高蓬博

(華北理工大學(xué)建筑工程學(xué)院，河北 唐山 30006)

1 引言

PPP模式將社會(huì)資本和公共部門的相互優(yōu)勢(shì)有機(jī)整合并在合同中分配了各自的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，降低了公共部門在投資中缺乏專業(yè)性的影響和債務(wù)的過(guò)度累積，是近些年來(lái)在涉及較大公共利益項(xiàng)目中常用的一種模式[1]。PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，社會(huì)資本方一般承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)并期望從中獲取足額利益，公共部門主要承擔(dān)其中的政策風(fēng)險(xiǎn)或法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于公共利益屬性較強(qiáng)因而缺乏必要盈利能力的項(xiàng)目，公共部門采取可行性購(gòu)買或可行性缺口補(bǔ)助的措施滿足社會(huì)資本對(duì)盈利的合理要求。所謂PPP模式中的付費(fèi)，就是公共部門或使用者等付費(fèi)主體向社會(huì)資本或項(xiàng)目管理公司等收費(fèi)主體支付合理價(jià)款以保障項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)和適當(dāng)利益的過(guò)程[2]。合理且有確定性的利潤(rùn)率是社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)力，但是社會(huì)資本也可能憑借PPP項(xiàng)目的天然的地區(qū)壟斷性過(guò)度攫取項(xiàng)目盈利從而對(duì)公眾權(quán)益造成損害。因此對(duì)PPP項(xiàng)目投資決策和合同設(shè)計(jì)中的付費(fèi)機(jī)制的合理設(shè)計(jì)就成了一個(gè)重要的內(nèi)容。水質(zhì)凈化處理工程涉及區(qū)域人民群眾的生產(chǎn)生活諸多方面且往往對(duì)價(jià)格較為敏感，社會(huì)資本單獨(dú)承建并運(yùn)營(yíng)很難處理群體利益和自身盈利間的關(guān)系，因此采用PPP模式與公共部門進(jìn)行合作近年來(lái)愈發(fā)興起。

2 PPP項(xiàng)目付費(fèi)的模式

PPP模式的付費(fèi)從形式上看大體分為3種：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。根據(jù)項(xiàng)目的具體形式采用合適的付費(fèi)模式。

政府付費(fèi)(Government Payment)是公共部門直接向項(xiàng)目支付公共服務(wù)或產(chǎn)品的形式，這種形式要和一般意義上的政府購(gòu)買服務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)。公共部門可采用可用性付費(fèi)(Availability Payment)、使用量付費(fèi)(Usage Payment)和績(jī)效付費(fèi)(Performance Payment)的3種具體計(jì)量措施向項(xiàng)目公司支付合理的成本和績(jī)效收入。

采用使用者付費(fèi)(User Charge)機(jī)制的項(xiàng)目往往盈利性較強(qiáng)，項(xiàng)目公司采取向使用者收取服務(wù)費(fèi)的方式覆蓋其投資成本和經(jīng)營(yíng)支出。為確保項(xiàng)目本身有可持續(xù)性的收入來(lái)源獲取金融機(jī)構(gòu)的融資支持和穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流量，使用者付費(fèi)的合同簽署中往往規(guī)定了一定程度的唯一性條款(Uniqueness Clause)，唯一性條款意味著一定區(qū)域和時(shí)間范圍內(nèi)的壟斷專營(yíng)權(quán)，公共部門承諾在一定期限內(nèi)不批準(zhǔn)新建與本項(xiàng)目存在競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目。

部分項(xiàng)目由于盈利性質(zhì)較弱從而不足以對(duì)社會(huì)資本獲取適當(dāng)利潤(rùn)并參與建設(shè)形成吸引力，所以在項(xiàng)目本身盈利數(shù)額基礎(chǔ)上公共部門給予一定程度的補(bǔ)助彌補(bǔ)盈利缺口稱為可行性缺口補(bǔ)貼(Viability Gap Funding)。這種介于政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)間的折中選擇具體可以有多種補(bǔ)貼形式，包括土地劃撥、投資補(bǔ)助、貸款貼息、項(xiàng)目授予開(kāi)發(fā)收益權(quán)等形式。

