張慧平

[摘 要]獎勵，常常被當(dāng)作懲罰的反義詞，因其授益性、效果明顯等特點而被管理領(lǐng)域的管理者所青睞;但獎勵作為一種影響行為人的外在因素，在存在顯著正面效果的同時，也存在著不可忽視的負面效果。在行政管理領(lǐng)域，獎勵也逐漸被大量適用，既因為獎勵本身對相對人的主體地位的尊重和重視，也因為獎勵往往順應(yīng)了被獎勵者的意愿，因而能更加容易地獲得相對人配合和響應(yīng)，進而能夠獲得比較明顯的行政管理效果。但作為國家公職機關(guān)，行政機關(guān)必須正確認識獎勵之“惡”，審慎運用獎勵手段，同時也必須促進獎勵行為的科學(xué)化、規(guī)范化和法治化。

[關(guān)鍵詞]獎勵;行政機關(guān)獎勵;效用;法律分析

[中圖分類號]D922 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-1071（2021）05-0047-08

問題的提出

“二十一世紀(jì)什么最重要？人才！”這一句在國人中一度流行的臺詞已經(jīng)成了明確的事實。經(jīng)過四十多年的改革開放，政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展使“人”相對于事務(wù)、行為的重要性日益凸顯，“人是目的，而不是手段”的定位得以確立。在國家、政府與公民的關(guān)系問題上，從主體——人的角度出發(fā)，以人們權(quán)利和利益的實現(xiàn)為終極目的，已經(jīng)成為普遍的共識。基于人的主體意識和尊嚴(yán)、權(quán)利意識的覺醒，各種法律規(guī)范對人的權(quán)利的規(guī)定和保障，人們對于利益的追求和渴望，加之國民經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的國家財富的快速增加，我國行政執(zhí)法、管理的手段從過去強制的命令—服從，向柔和的協(xié)商—指引模式轉(zhuǎn)變。各種獎勵手段，由于其對相對方的影響更直接，更容易達到行政管理的目的，于是被越來越多地采用。

當(dāng)我們審視這些被行政機關(guān)頻繁使用的獎勵時，會發(fā)現(xiàn)許多獎勵無論從其內(nèi)容、實施方式，還是從目的和效果上看，都有著較大的差異。行政機關(guān)的獎勵作為一種對人們行為產(chǎn)生影響的行政權(quán)力運作方式，所關(guān)涉的社會關(guān)系主體具有特殊性，所產(chǎn)生的心理影響具有重要性，所能產(chǎn)生的社會效果具有復(fù)雜性。獎勵既不同于不管不顧的消極不作為，又常常被認為與懲罰相對立，不具有懲罰的嚴(yán)苛和消極影響，于是被正在轉(zhuǎn)型的行政機關(guān)所青睞。行政機關(guān)因此失去了對權(quán)力濫用的防范和腐敗的警覺。正確鑒別和認識行政機關(guān)不同的獎勵行為及其產(chǎn)生的效果，在我國當(dāng)下的政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革和轉(zhuǎn)型過程中有著積極的意義。

一、 行政機關(guān)獎勵行為是什么？

（一） 人類的行為模式分析

從行為主義的視角分析人類的行為及其模式，我們會發(fā)現(xiàn)人們之所以采取某種行為，或者以某種模式實施某種行為，無非就有以下兩種。一是來自于自身的自覺自愿，屬于積極主動性行為模式，一是來自于他者有形無形的強迫、壓制，或是他者的各種物質(zhì)或者非物質(zhì)的誘導(dǎo)，屬于消極被動性行為模式。當(dāng)人們遇到自己偏好的事務(wù)時，他常常會自覺地、積極主動地采取某種行為;相反，如果該事務(wù)不屬于其所偏好的范圍，則消極被動對待，甚至采取完全對立的行為?；谌祟惖倪@種行為乃至心理特點，為了調(diào)動行為人的積極性，實現(xiàn)某種目標(biāo)，理性的人類設(shè)計了獎勵和懲罰的制度。功利主義大師杰里米·邊沁（Jeremy Bentham）就曾說過，“自然把人類置于兩位主公——快樂和痛苦的主宰之下。只有它們才指示我們應(yīng)當(dāng)干什么，決定我們將要干什么。是非標(biāo)準(zhǔn)、因果聯(lián)系，俱由其定奪。凡我們所行、所言、所思，無不由其支配：我們所能做的力圖掙脫被支配地位的每項努力，都會昭示和肯定這一點。一個人在口頭上可以聲稱決不受其主宰，但實際上他將照舊每時每刻對其俯首稱臣。功利原理承認這一被支配地位，把它當(dāng)作旨在依靠理性和法律之手建造福樂大廈的制度的基礎(chǔ)”[1]57。

當(dāng)然，在法治成為普遍治國方略的現(xiàn)代，法律具有至上權(quán)威，人們之間的社會關(guān)系更多地通過權(quán)利義務(wù)來表達，法律因其所內(nèi)含的道德性而獲得了人們的認同和自覺遵守及踐行。多數(shù)人義務(wù)的履行并不直接或主要不是依賴法律的懲罰。當(dāng)然，法律義務(wù)的強制性提醒促成了人們對行為的自我規(guī)范，也即產(chǎn)生“法律具有牙齒，準(zhǔn)備隨時咬人”的效果，或者說法律的強制力、懲罰性具有威懾作用。“邊沁認為，法律是基于人的避苦求樂的本性和為了追求公共福利，用賞與罰兩種方法而設(shè)計的一種社會制度。”[2]218賞和罰對人們行為的影響形成法律制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。

