南方周末記者 杜茂林 張笛揚 南方周末實習生 劉歡

2021年2月25日，國家鄉(xiāng)村振興局牌子正式掛出。

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★汪三貴認為，有必要重新研究過去幾年的扶貧政策，哪些要保留，哪些要調整，哪些要取消，做好了這一步，“我們就有希望把城鄉(xiāng)差距、貧富差距進一步縮小”。

相比于扶貧，鄉(xiāng)村振興需要匯聚更強的力量。“以產業(yè)興旺為例，鄉(xiāng)村振興不僅是農業(yè)發(fā)展，還要讓一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，這就需要多部門協(xié)調配合。”

運轉28年的國務院扶貧辦退出了歷史舞臺。

2021年2月25日下午，北京市朝陽區(qū)太陽宮北街1號，“國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室”的牌子被摘下，取而代之的是“國家鄉(xiāng)村振興局”的牌子。

新設的機構，引發(fā)了社會極大關注，官員與專家的討論聚焦在：脫貧攻堅任務完成后，扶貧政策如何調整，以及如何做好與鄉(xiāng)村振興的銜接。

“和脫貧攻堅相比，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略難度更大、范圍更廣、時間更長。”中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴告訴南方周末記者，“十四五”是一個開始，非常關鍵，需要把整個體制機制、大的思路理清楚了，把鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接好，這是十分重要的任務。

中國扶貧史

聽說扶貧辦直接改為國家鄉(xiāng)村振興局，中國社科院貧困問題研究中心副主任吳國寶多少有些驚訝。

熟悉扶貧歷史的吳國寶，見證了三十余年中國扶貧事業(yè)的多番變化。

1986年，國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組成立，中國“有組織、有計劃、大規(guī)模的農村扶貧開發(fā)活動”拉開序幕。

在設立專門機構之前，中央劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務院頒布了《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，在文件中罕見地使用了“貧困”二字。

“以前政府沒有專門的扶貧機構和制度，也沒有將扶危濟困的行為上升到國家意志的高度。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副研究員萬海遠告訴南方周末記者。

到1986年，依據(jù)農村人均年收入和縣級單位的財政狀況，國定貧困縣標準第一次劃出：1985年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣，對民主革命時期做出過重大貢獻的老區(qū)縣，標準放寬到300元。

1993年，領導小組更名為“國務院扶貧開發(fā)領導小組”，其設在原農牧漁業(yè)部的辦公室亦更名為“國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室”。

更大的變化在次年出現(xiàn)，國家“八七”扶貧攻堅計劃出臺，將592個縣列入國家重點扶持的貧困縣，并提出到20世紀末，基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。

1996年，第一次高規(guī)格的中央扶貧開發(fā)工作會議在京召開，“這成為中國扶貧政策的一個關鍵節(jié)點?！眳菄鴮氄f，很多政策隨即出臺。

從1993年到2000年，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當于年度財政支出的5%-7%，中國農村貧困人口從8000萬下降到3200萬。

“貧困村”的概念出現(xiàn)在2001年。這一年，中央第一次把扶貧目標降低到村級，實施“整村推進”，共確定了14.8萬個貧困村。

扶貧工作推進的同時，國務院扶貧辦開始第一次委托第三方對階段性扶貧工作進行總體評價。北京師范大學中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實回憶，當時國務院扶貧辦找到他，委托他對《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》的實施情況進行總結評估。

“當時的評估結果，思路已經(jīng)提出：一定要把區(qū)域發(fā)展和個人幫扶結合起來，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上?！崩顚嵳f。

在成功解決溫飽問題后，2011年，人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準線，當年對應的扶貧對象約為1.28億人。十八大后，精準扶貧成為扶貧工作的中心。到2020年底，近1億建檔立卡的貧困人口實現(xiàn)脫貧。

當絕對貧困問題解決后，扶貧工作將往何處去？2020年底召開的全國扶貧工作會議給出了答案：推動脫貧攻堅政策舉措和工作體系逐步向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，用鄉(xiāng)村振興鞏固拓展脫貧攻堅成果。

