劉婭昭 張海君 劉超英

（ 中國(guó)石化石油勘探開發(fā)研究院 ）

0 引言

近年來為了深化油氣體制改革，國(guó)務(wù)院、自然資源部相繼出臺(tái)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[1]、《國(guó)土資源部關(guān)于深化油氣勘查開采管理改革的通知》征求意見稿，近日又出臺(tái)了《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》[2]。中國(guó)將全面開放油氣勘查開采市場(chǎng)，允許民企、外企等社會(huì)各界資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)監(jiān)管力度。

油氣礦業(yè)權(quán)是油氣資源型企業(yè)發(fā)展的根基。2014年以來，隨著中國(guó)政府加強(qiáng)油氣礦業(yè)權(quán)監(jiān)管，國(guó)家石油公司積極響應(yīng)國(guó)家政策，優(yōu)化探礦權(quán)結(jié)構(gòu)，按政策要求積極主動(dòng)退減油氣勘查區(qū)塊，致使勘探開發(fā)空間日益受限。隨著放開油氣勘查開采準(zhǔn)入限制政策出臺(tái)，國(guó)有大型石油企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身情況提前分析研判、做好準(zhǔn)備，以積極主動(dòng)的態(tài)度和務(wù)實(shí)可行的措施不折不扣地落實(shí)改革精神，從而更好地釋放改革紅利、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在推動(dòng)行業(yè)改革持續(xù)深化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[3]。

1 礦業(yè)權(quán)出讓模式

1.1 國(guó)外礦業(yè)權(quán)出讓模式

國(guó)家對(duì)資源收入的分配制度，決定了其對(duì)資源的管理制度?；诟鲊?guó)資源管理特點(diǎn)和法律法規(guī)，可將油氣礦業(yè)權(quán)出讓合同類型分為礦稅制、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)品分成和風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)4 種（表1）[4-5]。

表1 國(guó)際油氣礦業(yè)權(quán)出讓模式對(duì)比Table 1 Comparison of international oil and gas mining rights transfer mode

發(fā)達(dá)國(guó)家油氣礦業(yè)權(quán)出讓模式一般采用礦稅制或聯(lián)合經(jīng)營(yíng)。美國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)家采用礦稅制[6-7]，石油公司有勘探開發(fā)和生產(chǎn)銷售的權(quán)利，政府通過收取礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、所得稅和權(quán)益金等稅費(fèi)進(jìn)行管理，其特點(diǎn)是這些國(guó)家一般油氣資源相對(duì)豐富，法律法規(guī)較為健全，政府監(jiān)管能力較強(qiáng)，市場(chǎng)開放程度高。挪威、英國(guó)采用聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，指的是政府與石油公司共同擁有油氣勘探開發(fā)和生產(chǎn)銷售的專營(yíng)權(quán)，政府在有商業(yè)發(fā)現(xiàn)以后按比例承擔(dān)開發(fā)費(fèi)用，雙方按比例分享石油收益，其特點(diǎn)是由雙方合作制定作業(yè)者并履行合同條款，實(shí)際是一種合伙模式，市場(chǎng)開放程度較高。

發(fā)展中國(guó)家油氣礦業(yè)權(quán)出讓模式一般采用產(chǎn)品分成或風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)。印度尼西亞、緬甸、柬埔寨等國(guó)家采用產(chǎn)品分成合同[8]，即石油公司與政府簽訂合作合同，石油公司負(fù)責(zé)勘探投資，雙方或多方按權(quán)益比例投入開發(fā)和生產(chǎn)資金，并參與產(chǎn)品分成的一種管理模式；每年所產(chǎn)原油部分用于回收投資，部分在石油公司和政府之間分配，其特點(diǎn)是一般油氣相關(guān)法律法規(guī)不太健全，政府強(qiáng)化對(duì)自然資源的控制，監(jiān)管能力相對(duì)較弱，重視培育國(guó)家公司的發(fā)展，國(guó)家公司代表政府參與合同管理、監(jiān)管和利潤(rùn)分成，市場(chǎng)開放程度低。伊拉克、科威特、菲律賓等國(guó)家采用風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)合同，即風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)投資者負(fù)責(zé)勘探開發(fā)和生產(chǎn)投入，但政府擁有原油，資源國(guó)以現(xiàn)金償還合同者的投資，并支付一定的報(bào)酬[9]。采用風(fēng)險(xiǎn)服務(wù)的國(guó)家一般都規(guī)定石油勘探開發(fā)只能由“本國(guó)人”進(jìn)行，其特點(diǎn)是油氣資源豐富，油氣銷售收入是政府收入的重要來源，采取引進(jìn)勘探開發(fā)服務(wù)的方式來吸引外資，無市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