人相對于動物而言，具有一定的理性能力，面對各種事務(wù)，基于自身的理性判斷作出選擇。更重要的是，人性是趨樂避苦的。一般情況下，當(dāng)面臨不利于自身利益的事務(wù)，人們會選擇妥協(xié)和讓步，調(diào)整自己的行為模式，讓利益損失減少到最小，或者徹底避免損失發(fā)生。刑罰、行政處罰以及其他各種懲戒措施，正是利用了或者立基于人類的這一特性而創(chuàng)設(shè)的?！皫缀踉诿恳粋€人類社會時期，都存在懲罰制度。只有在那些如霍貝爾所說的很小的、與世隔絕的社會里，對于如何處置違規(guī)者，人們才有些無所適從。但即使如此，這些社會仍認可父母對子女的懲罰。所以說，懲罰是人類社會的一個普遍現(xiàn)象?！盵3]1

懲罰是對自由、財產(chǎn)乃至生命的剝奪，懲罰意味著某種不利的后果，意味著痛苦。懲罰其實是一種惡，但又是必要的。隨著人類文明的進步和發(fā)展，各種懲戒手段已經(jīng)被率先不同程度地規(guī)范化、制度化、法治化，受人類的物質(zhì)和精神文明所影響和決定的懲戒制度也愈益正當(dāng)化。

《牛津法律大辭典》認為，“Punishment”（懲罰，刑罰），指的是“享有法定權(quán)的人使他人遭受某種痛苦、折磨、損失、資格喪失或者其他損害而實現(xiàn)懲罰。只有經(jīng)合法授權(quán)才能實施懲罰，否則就構(gòu)成侵權(quán)甚至犯罪。在現(xiàn)代社會中，刑罰一般限于作為某種違反刑法行為。一般而言，不得因某人違反民法為由而對他適用刑罰。不過，家長或教師可以懲罰來懲戒未成年人”?！案鞣N場合都可以使用懲罰，一般適用于家庭、學(xué)校、軍隊、職業(yè)協(xié)會、工會以及政治團體等”?！暗亲顬橹匾氖峭ǔＳ烧螆F體對違法者所實施的處罰”。[4]922正當(dāng)化了懲戒制度，無論是遵循“罪刑法定”“罪刑相適應(yīng)”的刑罰制度，還是受“處罰法定”“過罰相當(dāng)”“處罰與教育相結(jié)合”約束的行政處罰，既是對被懲罰相對方過去違法、犯罪行為的懲罰和教訓(xùn)，也是對其他公民或者組織的警示和教育。通過物質(zhì)、精神利益損失，人身自由乃至生命的剝奪，警示某些行為是不能做的，或者某些義務(wù)是必須履行的。單方面地迫使相對方遵紀(jì)守法，采取符合法律或者其他行為規(guī)范如道德、習(xí)俗、公司章程、各種單位的規(guī)章制度等的行為，而不管相對方是否樂意。

在法律上，無論何種懲罰，都是存在一定成本的，包括各種制度建設(shè)和實施成本，以及給當(dāng)事人造成的心理壓力和不良影響，表現(xiàn)為各種有形、無形、可計算、不可計算的成本。這些成本以及其所引發(fā)的不良后果（其實這也算一種成本），導(dǎo)致了懲罰行為中謙抑原則、審慎原則、比例原則、正當(dāng)法律程序原則的產(chǎn)生，同時也促發(fā)了人們對另一種行為的思考和運用，即獎勵。

獎勵是與懲罰完全相反的行為模式，從語義學(xué)上講，是懲罰的反義詞。因為，當(dāng)被給予利益或好處時，人們也常常會調(diào)整自己的行為，一如賽跑兔子前面的胡蘿卜，哄小孩的方糖，兔子為了得到胡蘿卜，會完成人們所希望的賽跑表演，小孩為了得到方糖，會按照大人們的希望去行事。為了得到“這個”利益或好處，而選擇去做“那個”被要求的行為，獎勵就是這種通過授予利益、給予好處，而旨在讓對方選擇某種行為的行為?！斑@個”利益或好處常常是被獎勵者所欲甚至渴望得到的，而“那個”行為則往往是被獎勵者所不愿去做但又不能被強迫去做的，為了達到獎勵者所期望的效果，或者說是獎勵者為達到自身的目的，通過付出一定的利益或好處，誘導(dǎo)相對方實施獎勵者所欲的行為。作為理性人的獎勵者，一定進行過成本效益計算，通過獎勵方式實現(xiàn)自己的目的是有效的、合算的，甚至是明智的。所以，獎勵在學(xué)校教育領(lǐng)域、員工管理及其他各種行政性管理領(lǐng)域被廣泛使用。

獎勵，簡單地說就是一種激勵手段，是激發(fā)人們的榮譽感和進取心的措施，是一種調(diào)動行政人員和管理相對人的積極性，最大限度地挖掘潛在能力的管理方法。通常只需要不太多的獎品（或者物質(zhì)的，或者精神的，或者二者皆有）就可以吸引、誘惑相對方從事其本不樂意的行為。與懲罰之給予人們痛苦不同，獎勵不僅僅是給予人們利益、好處，更是對人們欲望、需求的滿足乃至迎合。獎勵是獎勵關(guān)系主體間的雙贏：獎勵者雖然付出了一定利益、好處，但獲得被獎勵者的配合，減少了對抗和抵觸，以較低的成本實現(xiàn)了目標(biāo);被獎勵者當(dāng)然獲得了自己所欲得到的利益、好處。