3 PPP模式付費(fèi)機(jī)制的概念及內(nèi)容

PPP項(xiàng)目的付費(fèi)支付要充分考慮不同項(xiàng)目的自身特點(diǎn)，如建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、物價(jià)利率變動(dòng)、使用者付費(fèi)動(dòng)力缺失和績(jī)效考核等多重因素[3]。這些因素如何判斷，并在項(xiàng)目合同中充分體現(xiàn)這些因素對(duì)支付造成的影響，就是付費(fèi)機(jī)制要討論的主要內(nèi)容?？傮w上講，付費(fèi)機(jī)制包括了財(cái)務(wù)基本指標(biāo)、服務(wù)費(fèi)計(jì)價(jià)模型、績(jī)效考核、價(jià)格調(diào)整幾大模塊，這些模塊有機(jī)組合并相互聯(lián)系構(gòu)成了項(xiàng)目付費(fèi)的原則性內(nèi)容(圖1)。

圖1 PPP模式付費(fèi)機(jī)制的組成

財(cái)務(wù)基本指標(biāo)的構(gòu)成和一般項(xiàng)目中財(cái)務(wù)指標(biāo)的構(gòu)成類似。主要內(nèi)容是反映項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)維成本的資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表與現(xiàn)金流量表等財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)表格，以及反映財(cái)務(wù)能力的各種指標(biāo)，如投資收益率(ROI和ROE)、財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率(FIRR)等(表1)。

服務(wù)費(fèi)計(jì)價(jià)模型一般有兩種形式。一種為“可用性付費(fèi)+績(jī)效付費(fèi)”，一種為“使用量付費(fèi)”(表1)，高速公路或污水處理等能準(zhǔn)確計(jì)量產(chǎn)能利用率的項(xiàng)目可采用使用量付費(fèi)的計(jì)價(jià)模式。

表1 服務(wù)費(fèi)計(jì)價(jià)模型的組成形式

績(jī)效考核部分約定了項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，具體操作中由公共部門組織實(shí)施或由項(xiàng)目管理部門提供數(shù)據(jù)公共部門進(jìn)行核準(zhǔn)監(jiān)督。根據(jù)績(jī)效考核的優(yōu)劣程度對(duì)項(xiàng)目管理者進(jìn)行支付扣除或獎(jiǎng)勵(lì)，目的是監(jiān)督社會(huì)資本切實(shí)履行合同規(guī)定義務(wù)，提升項(xiàng)目管理水平和運(yùn)行效率[4]。

付費(fèi)價(jià)格調(diào)整包括項(xiàng)目建設(shè)總投資的調(diào)整與單價(jià)費(fèi)用調(diào)整兩個(gè)組成部分。建設(shè)項(xiàng)目總投資為項(xiàng)目公司為工程建設(shè)所籌集、投入并經(jīng)公共部門與監(jiān)理方確認(rèn)的全部費(fèi)用。在策劃項(xiàng)目付費(fèi)調(diào)整時(shí)應(yīng)考慮到建設(shè)工程總投資概預(yù)算與實(shí)際工程量的變動(dòng)，從而確定付費(fèi)計(jì)量的變化關(guān)系。對(duì)于單價(jià)和其單價(jià)蘊(yùn)含的費(fèi)用，要綜合考慮到物價(jià)、人力資源、利率等的變化，調(diào)整付費(fèi)計(jì)價(jià)[5]。