1.2 中國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓模式

中國(guó)主要經(jīng)歷了改革開放前及改革開放初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的油氣資源管理制度[10]和改革開放后對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)實(shí)行礦稅制、對(duì)外合作實(shí)行產(chǎn)品分成制的管理模式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國(guó)家是油氣資源的所有者及唯一投資者，政府擁有產(chǎn)出的油氣產(chǎn)品，市場(chǎng)開放程度很低。改革開放后，從礦產(chǎn)資源所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離到組建國(guó)有石油公司并相繼成功在海外資本市場(chǎng)上市，再到民企進(jìn)入上游勘探領(lǐng)域的模式，最后到全面實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式，體現(xiàn)了中國(guó)改革開放后油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入呈逐漸放開的趨勢(shì)。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的管理體制到改革開放后的礦稅制，形成了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡型體制模式[11]，體現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展推動(dòng)油氣礦業(yè)權(quán)管理逐漸健全，乃至市場(chǎng)逐漸開放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。

礦稅制是政府通過立法收取使用費(fèi)和所得稅等來管控石油公司，中國(guó)現(xiàn)行有償使用礦產(chǎn)資源制度需要繳納資源稅、出讓收益、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、石油特別收益金、礦山環(huán)境恢復(fù)基金、增值稅、企業(yè)所得稅[12]（圖1）。此外，探礦權(quán)人在勘查期間必須依規(guī)投入一定數(shù)量以上的資金進(jìn)行勘查工作。目前，常規(guī)油氣第一勘探年度最低勘查投入為0.2 萬元/km2，第二勘查年度最低勘查投入為0.5 萬元/km2，從第三勘查年度起最低勘查投入為1 萬元/km2；頁巖氣最低勘查投入為3 萬元/km2。

圖1 中國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系Fig.1 Current tax system of mineral resources in China

2 相關(guān)政策解讀

2.1 放開準(zhǔn)入背景

“十八大”以來，中國(guó)政府高度重視中國(guó)能源安全問題，習(xí)近平總書記提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的國(guó)家能源安全新戰(zhàn)略。在此背景下，2017 年5 月21 日出臺(tái)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[1]指出完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采。

2019 年12 月31 日出臺(tái)的《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》[2]（自然資規(guī)〔2019〕7 號(hào)，簡(jiǎn)稱7 號(hào)文）中規(guī)定在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)，凈資產(chǎn)不低于3 億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)，企業(yè)從事油氣勘查開采應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開采技術(shù)能力。

中國(guó)將全面開放油氣勘查開采市場(chǎng)，允許民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等社會(huì)各界資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。隨著油氣勘查開采市場(chǎng)不斷放開，未來將形成以國(guó)有石油公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的油氣勘探開發(fā)市場(chǎng)新格局，有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)而提高國(guó)內(nèi)油氣資源的高效開發(fā)利用。但放寬準(zhǔn)入資質(zhì)勢(shì)必需要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和法律手段來進(jìn)行調(diào)控，中國(guó)將加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的監(jiān)管力度，形成“輕登記，重監(jiān)管”的管理模式，對(duì)違約失信者采取強(qiáng)制追繳所欠資金和建立黑名單等具體措施，以保障區(qū)塊出讓活動(dòng)的正常進(jìn)行。

2.2 出讓方式

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，長(zhǎng)期以來中國(guó)油氣領(lǐng)域采取“申請(qǐng)?jiān)谙?、依法登記”的登記原則[13]，隨著礦產(chǎn)資源法改革，相繼完善了一系列出讓方式。2011 年原國(guó)土資源部開始進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性出讓試點(diǎn)工作；2019 年12 月31 日，7 號(hào)文指出除協(xié)議出讓外，對(duì)其他礦業(yè)權(quán)以招標(biāo)、拍賣、掛牌（簡(jiǎn)稱“招拍掛”）方式公開競(jìng)爭(zhēng)出讓[2]。

中國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓方式從“申請(qǐng)?jiān)谙?、依法登記”改為“招拍掛”為主和協(xié)議出讓為輔。2011 年至今的競(jìng)爭(zhēng)性出讓主要分為兩個(gè)階段。