（二） 行政機關(guān)獎勵行為是存在本質(zhì)差異的

由于政府行政管理的特性，尤其是其對復(fù)雜性、靈活性，以及效率性的要求，必然導(dǎo)致行政管理手段的多樣性?！凹钚哉吆蛻土P性政策（carrot and stick）相輔相成，共同成為影響相對人行為的有效手段。古人早已知曉‘ 凡治天下，必因人情。人情有好惡，故賞罰可用’。在現(xiàn)代國家中，行政獎勵行為和行政處罰行為、行政強制行為等相并列，成為備受重視的行政手段之一?！盵5]241懲罰手段自然必不可少，這是歷史的經(jīng)驗，而獎勵手段的廣泛采取，則應(yīng)該說是近代行政的產(chǎn)物，是社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的產(chǎn)物，與人類物質(zhì)財富極大豐富、政府財政收入隨之增加有關(guān)，也與民主制度的實施、行政管理相對方主體地位、權(quán)利意識的提升有關(guān)。財富的增加使得獎勵這種授益行為變得可能，政治、文化的發(fā)展，社會的復(fù)雜化，使得單一地運用懲罰和教育的手段，變得力不從心、捉襟見肘，也不利于政府在民眾當(dāng)中良好形象的塑造。歷史發(fā)展的事實要求作為管理者的政府，必須采取除懲罰以外的多樣化的手段，以有效應(yīng)對日新月異的社會和市場，尊重乃至促成民眾權(quán)利和利益的實現(xiàn)，畢竟“人民的利益是最高的法律”。與強制、命令相對的民主的、溫和的行政手段應(yīng)運而生。

“在國家政治生活和社會生活中，獎勵是一種司空見慣的行為，可以說，幾乎沒有一個行業(yè)或者一個領(lǐng)域在管理過程中不采取獎勵措施，以實現(xiàn)自身的目標(biāo)。政府管理亦不無例外。無論是立法領(lǐng)域、行政領(lǐng)域還是司法領(lǐng)域，獎勵措施可謂層出不窮?！盵6]“行政獎勵和行政制裁都是國家行政管理的重要方式。國家行政機關(guān)是行政獎勵的當(dāng)然主體，各級人民政府、各級行政主管部門，在實施國家行政管理的過程中，有權(quán)對符合條件的對象給予獎勵，成為行政獎勵主體”。[5]240

從表面上看，行政機關(guān)采取的各種獎勵性質(zhì)的行為，無論是作為報酬或酬勞的懸賞，還是作為實現(xiàn)行政目標(biāo)之誘導(dǎo)手段的獎勵，以及真正獨立意義上的獎勵，如國家科技進步獎等，都是為行政管理的相對人提供了包括物質(zhì)和精神兩方面的授益性行為，都需要付出國家（或者準(zhǔn)確地說屬于人民）的財富，而相對人則會在這一類行為當(dāng)中獲得物質(zhì)或者精神獎勵，或者兩者皆具的利益。

從實質(zhì)上看，行政機關(guān)的獎勵行為絕不是給予符合被獎勵條件的行政相對人一定物質(zhì)或精神利益這么簡單，背后存在著行政機關(guān)或者整個國家或政府的特定的或一定的用意，“是行政主體為了表彰先進、激勵后進，充分調(diào)動和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性，依照法定條件和程序，對為國家、人民和社會作出突出貢獻或者模范地遵紀(jì)守法的行政相對人，給予物質(zhì)的或者精神的獎勵的行政行為”[5]240。按此界定以及實踐中行政機關(guān)所實施的各種獎勵，我們不難發(fā)現(xiàn)，有的是為了表彰先進、激勵后進，如各種科技進步獎;有的是為了充分調(diào)動和激發(fā)人們的積極性和創(chuàng)造性，如給予科技創(chuàng)新企業(yè)的各種津貼、稅收優(yōu)惠等;有的是對作出杰出貢獻的相對人頒發(fā)的獎勵，如對某個消防隊或個人授予其先進集體、先進個人的榮譽稱號。行政機關(guān)在執(zhí)法和管理的過程中，經(jīng)常會通過提供獎勵而吸引相對人提供相關(guān)信息，從而提高執(zhí)法和管理效率等。

行政機關(guān)通過獎勵實現(xiàn)行政目的，比如《國務(wù)院關(guān)于2018年度國家科學(xué)技術(shù)獎勵的決定》中就明確該獎勵是“為深入貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅定實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，國務(wù)院決定，對為我國科學(xué)技術(shù)進步、經(jīng)濟社會發(fā)展、國防現(xiàn)代化建設(shè)作出突出貢獻的科學(xué)技術(shù)人員和組織給予獎勵”。[11]

行政獎勵的效果或者是明確而易見的，或者是潛在的，有些效果甚至是連實施獎勵的行政機關(guān)本身都不曾預(yù)見到的。如行政機關(guān)常常發(fā)出懸賞廣告，獎勵那些為行政管理工作提供線索或便利的行政相對人，由此行政機關(guān)獲得了管理上的信息，節(jié)約了行政成本;行政相對人，乃至社會公眾則有機會參與國家和社會事務(wù)的管理，發(fā)揮自己接近社會生活的優(yōu)勢，在獲得物質(zhì)利益的同時獲得行政機關(guān)乃至國家和社會的認同。除了榮譽感、自豪感和責(zé)任感外，這種來自行政機關(guān)或者國家和社會的榮譽往往又可以通過其他的方式轉(zhuǎn)化為新的物質(zhì)利益。

