郭鵬

閑置的農(nóng)用地上堆滿了垃圾，地下水因此被污染，土地使用人對(duì)此卻毫不知情;開發(fā)企業(yè)競(jìng)得建設(shè)用地后，施工過(guò)程中卻發(fā)現(xiàn)地塊有污染并且不符合建設(shè)要求，只好放棄開發(fā)。眾所周知，土壤具有鮮明的公共屬性，那么土壤出了問(wèn)題，到底該由誰(shuí)負(fù)責(zé)呢？

近年來(lái)，許多地方把一些重污染企業(yè)遷移到工業(yè)園區(qū)，但原廠區(qū)土壤已經(jīng)“遍體鱗傷”，而且留下了嚴(yán)重的后遺癥，進(jìn)行土地修復(fù)，其背后付出的代價(jià)可想而知。不但修復(fù)成本非常高，而且土壤是固體，不同于水體，很多污染物是跟土壤顆粒結(jié)合的，一旦處理不好，就有可能造成二次污染。那么代價(jià)很大的土壤修復(fù)工程，該由誰(shuí)來(lái)埋單呢？

日前，生態(tài)環(huán)境部與相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》和《農(nóng)用地土壤污染責(zé)任人認(rèn)定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)辦法”），有專家表示，這或許會(huì)讓存在多年的土壤污染責(zé)任主體難認(rèn)定、土壤修復(fù)治理遭遇困頓的困局找到解決之道。

全國(guó)各地都在積極開展土壤污染治理，圖為武漢市漢陽(yáng)區(qū)原武漢農(nóng)藥廠廠區(qū)拆遷后進(jìn)行土壤修復(fù)。

保障科學(xué)合理的責(zé)任認(rèn)定

《民生周刊》記者了解到，關(guān)于土壤污染的責(zé)任認(rèn)定，在2019年1月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《土壤法》）就有規(guī)定，“土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會(huì)同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認(rèn)定，建設(shè)用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會(huì)同自然資源主管部門認(rèn)定。”

“而此次‘兩個(gè)辦法‘的出臺(tái)，將為在土壤污染責(zé)任人不明確或者存在爭(zhēng)議的情況下，開展責(zé)任人認(rèn)定提供依據(jù)，進(jìn)一步落實(shí)污染擔(dān)責(zé)的原則。”生態(tài)環(huán)境部土壤生態(tài)環(huán)境司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“兩個(gè)辦法”適用于行政主管部門在依法行使監(jiān)督管理職責(zé)中，開展的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定活動(dòng)。

土壤污染責(zé)任人又該如何界定？

“兩個(gè)辦法”明確，土壤污染責(zé)任人，是指因排放、傾倒、堆存、填埋、泄漏、遺撒、滲漏、流失、揚(yáng)散污染物或者其他有毒有害物質(zhì)等，造成農(nóng)用地或建設(shè)用地土壤污染，需要依法承擔(dān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)責(zé)任的單位和個(gè)人。

需要指出的是，依據(jù)《土壤法》，土壤污染是指因人為因素導(dǎo)致某種物質(zhì)進(jìn)入陸地表層土壤，引起土壤化學(xué)、物理、生物等方面特性的改變，影響土壤功能和有效利用，危害公眾健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。

而在現(xiàn)實(shí)的操作環(huán)節(jié)，如何保障科學(xué)合理認(rèn)定土壤污染責(zé)任人，一直是社會(huì)比較關(guān)注的問(wèn)題。

對(duì)此，上述生態(tài)環(huán)境司負(fù)責(zé)人表示，土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及歷史污染調(diào)查、污染因果關(guān)系判定等，是需要在實(shí)踐中深入探索的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。為確?？茖W(xué)合理認(rèn)定土壤污染責(zé)任，“兩個(gè)辦法”制定了嚴(yán)格的認(rèn)定程序。