第一階段（2011—2015 年），以招標(biāo)出讓方式為主。探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)，是指主管部門發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ耐稑?biāo)人參加投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定探礦權(quán)采礦權(quán)中標(biāo)人的活動(dòng)。以招標(biāo)方式出讓的礦業(yè)權(quán)，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定中標(biāo)人。油氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓為主、中標(biāo)企業(yè)提交勘查承諾書或合同，比選方法為評(píng)比勘查方案或工作量。2011 年以后針對(duì)常規(guī)油氣探礦權(quán)，競(jìng)爭(zhēng)出讓對(duì)象為經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意從事石油天然氣勘探開發(fā)的公司（三大石油公司及延長(zhǎng)石油集團(tuán)有限責(zé)任公司，后者簡(jiǎn)稱延長(zhǎng)）；頁巖氣作為獨(dú)立礦種，其探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓對(duì)象為具有獨(dú)立法人的內(nèi)資公司（民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入），滿足凈資產(chǎn)要求（人民幣2 億元以上）；海域區(qū)塊僅在三大石油公司中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性出讓。

例如2015 年原國(guó)土資源部首次推出新疆地區(qū)6個(gè)油氣區(qū)塊（布爾津、裕民、鞏留、柯坪北、喀什疏勒和羅布泊東南），向社會(huì)進(jìn)行常規(guī)油氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓試點(diǎn)，凈資產(chǎn)10 億元以上的內(nèi)資公司均可參與投標(biāo)，經(jīng)專家組評(píng)標(biāo)決定，其中4 個(gè)區(qū)塊最終選定山東寶莫生物化工股份有限公司（簡(jiǎn)稱山東寶莫）、海城石油機(jī)械制造有限公司（簡(jiǎn)稱海城石油機(jī)械）和北京能源投資有限公司（簡(jiǎn)稱京能）中標(biāo)（表2）。

表2 2011—2019 年全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)性出讓礦業(yè)權(quán)情況Table 2 Statistics of national competitive transfer of mining rights from 2011 to 2019

第二階段（2017—2019 年），以拍賣、掛牌等有償出讓方式為主。探礦權(quán)采礦權(quán)拍賣是指主管部門發(fā)布拍賣公告，由競(jìng)買人在指定的時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定探礦權(quán)采礦權(quán)競(jìng)得人的活動(dòng)。探礦權(quán)采礦權(quán)掛牌是指主管部門發(fā)布掛牌公告，在掛牌公告規(guī)定的期限和場(chǎng)所接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定探礦權(quán)采礦權(quán)競(jìng)得人的活動(dòng)。以拍賣方式出讓的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)價(jià)最高且不低于底價(jià)的競(jìng)買人為競(jìng)得人；以掛牌方式出讓的礦業(yè)權(quán)，報(bào)價(jià)最高且不低于底價(jià)者為競(jìng)得人，只有一個(gè)競(jìng)買人報(bào)價(jià)且不低于底價(jià)則掛牌成交[2]（7 號(hào)文）。拍賣、掛牌方式主要的比選方法為價(jià)格，價(jià)高者得。

招標(biāo)與拍賣的區(qū)別在于，招標(biāo)只能以書面形式報(bào)價(jià)，投標(biāo)只有一次，中標(biāo)的條件不一定是出價(jià)最高的；而拍賣有多次增價(jià)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，拍賣標(biāo)的出售給報(bào)價(jià)最高的競(jìng)買人。掛牌具有掛牌時(shí)間長(zhǎng)、允許多次報(bào)價(jià)和操作簡(jiǎn)單、便于開展的特點(diǎn)，這樣既有利于投資者理性決策和競(jìng)爭(zhēng)，又有利于有形市場(chǎng)的形成[14]。

例如貴州正安頁巖氣首次開展頁巖氣探礦權(quán)拍賣，競(jìng)買人資格為凈資產(chǎn)人民幣3 億元以上的內(nèi)資公司（從事過頁巖氣勘查開發(fā)工作或與從事頁巖氣勘查開發(fā)單位合作）。共有4 家競(jìng)買單位參加這場(chǎng)拍賣會(huì)，拍賣標(biāo)的從4236 萬元起拍，每次加價(jià)500 萬元，經(jīng)過200 余輪競(jìng)買人叫價(jià)，最終貴州產(chǎn)投能源有限責(zé)任公司以12.9 億元的成交價(jià)競(jìng)得貴州省正安頁巖氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)。2017 年新疆第二輪油氣勘查區(qū)塊掛牌，凈資產(chǎn)人民幣10 億元及以上的內(nèi)資公司均可參加掛牌，5 個(gè)區(qū)塊探礦權(quán)（柯坪西、柯坪南、且末東、溫宿西、溫宿）掛牌，最終3 個(gè)區(qū)塊出讓成功，出讓收益高達(dá)27.38 億元。