以我國體育行政獎勵為例，改革開放后的1978年12月，當(dāng)時的國家體委恢復(fù)并實行了于1965年停止施行的《優(yōu)秀運動員運動技術(shù)補貼試行辦法》，并將享受技術(shù)補貼的范圍擴大到教練員，1979年4月又頒發(fā)《國家體委、國家勞動局關(guān)于實行體育津貼的通知》，對曾經(jīng)創(chuàng)造過世界紀(jì)錄、獲得過世界冠軍和達到世界錦標(biāo)賽前三名水平的運動員給予一定津貼。而之后的1981年共獲得25個世界冠軍，創(chuàng)造了中國體育史上的新紀(jì)錄，在人民群眾中形成了“體育熱”，并掀起了愛國主義的熱潮。[7]63-64

從經(jīng)濟的角度看，市場經(jīng)濟的發(fā)展促使經(jīng)濟理論不斷更新，這無疑會使政府管理經(jīng)濟的具體手段發(fā)生變化;市場經(jīng)濟體制在我國的確立與發(fā)展，客觀上要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，因為單一的行政管理模式顯然不能適應(yīng)市場經(jīng)濟多元主體的需要。與此相應(yīng)，在公民主體意識、權(quán)利意識普遍得到提升，民主制度深入人心的當(dāng)下，行政機關(guān)與社會公眾的關(guān)系不再是單一的命令—服從性，而是復(fù)雜的引導(dǎo)、協(xié)商—配合性關(guān)系。行政機關(guān)通過帶有獎勵的指導(dǎo)、引導(dǎo)，使得相對人積極地配合行政機關(guān)的管理，或者采取行政機關(guān)所意欲的行為，促成行政目標(biāo)的實現(xiàn)。行政機關(guān)針對一些高科技企業(yè)的補貼、稅收優(yōu)惠即是如此，通過給予這些企業(yè)物質(zhì)上的補貼，實際上是支持，表達了政府對這類事業(yè)的態(tài)度，體現(xiàn)了政府的價值取向。這種獎勵手段不僅僅對企業(yè)，也對整個社會具有示范作用，甚至有學(xué)者斷言，“行政獎勵手段的合理運用，無疑能夠激勵人們更多地作出有益于社會、有益于國家、有益于人民的事情”。[5]241學(xué)者盧志成在《我國體育行政獎勵體系研究》中指出了獎勵在我國體育行政管理領(lǐng)域的功能：一是尊重人性，關(guān)注個人利益的價值功能;二是調(diào)動人的積極性，挖掘人的潛能的激勵功能;三是引導(dǎo)體育資源流向，優(yōu)化體育資源配置的資源配置功能[7]35-39。

二、 行政機關(guān)獎勵行為的正向效果

（一） 獎勵是主體實現(xiàn)其目的的重要手段

與“懲罰”是一種“功能詞”一樣，“獎勵”也是一種“功能詞”。所謂“功能詞”，黑爾指出：“為了充分解釋這種詞的意義，我們必須指出它為了什么目的，或者它應(yīng)該去做的是什么。如果一個詞具有這種特性，則它就是功能詞?！盵8]96也就是說，如果我們知道這些功能詞的意思，就可以知道這個詞所指向的人或物體的功能。與懲罰旨在對違法，尤其是違背公法行為的人或組織進行報應(yīng)和威懾相似，獎勵旨在對行政管理等不對等關(guān)系的人或組織進行誘導(dǎo)和指引。

獎勵，如前文所述，就是一種激勵手段，是激發(fā)人們的榮譽感和進取心的措施，是一種調(diào)動行政人員和管理相對人的積極性，最大限度地挖掘潛在能力的管理方法。如果獎勵運用得當(dāng)，其效果將是“驚人”的。如我國改革開放后針對體育事業(yè)的獎勵，不僅如前所述，創(chuàng)造了我國體育史的新紀(jì)錄，而且隨著獎勵的深化，早在1980年代中期我國已然成為亞洲體育強國，而且在奧運會上獲得越來越好的成績。

獎勵是有效的，獎勵的效果是直接的，或者說是立竿見影的。無論承認與否，自利始終是人的本性，由于人的自利本性的客觀存在，從根本上決定了人始終是自愛者，決定了相對于無利可圖甚至利益減損，人會選擇對自己有利的行為，尤其是那些能直接帶來利好效果的行為。不僅因為獎勵所提供的利益和好處滿足了人們的需要，更深層次的原因在于資源的有限性。資源的匱乏加重了人們對獎勵的渴望，這在一定意義上解釋了我國改革開放之初，競技體育成績突飛猛進的原因。獎勵所能提供的那些現(xiàn)在看起來并不豐厚的物質(zhì)和精神利益，激發(fā)了國人的“斗志”，去挑戰(zhàn)自我，挑戰(zhàn)極限。反觀當(dāng)下，由于生活水平大幅提高，社會和生活更豐富，存在更多選擇之后，當(dāng)獎勵之內(nèi)容不太“豐厚”，或者獎勵不再有那么大的吸引力時，獎勵便不再是競技體育領(lǐng)域的主要促進手段。

