展”。

三是加快統(tǒng)一指揮體系建設(shè)，盡快形成合力。要借機構(gòu)改革的大好時機，整合優(yōu)化現(xiàn)有救援力量，努力探索構(gòu)建高效、集成、專業(yè)、聯(lián)動、協(xié)同的應(yīng)急救援隊伍管理指揮模式，充分發(fā)揮各類應(yīng)急力量的優(yōu)勢與特長，最大限度地調(diào)動其參與救援的積極性，保障其合法權(quán)益。

（三）努力達成資源共享，實現(xiàn)互聯(lián)互通

要想充分發(fā)揮好省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級兩種綜合應(yīng)急救援隊伍的作用，必須抓住三項重點：

一是必須高效發(fā)揮省、市、縣級隊伍建設(shè)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級隊伍的全面覆蓋以及依托各專業(yè)力量、其他力量組建的綜合性應(yīng)急救援隊的補充，形成多點開花、合理布局、全面覆蓋的綜合應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)。

二是必須依托應(yīng)急救援指揮通信網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)災(zāi)情預(yù)警、聯(lián)動響應(yīng)、統(tǒng)一指揮和協(xié)同保障等順利進行的要求，保證各支應(yīng)急救援力量與其他力量之間的職能發(fā)揮和聯(lián)動協(xié)調(diào)。當(dāng)前，亟須解決各相關(guān)職能部門各自為政、信息系統(tǒng)封閉、互聯(lián)互通困難等弊端，最大限度地減少重復(fù)、同質(zhì)化建設(shè)。

三是應(yīng)緊緊抓住平安中國、智慧城市建設(shè)時機，充分運用大智移云技術(shù)，統(tǒng)籌規(guī)劃信息化建設(shè)布局，強化資源共享力度，確保最優(yōu)化、最大化地實現(xiàn)應(yīng)急資源效益。

黨的基層組織是黨的肌體的“神經(jīng)末梢”，是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎(chǔ)。通過研究和探索西南銅業(yè)分公司黨委在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)進程中，如何以“三抓三要”為煥發(fā)基層黨組織活力的方法與途徑，帶領(lǐng)全體黨組織與廣大黨員在融入中心、進入管理中發(fā)揮黨委、黨支部和黨員的“三個作用”，為公司實現(xiàn)“打造一流銅冶煉企業(yè)”愿景目標提供智力支撐和組織保障。

（四） 大力加強實戰(zhàn)能力建設(shè)

在基層綜合應(yīng)急救援隊伍人員教育培訓(xùn)、日常訓(xùn)練和綜合演練等方面，國內(nèi)外有許多經(jīng)驗可以借鑒，如德國在應(yīng)急救援隊伍標準化建設(shè)中的人員培訓(xùn)思路、模式、機制，安徽省在應(yīng)急管理人員培訓(xùn)方面的方式方法等?？傮w來說，可以在基礎(chǔ)理論培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、專項培訓(xùn)和綜合演練四個層面組織實施：

一是依托當(dāng)?shù)叵狸犖橛?xùn)練場所、基地、地方院校或培訓(xùn)機構(gòu)組建滿足綜合應(yīng)急救援隊伍教育培訓(xùn)、訓(xùn)練演練要求的訓(xùn)練培訓(xùn)基地，形成專業(yè)設(shè)立、課程內(nèi)容、訓(xùn)練課時等更加專業(yè)化、層次化、系統(tǒng)化的配套培訓(xùn)體系。

二是組織開展日常訓(xùn)練，充分利用隊內(nèi)訓(xùn)練基礎(chǔ)設(shè)施組織實施體能技能、戰(zhàn)術(shù)配合、專項類型災(zāi)害事故處置等訓(xùn)練科目，定期開展真火與煙熱環(huán)境下的模擬作戰(zhàn)等訓(xùn)練，切實做到常訓(xùn)常備。

三是定期組織開展應(yīng)急救援隨機拉動演練，通過預(yù)案制定和綜合演練，發(fā)現(xiàn)在隊伍管理、訓(xùn)練設(shè)置、聯(lián)動響應(yīng)、聯(lián)合作戰(zhàn)和協(xié)同保障等方面存在的問題，不斷在指揮的運行機制方面加以完善，提高綜合應(yīng)急救援能力（圖2、圖3）。

四是重視從戰(zhàn)爭中學(xué)習(xí)戰(zhàn)爭，通過戰(zhàn)評總結(jié)、案例解剖等形式，積極總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，不斷提高隊伍實戰(zhàn)化水平。

（五）逐步固化良性運行機制

基層綜合應(yīng)急救援隊伍的建設(shè)發(fā)展不僅依靠組建模式、人員編制、管理方式、培訓(xùn)基地和經(jīng)費保證等剛性環(huán)節(jié)的支撐，還需要創(chuàng)建、完善一整套確保隊伍常備、常訓(xùn)、綜合、實戰(zhàn)的運行機制來提供軟件支持。

同時，在運行機制較為成熟完備的基礎(chǔ)上應(yīng)適時通過立法工作將機制建設(shè)成果鞏固下來。實現(xiàn)運行機制的法律化是實現(xiàn)依法促建、依法促訓(xùn)、依法促戰(zhàn)的有效途徑，對于推動應(yīng)急救援綜合效能的發(fā)揮具有重要推動力。

（六）不斷加強多維保障力度

要想建設(shè)并完善發(fā)展一支專業(yè)高效的基層救援隊伍，在基礎(chǔ)建設(shè)、裝備供配、崗位補助、演練培訓(xùn)等方面都離不開經(jīng)費落實。要以政府財政支持為主、部門經(jīng)費保障為輔、社會捐助為補充，積極拓展籌資思路和渠道。

一是搞好專項財政預(yù)算上報工作，推動政府合理分配經(jīng)費落實任務(wù)。

二是出臺相關(guān)政策建立專項經(jīng)費劃撥長效機制，保證經(jīng)費來源的持續(xù)穩(wěn)定。

圖2 消防員疏散轉(zhuǎn)移被困群眾

圖3 開展被困人員救援訓(xùn)練

三是要積極開展社會宣傳，通過政府向企事業(yè)單位、社會團體等提供適當(dāng)、合法政策傾斜，激發(fā)、鼓勵社會、企業(yè)、團體、個人的捐助積極性。

結(jié)束語

基層綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)是一項功在當(dāng)代、利在長遠的重要工作，也是政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。必須認真分析當(dāng)前建設(shè)現(xiàn)狀、總結(jié)存在問題、搞好頂層設(shè)計，抓住重點環(huán)節(jié)。主要從優(yōu)化隊伍組建模式、完善運行機制、加強多維保障等方面綜合考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合實際，注重實效，努力構(gòu)建滿足需要、協(xié)同聯(lián)動、效能優(yōu)良的基層綜合應(yīng)急救援隊伍體系。