要允許有差異性

給出明確答案之前，不少地方已率先探路，制定出臺了解決相對貧困試點工作實施方案。

此前，十九屆四中全會提出，探索建立解決相對貧困的長效機制。這是十八大后中央全會首提“相對貧困”，并在2020年的中央一號文件中予以確認。

長期研究扶貧工作的華中師范大學中部地區(qū)減貧與發(fā)展研究院院長陸漢文發(fā)現(xiàn)，“相對貧困”的說法提出不久，就逐漸淡出公眾視野。十九屆五中全會的提法調整為：脫貧工作如期完成后，接下來“要做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。

在陸漢文看來，表述的變化是為了避免造成混亂。如果還提“貧困”，那就意味著接下來還要扶貧。但脫貧任務已經(jīng)完成，接下來應該是幫扶工作，縮小差距。

貧困縣“摘帽”以后，如何設置過渡期，無論是政界還是學界，都有分歧。南方周末記者參加由各部委主辦的各式扶貧論壇時注意到，有官員建議將整個“十四五”設立過渡期，但也有人認為，若全國都將整個“十四五”設為過渡期，顯得過于保守。

在2020年底召開的中國農村工作會議上，過渡期被明確為，“對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設立5年過渡期?！?/p>

“也就是說，在過渡期期限問題上不搞‘一刀切，允許地方自行探索?！眳菄鴮毞治?，比如像蘭考、井岡山等縣市，2017年3月就已脫貧，到2022年3月將滿5年。

從目前的工作部署來看，鄉(xiāng)村振興在“過渡期”內就要開始。

相比于扶貧，鄉(xiāng)村振興需要匯聚更強的力量。用汪三貴的話說，“以產業(yè)興旺為例，鄉(xiāng)村振興不僅是農業(yè)發(fā)展，還要讓一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，這就需要多部門協(xié)調配合?！?/p>

而產業(yè)興旺只是鄉(xiāng)村振興目標之一。根據(jù)十九大報告的說法，鄉(xiāng)村振興最終還要實現(xiàn)生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。

十九大召開的2017年，被視為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起點。全國人大農業(yè)與農村委員會主任委員陳錫文曾撰文稱，中國的鄉(xiāng)村人口比重即使降到30%以下，規(guī)模仍然巨大，“如果城鄉(xiāng)差距過大，怎么能建成惠及全體人民的全面小康社會和現(xiàn)代化國家？”“中國發(fā)展的不平衡不充分，突出反映在農業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上?！?/p>

即便同屬農村，各地區(qū)發(fā)展的不均衡，導致鄉(xiāng)村振興的政策特點，有所不同。

像率先消除全省“絕對貧困”的浙江，在鄉(xiāng)村振興中，構建生態(tài)宜居、治理有效的鄉(xiāng)村生態(tài)，是其發(fā)展的重頭戲。早在2019年，浙江嘉興通過“全域秀美”行動，“三治融合”實驗改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、加強基層治理。

而對于貧困縣而言，產業(yè)興旺是關注重點。由于各縣市“摘帽”時間有差異，產業(yè)發(fā)展的指向亦有不同。

全國首批摘帽的兩個貧困縣之一的蘭考（另一個是井岡山），2017年3月宣布摘帽后，一直在思考如何大力發(fā)展二、三產業(yè)。

在接受南方周末記者采訪時，蘭考縣委副書記丁向東認為，脫貧攻堅中的產業(yè)扶貧，解決的是沒有產業(yè)的問題，摘帽后，不能僅僅局限于農業(yè)，而應著眼于優(yōu)化第一產業(yè)，在此基礎上大力發(fā)展二、三產業(yè)，這比單純發(fā)展第一產業(yè)要難。

經(jīng)過近兩年發(fā)展，蘭考目前已聚集世界500強企業(yè)5家、上市企業(yè)15家。

2019年初，吳國寶前往蘭考調研，他發(fā)現(xiàn)在做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，蘭考已經(jīng)開始有了“比較成熟的做法”，比如過渡期內“工作隊要保留并向更大范圍覆蓋”。

但吳國寶也覺得，蘭考“產業(yè)興旺”的模式極具特色，很難被模仿，在當?shù)氐暮愦蠹揖赢a業(yè)園內，有曲美、歐派等上市企業(yè)，從而能讓農村人口就近被縣城里的產業(yè)所吸納，“其他縣市幾乎不可能有這樣好的條件”。