（二） 獎勵是行政機關(guān)實現(xiàn)其職責(zé)和目的的積極手段

行政機關(guān)各種獎勵行為應(yīng)該或一定會有其正向的、積極的效果和意義，無論是對行政機關(guān)自身還是對其代表的公共利益而言，以及對接受獎勵的行政相對人而言，均是如此。獎勵手段的使用，將減少相對方的對立或抵觸，贏得相對方的積極主動的配合，使得行政機關(guān)的管理更積極更高效。

對行政機關(guān)而言，一定要付出必要的、適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益（即所謂物質(zhì)獎勵），或者通過在一定范圍乃至全國范圍內(nèi)組織、宣傳被獎勵相對人的行為事跡，予以精神上的褒獎，乃至授予一定級別的榮譽稱號（即所謂精神獎勵），或者物質(zhì)獎勵和精神獎勵兩種同時授予。如果是提前的獎勵，將促使或引導(dǎo)相對人按照行政機關(guān)自身的管理目標(biāo)行事，消除了或者減少了行政相對方的對立、抵抗，節(jié)約了行政成本，有助于行政目標(biāo)的達成;如果是事后的獎勵，則往往具有示范效應(yīng)，不僅對獲得獎勵的相對人是一種激勵和鼓舞，常?？梢源偈瓜鄬θ巳蘸蟾优Γ覍ζ渌嘶蚪M織是一種政府價值取向的傳達。更重要的是當(dāng)獎勵具有正當(dāng)性和合法性，且被公眾所廣為認可時，這種事后的獎勵，一種不期而至的獎勵，往往有助于樹立政府在民眾當(dāng)中的良好形象，容易獲得民眾的信任和支持。

一般講來，基于行政機關(guān)職責(zé)不可放棄的特點，以及行政管理是對國家法律的實施這一本質(zhì)屬性，行政管理的目的總是要實現(xiàn)的，或者以強制、命令的方式，或者以引導(dǎo)、協(xié)商的方式。當(dāng)然，更多的行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，既不是依靠具有恐嚇、威懾性質(zhì)的懲罰，也不是依靠具有利誘性質(zhì)的獎賞，而是靠廣大民眾自覺、主動的依法、守法來實現(xiàn)的。在行政強制、命令下，行政相對人總會存在一定的或者物質(zhì)的、或者精神的利益付出或損失，甚至常常是兩者皆有，此屬于必要的行政執(zhí)法成本，而且因為此種命令和強迫行為會給相對方造成一定損失，常常會遭到相對方的對立、抵觸，進而也會增加一定的執(zhí)法成本。所以，懲罰應(yīng)當(dāng)是最后的手段，在所有其他手段均不能或不好達到預(yù)期目標(biāo)的情況下，才應(yīng)該被采用。

而在后一種狀態(tài)下，尤其是行政機關(guān)授予物質(zhì)或精神利益的狀態(tài)下，行政相對人得到了自己所期望的權(quán)利或利益，故而能夠更為積極主動地配合或促進行政目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)說是屬于理性行為。除了行政機關(guān)獎勵所賦予的直接權(quán)利或利益外，人們甚至可以獲得該行政行為作為一種公權(quán)力行為所產(chǎn)生的公信力好處，一種可以稱之為國家榮譽的精神利益。在那些不屬于普遍法定義務(wù)、且人們沒有積極性或者不愿從事活動的領(lǐng)域，為了實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，給予人們一定的好處，引導(dǎo)、促使人們采取必要和適當(dāng)?shù)男袨椋潜匾纳踔猎谝欢l件下是必須的。獎勵是授益行為，無論如何使得相對人獲得了或者物質(zhì)的、或者精神的利益，或者二者皆得，較之以強制手段實現(xiàn)行政管理的各種目的，此種以授予利益的行政方式，對相對人而言是利好的，至少從表面上看，從行政機關(guān)提供獎勵的直接效果看是如此。

也許正是因為這種直觀的好處，或者看起來是雙贏的獎勵行為，被政府、各級各類行政機關(guān)頻繁地使用。實踐中，不僅存在大量關(guān)于行政機關(guān)實施獎勵的法律規(guī)范性文件，通過獎勵的方式執(zhí)法幾乎也是行政機關(guān)執(zhí)法當(dāng)中所常見的。交通行政管理部門為了減少交通違章，對違章舉報給予獎勵;稅務(wù)部門對偷稅漏稅行為的舉報也會給予獎勵;民政部門為了鼓勵好人好事，也會對各種見義勇為行為給予獎勵;公安行政部門為了盡快破案，常常發(fā)出懸賞廣告，對提供有用信息的民眾給予獎勵;為了鼓勵大學(xué)畢業(yè)生支援邊疆教育事業(yè)，高等教育管理部門會給予各種優(yōu)惠。事實上根據(jù)國家和各級各類行政機關(guān)頒發(fā)的法律規(guī)范性文件，我們會發(fā)現(xiàn)，獎勵幾乎是縣級以上行政執(zhí)法機關(guān)都會用到的執(zhí)法和管理手段。單從關(guān)于行政機關(guān)獎勵行為的立法角度看，“關(guān)于獎勵方面的法律法規(guī)數(shù)量自上而下呈現(xiàn)金字塔形狀態(tài)，同時，獎勵規(guī)定已成為法律體系中非常重要的內(nèi)容。這基本上反映了我國獎勵行為的基本現(xiàn)狀”。[6]