2011—2019 年（表2），共進(jìn)行11 次油氣（含頁巖氣、煤層氣）探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓活動(dòng)，包括3 次頁巖氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，成功出讓22 個(gè)區(qū)塊，面積約為2.44×104km2；5 次常規(guī)油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，成功出讓26 個(gè)區(qū)塊，面積約為9.41×104km2；3 次煤層氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓，成功出讓17 個(gè)區(qū)塊，面積為3737.35km2。截至目前，已有50 家公司（含央企、國(guó)企、民企）成為油氣（含頁巖氣、煤層氣）礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人。

2.3 礦業(yè)權(quán)稅費(fèi)

2017 年4 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》[15]（國(guó)發(fā)〔2017〕29 號(hào)）提出：一是將現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，中央與地方分享比例為4∶6；二是將礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，中央與地方分享比例為2∶8。

2018 年4 月自然資源部《油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（征求意見稿）提出以“招拍掛”方式出讓的礦業(yè)權(quán)，以出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)作為出讓收益起始價(jià)，出讓收益起始價(jià)=出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)×區(qū)塊面積。探礦權(quán)人在取得許可證之前首期繳納比例不低于出讓收益的20%，剩余部分在采礦權(quán)有效期內(nèi)按出讓合同約定繳納。以協(xié)議方式出讓的礦業(yè)權(quán)，出讓收益通過出讓收益率形式征收，在探礦權(quán)出讓時(shí)不征收出讓收益，在油氣產(chǎn)品銷售時(shí)，按出讓收益基準(zhǔn)率征收，年度礦業(yè)權(quán)出讓收益=礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)率×油氣產(chǎn)品年度銷售收入。

7 號(hào)文提出在全國(guó)范圍內(nèi)探索所列的出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)（表3）確定的價(jià)格等作為油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓起始價(jià)，開展油氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓試點(diǎn)，探索積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)油氣勘查開采管理改革[2]。

表3 油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[2]Table 3 Market benchmark price standard for transfer revenue of oil and gas mining rights

中央政府通過出讓收益金的分配，可以調(diào)動(dòng)地方政府配合油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革的積極性[16]，出讓收益的收取將對(duì)石油公司產(chǎn)生一定影響，也會(huì)激發(fā)地方政府對(duì)油氣勘探開發(fā)的積極性，促進(jìn)油氣行業(yè)發(fā)展。

3 對(duì)勘探開發(fā)活動(dòng)的影響

打破行業(yè)壟斷、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)、鼓勵(lì)符合條件的市場(chǎng)主體有序進(jìn)入油氣領(lǐng)域、形成多元化公平競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)家油氣體制改革的指導(dǎo)思想[17]，逐步形成以國(guó)有大型油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系，將進(jìn)一步激發(fā)勘探開發(fā)活力，形成多元化、多渠道的油氣產(chǎn)供銷體系，對(duì)保障中國(guó)油氣供給、維護(hù)國(guó)家能源安全戰(zhàn)略具有深刻的意義。同時(shí)對(duì)中國(guó)長(zhǎng)期以來形成的油氣勘探開發(fā)運(yùn)作體系需要高度關(guān)注，尤其在基礎(chǔ)性勘探工作中可能帶來的深層次影響，需要在礦產(chǎn)資源法實(shí)踐中逐步完善。

3.1 區(qū)塊獲取難度大

區(qū)塊獲取目前有競(jìng)爭(zhēng)性出讓和協(xié)議出讓兩種方式。競(jìng)爭(zhēng)性出讓對(duì)國(guó)有石油公司來說新區(qū)塊獲取難度增大，一方面近年國(guó)家進(jìn)行油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓次數(shù)少、面積小。國(guó)土資源部自2011 年開始實(shí)施油氣礦業(yè)權(quán)探礦權(quán)“招拍掛”等競(jìng)爭(zhēng)性出讓以來，分別在2011—2015 年、2017—2019年進(jìn)行了11次頁巖氣、煤層氣與常規(guī)油氣的競(jìng)爭(zhēng)性出讓工作，涉及勘查區(qū)塊65個(gè)、面積約為12.22×104km2。然而，自原國(guó)土資源部加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)延續(xù)管理以來，全國(guó)退減探礦權(quán)面積達(dá)123×104km2，其中在塔里木、準(zhǔn)噶爾、松遼、鄂爾多斯等七大盆地探礦權(quán)面積共退減了56.3×104km2，僅塔里木盆地就退減了28.4×104km2，退出區(qū)塊面積和出讓區(qū)塊面積相比差別巨大。另一方面，地方政府屬地化發(fā)展意向強(qiáng)烈，地方企業(yè)獲取區(qū)塊的積極性高，油氣大省依靠油氣資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的意愿十分強(qiáng)烈。山西、貴州、新疆的油氣礦業(yè)權(quán)拍賣、掛牌、招標(biāo)試點(diǎn)和煤層氣礦業(yè)權(quán)的批復(fù)給地方企業(yè)帶來了巨大利益，湖北省以扶貧等名義也在積極爭(zhēng)取自然資源部對(duì)油氣礦業(yè)權(quán)的授權(quán)，以及對(duì)中揚(yáng)子地區(qū)頁巖氣采取掛牌或招標(biāo)方式出讓的礦業(yè)權(quán)。

嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，由原來的五類變?yōu)楝F(xiàn)在的兩類。一類為稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開采項(xiàng)目或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，自然資源主管部門可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)。另一類為基于礦山安全生產(chǎn)和資源合理開發(fā)利用等考慮，已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)，需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)一步勘查開采礦產(chǎn)資源，可以協(xié)議方式向同一主體出讓探礦權(quán)采礦權(quán)。協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，必須實(shí)行價(jià)格評(píng)估、結(jié)果公示，礦業(yè)權(quán)出讓收益由自然資源主管部門根據(jù)評(píng)估價(jià)值、市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)確定。地方自然資源主管部門協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)須征求同級(jí)地方人民政府意見，需自然資源部協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)應(yīng)先征求省級(jí)人民政府意見。已設(shè)采礦權(quán)深部或上部需要協(xié)議出讓的探礦權(quán)采礦權(quán)除外[2]。

3.2 獲取及持有成本大幅增加

在礦業(yè)權(quán)獲取方面，競(jìng)爭(zhēng)性出讓獲取區(qū)塊時(shí)需繳納出讓收益，現(xiàn)有區(qū)塊按協(xié)議出讓方式繳納出讓收益，獲取油氣礦業(yè)權(quán)的成本將會(huì)大幅增加。在礦業(yè)權(quán)持有方面，自然資源部正在起草修訂《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法（草案）》，擬將征收探礦權(quán)使用費(fèi)改為探礦權(quán)占用費(fèi)，探礦權(quán)占用費(fèi)每年最高為2000 元/km2（現(xiàn)行政策下探礦權(quán)使用費(fèi)每年最高為500 元/km2），探礦權(quán)占用費(fèi)約為使用費(fèi)的4 倍（采礦權(quán)占用費(fèi)每年維持1000 元/km2不變），礦業(yè)權(quán)持有成本將大幅度增加。例如，一個(gè)1000km2探礦權(quán)，根據(jù)以往管理辦法第七年及以后探礦權(quán)使用費(fèi)每年需繳納50 萬元，而改為探礦權(quán)占用費(fèi)后，第七年及以后每年需繳納200 萬元。

3.3 對(duì)石油公司統(tǒng)籌安排區(qū)塊投資要求高

7 號(hào)文第七條規(guī)定，探礦權(quán)申請(qǐng)延續(xù)登記時(shí)應(yīng)扣減首設(shè)勘查許可證載明面積（非油氣已提交資源量的范圍/油氣已提交探明地質(zhì)儲(chǔ)量的范圍除外，已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%，其中油氣探礦權(quán)可扣減同一盆地的該探礦權(quán)人其他區(qū)塊同等面積[2]。例如對(duì)一個(gè)擁有礦業(yè)權(quán)面積50×104km2的石油公司來說，扣除特殊海域10×104km2，5 年后陸域勘查面積將變?yōu)榧s30×104km2，10 年后陸域勘查面積將變?yōu)榧s20×104km2。

若不愿意核減某一探礦權(quán)的面積，可以核減其他未到期的同一盆地的油氣探礦權(quán)面積，被核減面積的探礦權(quán)僅作面積變更，有效期不變，被核減區(qū)塊到期后再次扣減首設(shè)勘查許可證載明面積的25%。因多次同盆地核減導(dǎo)致不足首設(shè)勘查許可證載明面積的25%時(shí)，應(yīng)從其他盆地探礦權(quán)中再次核減不足。