“不同縣市的發(fā)展差異很大”。在全國調研結束后，吳國寶給國務院扶貧辦的報告中建議，要保持不同階段脫貧的縣市，政策銜接上的差異性，允許有些縣市謹慎些，把步子邁得小一點。

而全國最晚脫貧的寧夏西吉縣，產業(yè)幫扶仍是當?shù)胤鲐氜k和農業(yè)農村局要邁過的“坎”。

寧夏西吉縣扶貧辦副主任陳曉寧向南方周末記者介紹，“規(guī)模小、品質不精、品牌不亮、龍頭企業(yè)少”是目前肉牛養(yǎng)殖產業(yè)最大的“痛點”，“一旦遭遇大風險，就可能“返貧”。

對此，西吉縣農業(yè)農村局局長馬杰也深有體會。他對南方周末記者說，在脫貧攻堅階段，農業(yè)農村局和扶貧辦把“產業(yè)扶貧”作為中心工作?！罢薄焙螅献鬟M一步加強，在產業(yè)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)上發(fā)力，增加農產品附加值，“還是因為我們縣產業(yè)基礎比較薄弱”。

盡管各有不同，但南方周末記者注意到，也不乏共同點，比如政策不再只惠及貧困戶，還要覆蓋全部百姓。

是否保留“超常規(guī)”機制

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之日起，它就被分為了三個階段：2020年，基本形成制度框架和政策體系；2035年，農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農業(yè)強、農村美、農民富全面實現(xiàn)。

“目前，鄉(xiāng)村振興目標和任務已經(jīng)明確?！眳菄鴮氄J為，但仍需要進一步凝聚對路線圖、政策和制度方面的共識。

蘭考縣代莊村村支書代玉建向南方周末記者表示，前幾年降低貧困發(fā)生率并不難，為了脫貧，他把村里的勞力引導出去務工，貧困發(fā)生率很快就降了下來。

不過，也潛在造成了勞動力流失的可能。

吳國寶說，搞城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興并不對立，很多方面具有一致性。但也還存在一些模糊的地方：譬如，討論前者時，我們希望包括人口在內的資源要素更多地向城鎮(zhèn)集中；當討論后者時，又希望更多的資源要素流向鄉(xiāng)村。

在吳國寶看來，上述問題如果謀求不了共識，在認識上還會出現(xiàn)更多困惑。

另一大困惑，是鄉(xiāng)村振興由誰來做。從現(xiàn)有的公開報道來看，選派干部，組成工作隊，覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村開展鄉(xiāng)村振興，成為多地的政策選擇。

國家發(fā)改委產業(yè)經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所室主任涂圣偉認為，動員第一書記、駐村工作隊，集合全社會力量合力攻堅，是一種“超常規(guī)”的社會動員機制。

他在一篇文章中寫道：在脫貧攻堅階段，可以通過“超常規(guī)”組織各方資源，但實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有長期性和復雜性，村級組織集體行動能力下降，難以有效動員足夠的資源推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務的完成。

對此，接受南方周末記者采訪的多位學者亦有不同看法，有學者指出，這種“超常規(guī)”的動員機制，比如駐村工作隊、包村責任制等應該一直保留，也有認為應設置漸退期，逐步退出。在吳國寶看來，這也說明，在鄉(xiāng)村振興的方式方法上，也要進一步尋求共識。

需要厘清的還有農村集體經(jīng)濟組織的建設。全國政協(xié)委員、四川農業(yè)大學校長吳德在調研中發(fā)現(xiàn)，過去幾年各方合力攻堅，投入了大量資金，農村集體經(jīng)濟組織得以快速發(fā)展。

但很多村民告訴吳德，發(fā)展過程中，組織邊界不清，不少村黨支部書記身兼數(shù)職，集組織的決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等職權于一身，“既是裁判,又當選手,還做教練”的問題暴露了出來，希望向上反映。

調研讓吳德深受啟發(fā)。2021年全國“兩會”期間，他帶來了構建農村集體經(jīng)濟新模式的提案。

如今，處在“鞏固拓展”與“全面實施”的銜接期，汪三貴認為，有必要重新研究過去幾年的扶貧政策，哪些要保留，哪些要調整，哪些要取消，做好了這一步，“我們就有希望把城鄉(xiāng)差距、貧富差距進一步縮小”。