三、 獎勵的惡果及其在行政領(lǐng)域的負面作用

獎勵，正如前文所述是“功能詞”，其不僅具有正向的、符合人們價值需求的效果和作用，也存在負面效果和作用，而這負面效果和作用常常被人們忽視，或者被急功近利的人們所不愿正視。

（一） 獎勵的惡果

獎勵作為一種影響人們行為模式和選擇的外在因素，除了上文所述的利好以外，其實也存在不容忽視的負面作用。心理學(xué)家做的各種實驗為此提供了有力的證明，普遍存在和實施獎懲制度的行政管理的實踐似乎也證明了這一結(jié)論。

獎勵從表面上看，是給予相對方利益、好處，實際和懲罰一樣，都試圖控制人，只不過懲罰通過強迫，獎勵利用引誘而已，獎勵并不比懲罰少一絲控制性。在本質(zhì)上，獎勵不是意圖影響、說服和完全解決問題，而是操縱。“從定義上來說，如果一個人控制另一個人，兩個人是處于不平等的地位，使用獎勵（或懲罰）就是因為這種地位上的不對等而變得容易且得以延續(xù)。”[9]33從深層次想一想，就能體會到其對人的一種居高臨下式的蔑視和不尊重。無論何種獎勵行為，幾乎都是“把人想要的或者需要的東西拿來有條件地給予，以此來控制他們的行為”。[9]8然而，人不是寵物，人性并不是像行為主義所假設(shè)的那樣主要受外在物質(zhì)的刺激。人之所以為人，有其獨特的內(nèi)心情感、沖動、信仰、意志、夢想等。最理想、最持久也最有生命力的永遠是來自于自身內(nèi)在的驅(qū)動。外在的物質(zhì)刺激和各種獎懲手段，只不過是靠他律來獲得短時期內(nèi)的驅(qū)動效果，這種短期效果不僅令人質(zhì)疑，而且從長期而言，戕害了人依靠自律去追求夢想，實現(xiàn)自己生命意義的可能性。無論是胡蘿卜政策，還是大棒政策，只不過是因它簡單好用，無需花費教育者和管理者太多時間、精力和心思而已。

艾爾菲·科恩在《獎勵的惡果》一書中詳細分析了獎勵失敗的原因，獎勵的負面效果在于：獎勵的懲罰性，獎勵破壞人際關(guān)系，獎勵忽視了問題的原因，獎勵阻止了冒險，獎勵降低了興趣。[10]56-104獎勵還有一個特點，似乎被獎勵者忽略，那就是雖然人看起來對獎勵有所反應(yīng)，但需要持續(xù)不斷地提供獎勵才能誘導(dǎo)人作出同樣的行為，或者一旦人對所提供的獎品不再需要、失去了興趣，那么獎勵將不能起到其作用。就如必須持續(xù)地給賽跑的兔子提供胡蘿卜、給不聽話的孩子提供方糖，一旦獎勵停止，或者他們對胡蘿卜、方糖不再感興趣、不再需要，他們就失去了繼續(xù)按要求做事的興趣，不再按照你的愿望行事了?！叭绻麤]有實實在在的好處，為什么還要賣力干活？”成了他的基本信仰，因為獎勵成了習(xí)慣，沒有了獎勵就做不成事情。也就是說，基于人們欲望的無限性，獎勵使用得越多，對獎勵的需求越大。然而資源的有限性，決定了獎勵主體往往無法持續(xù)地滿足對方無止境的欲望。這正反映了獎勵的短期性，或者從長遠講是一種無效性。而且從時間的角度來看，獎勵的負面影響要在很久以后才會顯現(xiàn)，而那時這些后果與獎勵的關(guān)系也許變得并不明顯，或許這也是獎勵依然大行其道的一個重要原因。

（二） 行政機關(guān)獎勵的負面作用

獎勵在一般人際關(guān)系領(lǐng)域的負面效果，也一定會體現(xiàn)行政機關(guān)的執(zhí)法和管理過程中，行政機關(guān)和相對方的行政管理關(guān)系不過是一種特殊的人際關(guān)系罷了?；谛姓C關(guān)作為國家和政府具體的執(zhí)法、管理部門，一定意義上是國家和政府的代言人，基于其所擁有的強制力和優(yōu)勢地位，其行為對民眾的影響尤甚。

首先，獎勵具有懲罰性，行政機關(guān)的獎勵也是，或者尤其如此。由于行政機關(guān)的行為，在中國民眾看來，那就是國家、政府的行為，比較容易被信任，對民眾的影響要比其他普通主體大得多。行政機關(guān)提供的獎勵，無論是事前誘導(dǎo)式的獎勵，還是事后表揚式的獎勵，都旨在引導(dǎo)人們的行為，通過獎勵表征行政機關(guān)自身的價值，也比較容易獲得民眾的認同和追隨，也就是說，民眾的行為較容易為此所控制。然而，眾所周知，各級行政機關(guān)也是由一個個的具體的、存在各種局限性的人組成的，也是會出錯的，也是會急功近利的。一旦行政機關(guān)本身出現(xiàn)錯誤、失誤，由于行政機關(guān)較之于企業(yè)、個人的影響力大，影響范圍廣，影響時間長，其獎勵所招致的后果勢必將嚴(yán)重得多。

其次，這種懲罰性還表現(xiàn)在，有些人因沒能得到期望的獎勵產(chǎn)生的失望乃至絕望。因為獎勵越誘人、越有價值、得到的可能性越大，未得到受到的打擊就越大。這與那些努力得獎卻失之交臂、努力比賽卻鎩羽而歸所產(chǎn)生的影響是差不多的。