一方面，需要石油公司對(duì)重點(diǎn)盆地勘查區(qū)塊進(jìn)行地質(zhì)評(píng)價(jià)排隊(duì)，統(tǒng)籌安排同盆地區(qū)塊的投資，對(duì)石油公司統(tǒng)籌安排區(qū)塊投資要求增高。各石油公司優(yōu)先扣減本公司內(nèi)部同盆地投入不足的區(qū)塊，再通過競(jìng)爭(zhēng)性出讓至別的公司，加速區(qū)塊的流轉(zhuǎn)，不同公司的不同認(rèn)識(shí)、不同技術(shù)特點(diǎn)等將會(huì)加快油氣發(fā)現(xiàn)進(jìn)程，有限的資源得到加快利用。另一方面，采礦權(quán)內(nèi)勘探投資勢(shì)必會(huì)調(diào)整，如何匹配才能既保證完成業(yè)績(jī)指標(biāo)，又最大限度促進(jìn)探礦權(quán)新發(fā)現(xiàn)，陷于兩難境地。

3.4 對(duì)系統(tǒng)性勘查具有一定的局限性

經(jīng)過新中國(guó)70 年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對(duì)完備的石油工業(yè)體系，此次國(guó)家油氣體制改革對(duì)石油公司造成的具體影響和勘探開發(fā)變化、不同盆地石油公司面臨的問題肯定不同。如塔里木盆地，雖然近幾年開始招投標(biāo)，出讓了幾個(gè)礦區(qū)區(qū)塊，但是明顯可以看到僅在盆地周緣目標(biāo)層埋深較淺區(qū)域，盆地內(nèi)部深層、超深層油氣勘探還需要油企利用長(zhǎng)期以來積累的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和研究認(rèn)識(shí)來不斷攻關(guān)，這類礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)很難出讓。

從油氣礦業(yè)權(quán)管理看，油氣礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓有利于加快推進(jìn)資源勘探突破和綜合利用，也有助于促進(jìn)管理進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化。但是競(jìng)爭(zhēng)性出讓管理，需充分考慮原礦業(yè)權(quán)人已投入的技術(shù)、設(shè)備和資金，積累的地勘資料和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。如豫陜晉三門峽盆地石油天然氣勘查項(xiàng)目，河南油田以前部署過勘探工作量，也取得過礦業(yè)權(quán)，雖然因?yàn)闆]有取得突破注銷了，但積累了一定數(shù)量的地質(zhì)資料，在目前有新的地質(zhì)認(rèn)識(shí)情況下取得勘探突破的把握相對(duì)更大。如果采用競(jìng)爭(zhēng)性出讓的方式，能否中標(biāo)受制于多種因素，存在較大的不確定性。

3.5 對(duì)礦業(yè)權(quán)綜合管理要求提高

一是，2019 年11 月《地質(zhì)勘查活動(dòng)事中事后監(jiān)管管理辦法（征求意見稿）》提出強(qiáng)化監(jiān)督管理。要求礦業(yè)權(quán)人將從事油氣資源勘查開采活動(dòng)過程中的年度信息進(jìn)行網(wǎng)上填報(bào)公示，接受社會(huì)監(jiān)督；同時(shí)自然資源主管部門開展專項(xiàng)抽查，除現(xiàn)場(chǎng)督查外還會(huì)采用衛(wèi)星執(zhí)法等高科技手段。“輕登記，重監(jiān)管”將成為今后礦業(yè)權(quán)管理的主要模式，這就要求石油公司做實(shí)依法依規(guī)管理消除法律風(fēng)險(xiǎn)。

二是，從已有的區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓可知，除海域區(qū)塊在三大石油公司之間競(jìng)爭(zhēng)性出讓，只需要繳納相應(yīng)的出讓收益，陸上區(qū)塊全部采取公開面向全社會(huì)資本出讓，競(jìng)標(biāo)價(jià)格一次比一次升高，現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)一次加價(jià)少則1 億元到2 億元，多則3 億元到5 億元，這種靈活激烈的競(jìng)價(jià)形式按照國(guó)有石油公司現(xiàn)有的決策流程與權(quán)限難以適應(yīng)。

4 建議

此次油氣體制改革可以有效增強(qiáng)國(guó)內(nèi)油氣資源保障能力，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提升自然資源保護(hù)和合理利用水平，從整體上提高油氣行業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力[18-19]。為了更好地落實(shí)油氣礦業(yè)權(quán)改革精神，有效增強(qiáng)國(guó)內(nèi)油氣資源保障能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有油氣企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展，從國(guó)家和石油公司兩個(gè)層面提出五大建議。