4 項(xiàng)目實(shí)例

4.1 項(xiàng)目概況

本項(xiàng)目為城鎮(zhèn)與農(nóng)村生活水質(zhì)處理加管網(wǎng)建設(shè)整體打包綜合項(xiàng)目，采用DBFOT(設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營(yíng)-移交)模式。采用這種整體打包加DBFOT模式的原因是充分考慮到社會(huì)資本方盈利需求的規(guī)?；?jīng)營(yíng)因素，同時(shí)在項(xiàng)目前期就引入社會(huì)資本依托其專業(yè)能力參與勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)以及移交等工作，充分發(fā)揮社會(huì)資本的專長(zhǎng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。本項(xiàng)目包括3個(gè)子項(xiàng)目包，城區(qū)水質(zhì)凈化子項(xiàng)目為新建化州同慶鎮(zhèn)水質(zhì)凈化廠(二期),擬建規(guī)模10000 t/d，配套的污水干管(DN300-DN500)不少于30.2 km，污水支管不小于10 km。鎮(zhèn)區(qū)水質(zhì)凈化子項(xiàng)目擬新建4個(gè)鎮(zhèn)級(jí)(長(zhǎng)岐、楊梅、良光、笪橋)水質(zhì)凈化廠及管網(wǎng)，處理規(guī)模均為6500 t/d，DN300-DN800管網(wǎng)不少于40.4 km,支管14.2 km。農(nóng)村水質(zhì)凈化子項(xiàng)目為4個(gè)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)566座農(nóng)村水質(zhì)凈化簡(jiǎn)易設(shè)施及配套管網(wǎng)，擬建規(guī)模總和為26860 t/d，覆蓋農(nóng)村28萬(wàn)人的常駐人口。采用使用者(污水排放個(gè)人或企業(yè))付費(fèi)模式，服務(wù)費(fèi)計(jì)價(jià)模型采用使用量付費(fèi)模型。

4.2 財(cái)務(wù)基本指標(biāo)

項(xiàng)目總投資62894萬(wàn)元，建設(shè)期1年，運(yùn)營(yíng)期29年，項(xiàng)目資本金18868萬(wàn)元，占總投資比例30%，由SPV公司后期融資44026萬(wàn)元完成工程項(xiàng)目建設(shè)，貸款利率6.37%，建設(shè)期內(nèi)付息不還本，建設(shè)期過(guò)后采用按最大能力還本付息的方式。財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)經(jīng)過(guò)計(jì)算符合預(yù)期(表2)。

表2 項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)

4.3 績(jī)效考核

本項(xiàng)目依據(jù)本身特征，劃分了管網(wǎng)運(yùn)行績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)處理廠(站)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村污水運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)3種績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效評(píng)價(jià)采用100分滿分制，綜合考慮了設(shè)施的運(yùn)營(yíng)負(fù)荷、出水水質(zhì)、設(shè)施與管網(wǎng)維護(hù)、公眾投訴與評(píng)價(jià)等合理科目(圖2)，力求讓績(jī)效評(píng)價(jià)能反映項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的總體輪廓。

圖2 績(jī)效考核科目設(shè)置

4.4 服務(wù)費(fèi)計(jì)價(jià)和價(jià)格的調(diào)整公式

水質(zhì)凈化項(xiàng)目一個(gè)重要的特點(diǎn)是無(wú)論污水進(jìn)水量還是凈化水排放量都易可靠的通過(guò)流量計(jì)量，任何投資或工程費(fèi)用都能方便地折算到服務(wù)費(fèi)單價(jià)中進(jìn)行后續(xù)支付，基于此考慮將審定后工程項(xiàng)目總投資(工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)、鋪底流動(dòng)資金及建設(shè)期利息等)與暫定的概算中的總投資之間的差值在最終成交的服務(wù)費(fèi)中進(jìn)行相應(yīng)的單價(jià)核減或增加。

本項(xiàng)目的服務(wù)費(fèi)的計(jì)算針對(duì)此項(xiàng)目兼有城鎮(zhèn)農(nóng)村水質(zhì)處理工廠和管網(wǎng)綜合性的特質(zhì)，服務(wù)費(fèi)分為城/鎮(zhèn)水質(zhì)處理費(fèi)、城/鎮(zhèn)管網(wǎng)服務(wù)費(fèi)、農(nóng)村水質(zhì)處理費(fèi)、農(nóng)村管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)4種類型。項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)按月支付，總的月度服務(wù)費(fèi)計(jì)算公式為：

月度支付額=A+B+C?Z

(1)