行政機關(guān)作為國家的行政管理部門，相對應(yīng)的是無數(shù)的普通公民、法人和其他各種組織，其獎勵行為可能會破壞這些主體之間原本平等的關(guān)系。當(dāng)行政機關(guān)以高高在上，或者超脫于事務(wù)之外的管理者身份，為少數(shù)人提供獎勵時，為這有限的獎勵資源你爭我奪，就會產(chǎn)生沖突和嫉妒的暗流。獎勵造成“抱怨不公正的待遇”和“爭寵”現(xiàn)象相當(dāng)普遍。獎勵一定是存在數(shù)量限制的，“陽光普照”、人人都有份的那不叫獎勵，只有稀缺才能起到激勵的效果，然而因稀缺所導(dǎo)致的競爭，就會破壞平等的人際關(guān)系，進而也會妨礙人們之間通過合作取得更大的成果。如果是在市場主體之間，獎勵也會破壞平等的競爭關(guān)系。得到獎勵的市場主體因獲得競爭優(yōu)勢不思進取，行政機關(guān)的各種持續(xù)性獎勵使其失去了參與市場平等競爭的壓力和動力，逐漸走向衰弱。

另外，“獎勵和懲罰都誘導(dǎo)出某種行為模式，不論是為了贏得獎勵還是避免懲罰，人們都會競相給手握大權(quán)的人留下深刻的印象或拍他們的馬屁?！盵10]65而這種做法無疑將為政府被俘獲、權(quán)力尋租、濫用和腐敗留下了余地。行政機關(guān)之獎勵行為，還不像企業(yè)拿自己的財產(chǎn)頒發(fā)獎勵，會審慎、追求效率最大化。行政機關(guān)是用納稅人之財富而獎勵，沒有切膚之痛，尤其是在監(jiān)管體制不健全乃至缺位的情況下，其沒有審慎和追求效率最大化的動力。如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，加之行政機關(guān)存在政績和執(zhí)法、管理壓力，那么通過獎勵導(dǎo)致的權(quán)力濫用和腐敗將不可避免，而對市場和社會中人際關(guān)系的不良影響將尤為嚴(yán)重。

行政機關(guān)的獎勵行為常常會使得導(dǎo)致問題發(fā)生的原因被忽視。因為直觀地看，無論何種獎勵，幾乎都不要求或者根本不會強調(diào)人們關(guān)注問題產(chǎn)生背后的真正原因。比如行政機關(guān)對積極主動納稅的企業(yè)予以獎勵，卻忽視了為什么存在大量企業(yè)不愿積極主動納稅，沒有反思是否我們的稅收制度本身存在某種問題;還比如行政機關(guān)獎勵對各種交通違法行為的舉報，利用人們對被舉報的畏懼實現(xiàn)對交通規(guī)則的遵循，卻不檢討為什么存在如此多的違法行為;還有對見義勇為的獎勵，全國各地出臺了各種級別的獎勵見義勇為的規(guī)范性文件，也常常大張旗鼓地進行針對見義勇為的獎勵，獎勵的金額越來越多，獎勵的內(nèi)容越來越豐富，但卻不反思為什么見義勇為還是鳳毛麟角。如果行政機關(guān)仰仗雄厚的財政支持，隨意地使用這些獎勵手段，不反思和觸及造成這些問題的根本原因，問題永遠無法解決，獎勵必須持續(xù)地使用下去，而且也必須變本加厲。

獎勵阻止了冒險，也即阻止了對新領(lǐng)域的探索和發(fā)現(xiàn)，因而也就阻斷了創(chuàng)新。對于行政機關(guān)來說，其獎勵的濫用或不當(dāng)?shù)莫剟睿粌H僅是阻斷了被獎勵方的創(chuàng)新，也將因此而阻斷市場和社會的活力和進步。為什么說獎勵會阻止或阻礙冒險和創(chuàng)新？首先因為人常常是保守的，在受到獎勵驅(qū)使時，為了守住這既得的獎勵利益，人們就只做能得到獎勵的事，而獎勵以外或背后的事往往不被關(guān)心或者根本就不在乎。行政機關(guān)執(zhí)法和管理的真正的目標(biāo)因此被拋到九霄云外了。不能徹底解決真正問題的獎勵手段因此變成了急功近利的權(quán)宜之計。

同時必須注意的是，行政機關(guān)既不是市場主體，也絕非社會主體，作為官僚體制的組成部分，一個“不在場者”，不能指望其永遠是一個英明而有遠見的市場和社會發(fā)展的決策者。當(dāng)行政機關(guān)為了追求行政效率和政績，自以為是地通過獎勵，誘導(dǎo)相對方從事一些哪怕當(dāng)時看起來非常明智的行為時，殊不知，那些接受誘導(dǎo)、享受著獎勵好處的企業(yè)或個人，一心想的是如何獲得和保有這份獎勵，如何把任務(wù)或之前的承諾對付過去。被獎勵的相對方這個“醉翁”之意不在如何更好地實現(xiàn)行政機關(guān)管理的目的，甚至也常常不是完成好任務(wù)和履行承諾，而在于如何獲得更多的來自行政機關(guān)的獎勵。以科技創(chuàng)新的名義拿著政府各種財政補貼、稅收優(yōu)惠（變相的獎勵而已）的企業(yè)、組織，其中一事無成者在實踐中好像不少。他們失去了去冒險和探索的動力和壓力，來自行政機關(guān)的一些獎勵也破壞了原有的競爭環(huán)境，破壞了他們作為市場和社會主體原有的公平的競爭或合作關(guān)系，對這些被獎勵的公民和企業(yè)組織、乃至其他市場和社會主體而言，行政機關(guān)的獎勵變成了某種破壞力量。