4.1 建立統(tǒng)一出讓平臺(tái)定期分批次釋放勘查區(qū)塊

中國(guó)擬出讓礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的主要來源有3 個(gè)：①中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局（簡(jiǎn)稱地調(diào)局）、地方有關(guān)單位開展的公益性地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果；②各省自然資源主管部門組織提出的建議；③有關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)組織等提出的建議。建議加強(qiáng)大盆地的整體分析評(píng)價(jià)工作，重點(diǎn)是已退出的區(qū)塊及未來幾年面臨退減的位于大盆地中的相對(duì)有潛力的區(qū)塊。將地調(diào)局、地方有關(guān)單位已開展的公益性地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)的區(qū)塊和位于大盆地中的相對(duì)有潛力的已退出區(qū)塊納入招投標(biāo)區(qū)塊儲(chǔ)備庫中。

美國(guó)聯(lián)邦政府自2017 年起陸上油氣出讓委托第三方網(wǎng)上礦業(yè)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行線上競(jìng)標(biāo)，從發(fā)布公告到資質(zhì)審查，再到報(bào)價(jià)均可在線上管理。為了提高工作效率，建議自然資源部建立競(jìng)爭(zhēng)性出讓服務(wù)平臺(tái)，包括競(jìng)爭(zhēng)性出讓區(qū)塊儲(chǔ)備庫和出讓流程管理。將石油公司退出勘查區(qū)塊面積和地質(zhì)調(diào)查局取得油氣突破的區(qū)塊面積進(jìn)行劃分整理，并進(jìn)行評(píng)價(jià)分類研究，根據(jù)油氣地質(zhì)條件和油氣戰(zhàn)略要求，提出出讓的順序。

美國(guó)聯(lián)邦政府出讓陸上和海域油氣礦業(yè)權(quán)的形式略有差異[20]。陸上出讓采取現(xiàn)場(chǎng)口頭競(jìng)標(biāo)及拍賣的形式，海域出讓則以密封競(jìng)標(biāo)的形式進(jìn)行。美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定，土地管理局至少每季度舉行一次出讓活動(dòng)，海洋能源管理局每年舉行兩次海域油氣礦業(yè)權(quán)出讓活動(dòng)。2014 年1 月至2016 年8 月，美國(guó)聯(lián)邦政府累計(jì)出讓陸上油氣區(qū)塊1468 個(gè)，面積約為6616km2，海域累計(jì)出讓油氣區(qū)塊2176 個(gè)，海域面積約為4.77×104km2[21]。

為了充分釋放中國(guó)油氣資源市場(chǎng)活力，大力提升勘探開發(fā)力度，建議自然資源部定期從儲(chǔ)備庫選取區(qū)塊進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性出讓，每年不低于4 次，每次出讓面積不低于3×104km2。針對(duì)陸上和海域的不同情況采用不同的競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式。

4.2 免繳有償方式取得油氣礦業(yè)權(quán)的使用費(fèi)

通過有償方式取得油氣礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)免繳礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)。一是因?yàn)榈V業(yè)權(quán)制度改革之前，實(shí)踐中并未收取油氣礦業(yè)權(quán)出讓金，可能存在“跑馬圈地”現(xiàn)象，但是在有償取得礦業(yè)權(quán)后，此類情形將會(huì)得到有效遏制；二是鑒于目前原油資源稅從價(jià)計(jì)征能夠真實(shí)反映資源價(jià)格變動(dòng)和資源稀缺程度，已經(jīng)起到了促進(jìn)國(guó)內(nèi)油氣資源全面節(jié)約和綜合利用的作用，并推動(dòng)了油氣資源合理保護(hù)、高效開發(fā)。

4.3 完善礦業(yè)權(quán)出讓的運(yùn)作方式

（1）不同地質(zhì)條件實(shí)行差異化出讓管理。為了更好地鼓勵(lì)和保護(hù)原礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，建議對(duì)盆地內(nèi)部深層、超深層油氣勘探需要油企利用長(zhǎng)期以來積累的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和研究認(rèn)識(shí)來不斷攻關(guān)的情況明確采取協(xié)議方式出讓，或在采取競(jìng)爭(zhēng)性出讓中，給予原礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先取得權(quán)。充分考慮原礦業(yè)權(quán)人的投入和優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在大盆地長(zhǎng)期所形成的勘探開發(fā)優(yōu)勢(shì)，確保國(guó)家油氣資源安全和生產(chǎn)保障基地。

