· 中央財經大學保險學院 張建偉

農村養(yǎng)老問題事關億萬農村老年人及其家庭幸福生活，事關農村社會和諧穩(wěn)定，事關黨在農村執(zhí)政根基的加強與穩(wěn)固。近年來，農村養(yǎng)老服務基本形成了以家庭養(yǎng)老為基礎，以特殊困難老年人服務保障為重點，以互助養(yǎng)老服務為亮點，面向全體農村老年人不斷拓展服務的發(fā)展格局，并在以下三個方面取得重大進展：一是實行“應保盡?！?，將符合條件的農村高齡、失能等困難老年人及時納入最低生活保障范圍，滿足特困人員集中供養(yǎng)需求；二是在調查摸底的基礎上，建立健全家庭盡責、基層主導、社會協(xié)同、全民行動、政府支持保障的農村留守老年人關愛服務機制；三是實現敬老院從自理型機構向護理型機構轉變，并發(fā)揮對農村養(yǎng)老服務體系建設的支撐作用。

一、推進農村養(yǎng)老服務面臨的戰(zhàn)略機遇

首先，積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，完成發(fā)展養(yǎng)老服務的頂層設計。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，提出了發(fā)展養(yǎng)老服務的制度框架，即：推動養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)協(xié)同發(fā)展，健全基本養(yǎng)老服務體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務和互助性養(yǎng)老，支持家庭承擔養(yǎng)老功能，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度。

其次，為提升農村養(yǎng)老服務水平賦能。黨的十九大把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為新時代“三農”工作的總抓手，要求堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園?！吨泄仓醒?國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“提高農村民生保障水平，塑造美麗鄉(xiāng)村新風貌”，要求“構建多層次農村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務模式”。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》則明確提出“提升農村養(yǎng)老服務能力”， 適應農村人口老齡化加劇形勢，加快建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的多層次農村養(yǎng)老服務體系。

再次，國家全面推進農村養(yǎng)老服務落地實施。

在新一輪黨和國家機構改革中，明確規(guī)定民政部統(tǒng)籌推進、督促指導、監(jiān)督管理養(yǎng)老服務工作。2020年12月，民政部召開全國民政工作視頻會議，明確提出全面推進養(yǎng)老服務發(fā)展，在實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略中創(chuàng)造新業(yè)績。2020年11月，民政部在江西省南昌市召開全國農村養(yǎng)老服務推進會議，明確提出了全面推進農村養(yǎng)老服務取得新進展的使命任務。2021年2月召開的養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議全體會議，把“深入推進農村養(yǎng)老服務發(fā)展、加快建立多層次農村養(yǎng)老服務體系”列為重點推進的五方面工作之一。

二、推進農村養(yǎng)老服務面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

一是農村老年人規(guī)模大、老化程度高，養(yǎng)老服務需求迫切。根據第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查，農村老年人口占全國老年人口的48.0%。目前，我國農村老齡化率達到22.3%，高于城市人口老齡化率。同時，由于城鎮(zhèn)化步伐加快，農村青壯年人口大量外出，農村面臨更為嚴重的老齡化挑戰(zhàn)。全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》指出，我國老年人城鄉(xiāng)倒置顯著，農村的老齡化水平高于城鎮(zhèn)，將持續(xù)到2040年。農村老年人自報需要照護服務的比例為16.5%，其中，上門看病、康復護理等醫(yī)療健康類服務需求居于首位，其次是上門做家務等日常生活類服務，再次是心理咨詢或聊天服務。

二是農村老年人的收入普遍較低。其中低保對象、特困供養(yǎng)對象等困難群體占比高，“未富先老”“未備先老”等問題更為突出。

三是農村養(yǎng)老服務供給有限。農村青壯年勞動力大規(guī)模外出務工經商，造成大量空巢家庭出現，農村家庭養(yǎng)老功能明顯弱化，社區(qū)養(yǎng)老服務缺乏，機構養(yǎng)老服務不足。

四是農村老年人住所不適老問題突出，63.2%的農村老年人認為住房存在不適老的問題。農村老年人精神慰藉服務嚴重不足，精神孤獨問題突出，空巢老年人（老年夫婦戶、獨居老人）占農村老年人口的比例為 51.7%。

三、推進農村養(yǎng)老服務持續(xù)發(fā)展的措施

一是增強家庭養(yǎng)老功能，鞏固家庭養(yǎng)老基礎地位。家庭是老年人贍養(yǎng)和關愛服務的責任主體。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，鄉(xiāng)村富民產業(yè)蓬勃發(fā)展，農村一二三產業(yè)加快融合，農民收入穩(wěn)步增長，以及農村勞動力就近就地轉移就業(yè)機會的增加，年輕人返鄉(xiāng)就業(yè)，將為家庭提供養(yǎng)老服務增強人力資源保障，鼓勵子女為父母養(yǎng)老提供經濟來源、服務保障，切實增強家庭在養(yǎng)老中的主體責任；“十四五”期間，應將居家適老化改造對象范圍擴大到鄉(xiāng)村低保對象中的高齡、失能、殘疾老年人家庭，解決農村老年人住所不適老的問題。

二是發(fā)展互助養(yǎng)老服務，提升居家和社區(qū)養(yǎng)老服務供給能力。農民以村落聚居為主，熟人社會特點明顯，人際網絡比較健全，鄉(xiāng)情濃厚、鄰里互助的傳統(tǒng)優(yōu)勢明顯。農村互助幸福院以集中居住的互助養(yǎng)老模式取代分散居住的家庭養(yǎng)老模式，兼具家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的特征，代表了農村養(yǎng)老的發(fā)展方向，應當按照“政府扶得起、村里辦得起、農民用得上、服務可持續(xù)”的發(fā)展思路，推進農村幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務設施建設，集中解決經費支持問題，滿足農村老年人養(yǎng)老離家不離村的要求。

三是統(tǒng)籌規(guī)劃，全面提升農村養(yǎng)老服務能力。重點解決好農村失能失智老年人照護問題，增強縣級特困供養(yǎng)服務機構的失能照護服務能力。通過改擴建、引進專業(yè)組織經營，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院轉型升級，將專業(yè)服務輻射至社區(qū)居家老年人。探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與敬老院、村衛(wèi)生室與農村幸福院統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調由低齡健康老年人為失能老年人提供包括日間照料、送餐等服務，重視農村老年人精神慰藉服務。建議長期護理保險制度試點擴大到農村地區(qū)，增強養(yǎng)老服務資金保障能力。

四是適時發(fā)展農村養(yǎng)老服務產業(yè)，激發(fā)農村養(yǎng)老服務市場活力。農村居民的養(yǎng)老意識正在發(fā)生積極變化，要采取財政補貼、稅收優(yōu)惠等措施積極推動城市優(yōu)質養(yǎng)老服務資源向農村覆蓋延伸，促進城鄉(xiāng)間養(yǎng)老服務資源和要素的自由流動，實現城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源共建共享。

五是加強農村養(yǎng)老服務政策扶持，促進農村養(yǎng)老服務規(guī)范穩(wěn)步發(fā)展。推動健立農村養(yǎng)老服務政策監(jiān)管制度，建立對中青年勞動者引導培訓；強化政府主導責任，構建政府主導、機構自主、行業(yè)引導、社會監(jiān)督“四位一體”的服務格局；推動農村養(yǎng)老服務能力的改善與提高。