結(jié)語：行政機關(guān)獎勵行為價值評價

行政機關(guān)是代表國家、政府的行政執(zhí)法和管理部門，有著必然和必要的權(quán)威性，其各種權(quán)力運作行為在民眾當(dāng)中的影響，較之于其他主體要大得多。

獎勵之于被獎勵者存在的危害遠大于其所帶給獎勵主體以及被獎勵者自身的好處，這已是被人們長期跟蹤驗證的結(jié)論。當(dāng)然，獎勵可以給人們帶來一定的、很直接的，甚至觸手可及的效果，短視而懶惰的人們依然對獎勵青睞有加。然而，在行政機關(guān)的管理領(lǐng)域，必須警惕某些獎勵的危害性，不能為眼前的通過獎勵所得到的效率和管理目標(biāo)而感到滿足，而對這些獎勵將導(dǎo)致的長期的危害視而不見。國家和社會的管理和建設(shè)是一個涉及千秋萬代、長期且持續(xù)的工程和事業(yè)，不能因政績需要和短視，而濫用獎勵權(quán)力。

發(fā)達的西方國家基于其強個人—強社會—弱政府、發(fā)達的市場體制、完善的社會保障和社會福利制度，其來自行政機關(guān)的獎勵行為尤其是物質(zhì)性的獎勵非常少。首先，弱政府導(dǎo)致其沒有那么多的財政資金進行物質(zhì)的獎勵;弱政府也意味著政府未必有像我們國家這樣的權(quán)威性，其頒發(fā)的獎勵未必能獲得民眾的認同，未必有像我們國家這樣的積極效果;弱政府在發(fā)達的民主制度下，政府的權(quán)力來自于民眾的授權(quán)，恪守職權(quán)法定、越權(quán)無效原則，所以未必有對相對方的行為進行評價進而給予獎勵的權(quán)力。

強社會意味著社會組織比較發(fā)達，好多在我們國家由政府所做的事在西方國家都是由社會組織或者市場主體，即企業(yè)來完成的。各種具有獎勵性質(zhì)，旨在促使人們從事某些行為的事，或者對在某些領(lǐng)域具有突出貢獻的組織或個人的表彰，大都是由某些社會組織或企業(yè)、個人設(shè)立的基金會來完成的。這些社會組織和企業(yè)、基金會等在完善的規(guī)章制度的規(guī)范和約束下，具有很高的權(quán)威性，被公眾所認可。比如具有全球影響力、家喻戶曉的諾貝爾基金會頒發(fā)的各種獎;再比如在工業(yè)設(shè)計領(lǐng)域著名的紅點設(shè)計大獎（red dot），自1955年創(chuàng)辦以來，已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)最重要的設(shè)計獎項之一，用于表彰在汽車、建筑、家用、電子、時尚、生活科學(xué)以及醫(yī)藥等眾多領(lǐng)域取得的成就。

強個人意味著個人、個體在國家和社會中具有獨立的主體地位，不應(yīng)該被政府和社會所操控。來自國家和社會的獎勵往往被認為是一種控制行為，是與個體的自主性和個人尊嚴(yán)相違背的，是需要警戒和防備的行為。加之一些西方國家的社會保障和福利制度比較發(fā)達，即使是見義勇為、做了好人好事，也不是什么需要政府獎勵的對象，甚至在一定條件下是行為人的義務(wù)，一般也不會有“英雄流血流淚”的情形出現(xiàn)。政府之獎勵顯得不再必要，甚至容易引發(fā)多元化社會民眾的質(zhì)疑和抵抗。在新康德主義法學(xué)創(chuàng)始人施塔姆勒看來，一個理想的社會是由意志自由的人組成的社會，“當(dāng)我論及一個社會的抽象概念時，在我們的頭腦里出現(xiàn)的是所有意志的聯(lián)合，而這些意志的目的是自由”。[2]233

我們國家與西方發(fā)達國家有著不同的國情，中國的問題狀況跟西方相比，的確存在很大的不同。因此，法治原理在西方語境下的表述與中國語境下的表述之間也往往大異其趣[11]5。國家和社會的治理需要不同的地方性知識，對發(fā)達國家的治國理政之經(jīng)驗教訓(xùn)應(yīng)該審慎思考、理性對待。尤其在交通、通訊、信息、科技等日漸發(fā)達現(xiàn)代，全球化的影響越來越明顯和深刻，曾經(jīng)封閉的超級大國也不能逃脫全球化的洗禮。全球化在某種意義上，更大程度上是東西方國家相互借鑒和學(xué)習(xí)的過程，發(fā)達國家對世界的影響至大至深，所以，我們很有必要借鑒其在獎勵問題上的經(jīng)驗教訓(xùn)，盡量審慎和科學(xué)地利用獎勵手段，實現(xiàn)獎勵行為的科學(xué)化、規(guī)范化和法律化，并且在使用獎勵手段的過程中必須進行適當(dāng)和及時的評估和調(diào)適。

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（責(zé)任編輯：小 水）

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