（2）依據(jù)勘查實(shí)施方案合理確定競(jìng)標(biāo)者。對(duì)于招標(biāo)出讓區(qū)塊，目前不考慮勘查實(shí)施方案的合理性，只根據(jù)勘查實(shí)施方案中承諾投入工作量的投資費(fèi)用，價(jià)高者得。其弊端是前期缺乏對(duì)具體區(qū)塊油氣發(fā)現(xiàn)規(guī)律的掌握而盲目投入，從一開始就讓競(jìng)得者背上了沉重的投資成本；后期因地質(zhì)條件復(fù)雜又不投入，不能在勘查期完成承諾工作量，面臨罰款和再次退出。因此，招標(biāo)出讓區(qū)塊，應(yīng)充分考慮勘查實(shí)施方案的合理性，結(jié)合企業(yè)的技術(shù)、人員、業(yè)績(jī)等條件綜合評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，以探礦權(quán)出讓收益價(jià)高者為競(jìng)得人，只有這樣才能更加縮短勘查周期，最大限度地提高資源勘探開發(fā)進(jìn)程。

4.4 加強(qiáng)同盆地區(qū)塊評(píng)價(jià)優(yōu)選

對(duì)石油公司來說，7 號(hào)文的延續(xù)退減政策力度很大，加強(qiáng)石油公司已有勘查區(qū)塊的綜合評(píng)價(jià)工作，立足大盆地統(tǒng)一論證退減以及退減置換方案將至關(guān)重要。建議各石油公司應(yīng)加強(qiáng)同盆地（或同地區(qū)）內(nèi)所有區(qū)塊的評(píng)價(jià)優(yōu)選研究，統(tǒng)一排隊(duì)比選，綜合提出有利于公司發(fā)展的、最優(yōu)化的整體退減置換方案。優(yōu)先縮減盆地中油氣資源潛力較差的登記面積，力爭(zhēng)保住重點(diǎn)區(qū)塊有利區(qū)面積。

4.5 建立適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性出讓的管理評(píng)價(jià)體系

（1）做實(shí)依法依規(guī)管理，消除法律風(fēng)險(xiǎn)，保障油氣開采穩(wěn)步開展。包括積極解決以探代采問題、衛(wèi)星執(zhí)法問題及協(xié)助進(jìn)行信息公示督查應(yīng)檢工作，積極處理“異常名錄”問題。

（2）加快信息化建設(shè)是中國(guó)石化上游發(fā)展的保障措施之一[22]，建議建立一個(gè)集礦業(yè)權(quán)管理、區(qū)塊評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、優(yōu)化部署為一體的研究支撐體系，并實(shí)現(xiàn)信息化建設(shè)，開展區(qū)塊快速部署競(jìng)標(biāo)一體化方法研究，快速形成競(jìng)標(biāo)方案，為決策提供依據(jù)。

（3）建立公司儲(chǔ)備庫，加強(qiáng)大盆地的整體分析和戰(zhàn)略選區(qū)，從國(guó)家儲(chǔ)備庫中對(duì)擬競(jìng)爭(zhēng)性區(qū)塊進(jìn)行排隊(duì)，根據(jù)本公司資源、資金、技術(shù)、人員等方面的特點(diǎn)篩選擬登區(qū)塊，確立自身目標(biāo)塊。

（4）針對(duì)部分存在油氣發(fā)現(xiàn)或獲得一定三級(jí)儲(chǔ)量的區(qū)塊，存在難采及低效問題，開展企—地合作，利用外部資本，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。發(fā)揮地方企業(yè)在當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)，以及靈活、成本低的優(yōu)勢(shì)，探索混合所有制模式，開展聯(lián)合勘探開發(fā)，共享資料及地面生產(chǎn)設(shè)施等，盤活油氣資源，實(shí)現(xiàn)互利雙贏、效益共享。

5 結(jié)語

礦業(yè)權(quán)是資源型企業(yè)的命根子，是一種戰(zhàn)略性資源。習(xí)總書記對(duì)石油發(fā)展作出重要批示，提出能源安全是國(guó)家戰(zhàn)略安全的重要基石，油氣對(duì)外依存度快速攀升或?qū)碇卮筇魬?zhàn)，要求提升國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，保障國(guó)家能源安全。而油氣礦業(yè)權(quán)改革，會(huì)激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)而提高國(guó)內(nèi)油氣資源的高效開發(fā)利用，有效增強(qiáng)國(guó)內(nèi)油氣資源保障能力，實(shí)現(xiàn)油氣企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展。對(duì)大型石油公司來說改革既是挑戰(zhàn)、又是機(jī)遇，希望國(guó)有企業(yè)可以順應(yīng)發(fā)展、積極應(yīng)對(duì)、迅速反應(yīng)、超前布局，從源頭做好油氣資源發(fā)展這盤棋。