公式(1)中A為城區(qū)水質(zhì)凈化及配套管網(wǎng)服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/月)，B為鎮(zhèn)區(qū)水質(zhì)凈化及配套管網(wǎng)服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/月)，C為農(nóng)村水質(zhì)處理費(fèi)(萬(wàn)元/月)，Z為項(xiàng)目總投資折算后反映在服務(wù)費(fèi)中的增加額(萬(wàn)元/月)。

城區(qū)水質(zhì)凈化及配套管網(wǎng)服務(wù)費(fèi)的計(jì)算方法為：

(2)

公式(2)中A為水質(zhì)凈化及配套管網(wǎng)服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/月)，A1為水質(zhì)凈化廠調(diào)整后可用性付費(fèi)(萬(wàn)元/年),A2為水質(zhì)凈化廠中標(biāo)水質(zhì)處理單價(jià)(元/m3),A3為水質(zhì)凈化廠調(diào)整后收集管網(wǎng)可用性付費(fèi)(萬(wàn)元/年),A4為水質(zhì)凈化廠中標(biāo)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/年)；Q為水質(zhì)凈化廠計(jì)費(fèi)周期內(nèi)實(shí)際水質(zhì)處理規(guī)模(m3/月),KQ為水質(zhì)凈化廠收集管網(wǎng)水量負(fù)荷系數(shù),KC為水質(zhì)凈化廠收集管網(wǎng)水質(zhì)系數(shù),Kq為水質(zhì)凈化廠污染減排系數(shù),E1為水質(zhì)凈化廠運(yùn)營(yíng)維護(hù)考核系數(shù),E2為水質(zhì)凈化廠管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)考核系數(shù),E3為水質(zhì)凈化廠配套管網(wǎng)污水收集濃度達(dá)標(biāo)系數(shù)。

KQ確定時(shí)，季度平均收集污水量QB大于等于0.8×Qi時(shí)，KQ=1，當(dāng)QB小于0.8×Qi時(shí)，KQ=QB/Qi,其中Qi為城區(qū)水質(zhì)處理廠設(shè)計(jì)規(guī)模。

Kq計(jì)算與當(dāng)季平均進(jìn)水COD濃度CB相關(guān)，當(dāng)CB<130 mg/L時(shí)，Kq=CB/130；當(dāng)130 mg/L≤CB<200 mg/L時(shí)，Kq=1.0；當(dāng)200 mg/L≤CB<220 mg/L時(shí)，Kq=1.05；當(dāng)CB為220 mg/L以上時(shí)，Kq=1.1；當(dāng)130 mg/L≤CB，但是出水量不達(dá)標(biāo)時(shí)，Kq=0.9。

涉及績(jī)效考核的E1和E2每季度考核一次，開(kāi)始運(yùn)營(yíng)的一季度考核指標(biāo)作為基底數(shù)值不列入計(jì)算公式，結(jié)果只作為下季度付費(fèi)依據(jù)。根據(jù)考核得分W，W≥85分時(shí)E1和E2取1，小于85分時(shí)取W/85。

鎮(zhèn)區(qū)水質(zhì)凈化廠及配套管網(wǎng)服務(wù)費(fèi)計(jì)算方法為：

(3)

(4)

公式(3)、(4)中Bi為第i鎮(zhèn)水質(zhì)處理服務(wù)費(fèi)；B1i為第i鎮(zhèn)調(diào)整后水質(zhì)處理廠可用性付費(fèi)(萬(wàn)元/年)；B2i為第i鎮(zhèn)中標(biāo)處理單價(jià)(元/m3)；B3i為第i鎮(zhèn)調(diào)整后收集管網(wǎng)可用性付費(fèi)(萬(wàn)元/年)；B4i為第i鎮(zhèn)中標(biāo)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/月)；Qi為第i鎮(zhèn)計(jì)費(fèi)周期內(nèi)實(shí)際處理規(guī)模(m3/月)；KQi為第i鎮(zhèn)收集管網(wǎng)水量負(fù)荷系數(shù)；Kqi為第i鎮(zhèn)污染減排系數(shù)；E1i為第i鎮(zhèn)水質(zhì)凈化廠運(yùn)營(yíng)維護(hù)考核系數(shù)；E2i為第i鎮(zhèn)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)考核系數(shù)；E3i為第i鎮(zhèn)收集濃度達(dá)標(biāo)系數(shù)；B為4個(gè)鎮(zhèn)水質(zhì)處理服務(wù)費(fèi)之和(萬(wàn)元/月)。