記者梳理發(fā)現(xiàn)，認(rèn)定程序大致分為開展調(diào)查、審查調(diào)查報(bào)告、作出決定三部分。

在開展調(diào)查環(huán)節(jié)，認(rèn)定部門可以成立調(diào)查組開展調(diào)查，也可以指定或者委托調(diào)查機(jī)構(gòu)啟動(dòng)調(diào)查工作，主要是調(diào)查污染行為，判斷污染行為與土壤污染之間的因果關(guān)系。隨后，行政機(jī)關(guān)專職人員和有關(guān)專家成立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會(huì)，對(duì)調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審查，并出具審查意見(jiàn)，包括調(diào)查報(bào)告提出的事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分、適用法律是否正確;調(diào)查程序是否合法合規(guī);以及是否通過(guò)審查的結(jié)論。

土壤污染責(zé)任人認(rèn)定涉及歷史污染調(diào)查、污染因果關(guān)系判定等，是需要在實(shí)踐中深入探索的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。為確?？茖W(xué)合理認(rèn)定土壤污染責(zé)任，“兩個(gè)辦法”制定了嚴(yán)格的認(rèn)定程序。

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，成立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會(huì)，有利于培養(yǎng)穩(wěn)定的認(rèn)定隊(duì)伍，提高認(rèn)定工作的水平。

當(dāng)行政主管部門在收到土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會(huì)報(bào)送的調(diào)查報(bào)告及審查意見(jiàn)后，作出認(rèn)定決定，并連同土壤污染責(zé)任人認(rèn)定委員會(huì)審查意見(jiàn)告知相關(guān)當(dāng)事人。

同時(shí)，“兩個(gè)辦法”還規(guī)定：在土壤污染責(zé)任人調(diào)查、審查過(guò)程中以及作出決定前，應(yīng)當(dāng)充分聽取相關(guān)當(dāng)事人的陳述、申辯。相關(guān)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。

責(zé)任認(rèn)定不向企業(yè)收費(fèi)

事實(shí)上，我國(guó)對(duì)于土壤污染責(zé)任的認(rèn)定，此前大多采取的是“誰(shuí)污染誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則。

但是“土壤污染具有滯后性、累積性的特點(diǎn)，如果發(fā)現(xiàn)污染的時(shí)候可能已經(jīng)找不到責(zé)任人了”，全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任張桂龍此前在接受媒體采訪時(shí)表示，“無(wú)法認(rèn)定責(zé)任人時(shí)，則由土地使用權(quán)人負(fù)責(zé)?！?/p>

張桂龍認(rèn)為，土地使用權(quán)人作為權(quán)利主體，在享有使用收益處分權(quán)的同時(shí)也負(fù)有相關(guān)的義務(wù)，物權(quán)法也對(duì)此進(jìn)行了規(guī)定。此外，作為土地的權(quán)利主體，無(wú)論是自己直接使用還是出租出借提供給他人使用，他對(duì)地上活動(dòng)是有影響力和支配力的，“比如他允許什么樣的企業(yè)到這里開廠、開什么樣的廠，他是有權(quán)力支配的。此外，他也是有收益的，有收益就有責(zé)任”。

所以，擬取得土地使用權(quán)的單位或個(gè)人如何盡可能避免出現(xiàn)土壤污染責(zé)任糾紛就顯得尤為重要。

“以后房地產(chǎn)開發(fā)者在接受土地時(shí)，就應(yīng)當(dāng)注意這個(gè)地塊的污染情況?！睆埞瘕堈f(shuō)，“房地產(chǎn)開發(fā)者對(duì)有污染風(fēng)險(xiǎn)的地塊要開展調(diào)查、評(píng)估等一系列的活動(dòng)。對(duì)已經(jīng)列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊，不能開工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地，除非達(dá)到要求移除名錄之后才可以。此外，在土地開發(fā)利用的時(shí)候，也要采取有效措施防止和減少污染?！睌M取得土地使用權(quán)的單位或個(gè)人可以依法向相關(guān)單位了解土壤污染狀況，以避免可能存在的土壤污染帶來(lái)后續(xù)土壤污染責(zé)任糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

污染認(rèn)定一定要可續(xù)合理，而對(duì)于社會(huì)上對(duì)責(zé)任人認(rèn)定的費(fèi)用是否會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的擔(dān)憂，“兩個(gè)辦法”明確，開展土壤污染責(zé)任人認(rèn)定所需的資金由相關(guān)行政主管部門依法向同級(jí)人民政府申請(qǐng)，不得向申請(qǐng)人收取任何費(fèi)用。因此，土壤污染責(zé)任人認(rèn)定工作不會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。