Kqi的計(jì)算：ΔCB=COD進(jìn)水濃度(CB)-COD出水濃度(CD),當(dāng)CB<140 mg/L時(shí)，Kq=ΔCB/90，且CB值最低為30 mg/L，Kq最大值為1.0；當(dāng)140 mg/L≤CB<200 mg/L時(shí)，Kq=1.0；當(dāng)200 mg/L≤CB<220 mg/L時(shí)，Kq=1.05；當(dāng)CB為220 mg/L以上時(shí)，Kq=1.1；當(dāng)140 mg/L≤CB，但出水量不達(dá)標(biāo)時(shí)，Kq=0.9。

E1i與E2i根據(jù)績(jī)效考核得分W，W≥85分時(shí)E1和E2取1，小于85分時(shí)取W/85。

農(nóng)村水質(zhì)處理服務(wù)費(fèi)支付計(jì)算方法為：

(5)

(6)

公式(5)、(6)中Ci為第i鎮(zhèn)農(nóng)村水質(zhì)處理服務(wù)費(fèi)；C1i為第i鎮(zhèn)調(diào)整后農(nóng)村水質(zhì)處理廠可用性服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/年)；C2i為第i鎮(zhèn)中標(biāo)農(nóng)村水質(zhì)處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/年)；Kqi為第i鎮(zhèn)農(nóng)村水質(zhì)凈化設(shè)施污染物減排系數(shù)；E4i為第i鎮(zhèn)農(nóng)村水質(zhì)凈化設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)考核系數(shù)；C為農(nóng)村處理服務(wù)費(fèi)之和(萬(wàn)元/月)。

水質(zhì)處理服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)公式的設(shè)計(jì)主要依據(jù)物價(jià)變動(dòng)來(lái)構(gòu)成：

P=P0×(1+I0)

(7)

(8)

式(7)、(8)中：I0為綜合物價(jià)變化指數(shù)，ΔA為相鄰調(diào)價(jià)周期CPI差值；ΔB為相鄰調(diào)價(jià)周期工業(yè)品出場(chǎng)價(jià)格水平差值百分比；ΔC為相鄰調(diào)價(jià)周期生產(chǎn)原材料價(jià)格水平差值百分比；P為調(diào)整后單價(jià)(元/m3)；P0為調(diào)整前單價(jià)(元/m3)。

管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)調(diào)價(jià)公式為：

P=P0×(1+ΔA)

(9)

式(9)中；ΔA為相鄰調(diào)價(jià)周期CPI差值；P為調(diào)整后的年運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/年)；P0為調(diào)整前的年運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)(萬(wàn)元/年)。

農(nóng)村水質(zhì)處理服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)公式為：

(10)

符號(hào)意義與管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)調(diào)價(jià)公式中的相同。

調(diào)價(jià)周期為試運(yùn)營(yíng)期結(jié)束開(kāi)始正式運(yùn)營(yíng)后每三年調(diào)整一次，調(diào)整周期制定為三年綜合考慮了調(diào)價(jià)工作量的大小和物價(jià)變化速度以及社會(huì)資本方的實(shí)際需求。如果在某個(gè)調(diào)價(jià)周期ΔA、ΔB、ΔC總和的絕對(duì)值區(qū)間在6%范圍內(nèi)則此周期內(nèi)不進(jìn)行調(diào)價(jià)，將累積到下一周期進(jìn)行計(jì)算。

5 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制的設(shè)計(jì)要充分地考慮到項(xiàng)目本身的合同結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目特征，制定切合項(xiàng)目實(shí)際需要的付費(fèi)機(jī)制。水質(zhì)凈化處理PPP項(xiàng)目充分地利用了水的流量的可靠計(jì)量性，將各種調(diào)價(jià)因素整合到了單價(jià)服務(wù)費(fèi)之中是一種較為理想的方法。