宮蒲光

社會救助是基本民生保障的重要組成部分，是體現社會主義制度優(yōu)越性的重要標志。健全社會救助制度體系，推進社會救助法治化進程，是保障和維護困難群眾基本權利的必然要求。在全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，在脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年，在應對新冠肺炎疫情嚴峻挑戰(zhàn)的關鍵階段，完善社會救助制度設計，進一步加強社會救助工作，顯得尤為迫切和重要。

一、進一步加強社會救助工作是全面小康社會十分重要的社會政策取向

社會救助是保障困難群眾基本生活、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定的兜底性、基礎性制度安排，對推進國家治理體系和治理能力現代化、實現兩個百年奮斗目標具有十分重要的意義。

一是社會救助在抗疫斗爭中發(fā)揮了十分重要的兜底保障作用。這次疫情給國家經濟社會發(fā)展和人民群眾生命健康以及正常生活帶來了沉重的災難，作為社會弱勢群體的困難家庭和老、弱、病、殘、孤人群更是雪上加霜。黨中央、國務院和有關部門多次下發(fā)通知，要求切實保障好困難群眾基本生活，對隔離在家的孤寡老人、困難兒童、重病重殘人員要加強走訪探視和必要幫助。疫情期間，全國支出臨時救助資金25.9億元，向低保對象特困人員發(fā)放價格臨時補貼資金37.1億元，惠及8100萬人次，對染病困難戶給予1千元至1萬元的專項救助，對因封城而滯留武漢的外地人員每人給予3000元的臨時救助。這一系列專項救助政策措施有力地保障了困難群眾的基本生活，維護了社會穩(wěn)定和公平正義。這次疫情再次警示我們，要進一步加強社會救助體系建設，將它納入國家治理體系和治理能力現代化的大格局中，完善頂層設計，加強工作力度，增強政策效能。

二是社會救助是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的有力支撐。早在2015年，習近平總書記在貴州提出的“五個一批”脫貧攻堅方略，就有“低保政策兜底一批”。2019年4月，他強調，“要完善最低生活保障制度，對老弱病殘等缺乏勞動能力的貧困人口，綜合運用社會保險、社會救助、社會福利等保障救助措施，實現應保盡保，確保兜住基本生活底線”。2020年3月，在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上總書記再次強調，“對沒有勞動能力的特殊貧困人口要強化社會保障兜底，實現應保盡?！?。實踐證明，在脫貧攻堅中，城鄉(xiāng)低保等社會救助政策不僅有力兜底了“兩不愁”，也助力實現了“三保障”，我國脫貧攻堅取得的歷史性成就，離不開社會救助工作的兜底保障和基礎支撐。

三是社會救助是全面小康社會中解決相對貧困長效機制的重要制度安排。黨的十九屆四中全會指出，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制。其中的重點，從人群看，主要是老弱病殘貧困人口;從區(qū)域看，主要是深度貧困地區(qū)。在邁入全面小康社會之后，絕對貧困已成為歷史，但總有部分人群或因生理缺陷，或因遭遇疾病、災害和突發(fā)變故陷入困境，如果沒有健全的社會救助制度，這部分群體必將在生活困境中難以自拔，整個社會就不可能實現真正意義的“全面小康”。面對相對貧困人群和特殊困難群體，社會救助不僅在鞏固脫貧攻堅成果、建立解決相對貧困的長效機制方面發(fā)揮著重要作用，更是全面小康社會補齊民生短板、兜住困難群眾基本生活底線的重要制度安排。

二、加快社會救助立法是優(yōu)化完善社會救助制度設計的當務之急

依法治國、依法理政是國家治理體系和治理能力現代化的基本特征，是堅持和完善中國特色社會主義制度的必然要求。

近年來，社會各界對社會救助法治化的要求越來越高，亟待通過立法提升社會救助法律地位，構建完善的社會救助法律體系，提升社會救助工作法治化水平。經黨中央批準的十三屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃已將《社會救助法》列入一類項目，從2018年開始積極推進《社會救助法》的立法工作。2019年12月還專門聽取了國務院關于社會救助工作專項報告。2020年4月，全國人大常委會第十七次會議，專門部署了兩年內要完成17部強化公共衛(wèi)生法治保障的立法和修法任務，其中就包含了《社會救助法》。民政部等國務院有關部門高度重視，全力投入立法工作，并已經形成征求意見稿，這充分表明黨和國家已經把社會救助立法作為健全社會保障制度體系、鞏固脫貧攻堅成果、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

我國的社會救助發(fā)展歷程，是政策先于立法、政策引導立法。從建國初期的災害救濟、農村特困戶救濟、農村五保供養(yǎng)，到1997年建立城市低保、2007年建立農村低保，再到2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》，我國社會救助制度框架逐步建立。這種政策先導的法治化建設路徑，不同于其他國家“立法先行”的普遍做法，一方面表明在我國經濟社會發(fā)展的各個時期，哪怕是建國初期比較困難的階段，黨和政府都高度重視社會救助工作，充分體現了以人民為中心的社會主義制度的本質特征;另一方面也反映出伴隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，在共享改革發(fā)展成果上，無論是實際情況還是制度設計，社會救助都還存在不完善的地方，必須通過推進社會救助立法，盡快把法治建設的短板補上。

目前，《社會救助暫行辦法》是社會救助工作最主要的法規(guī)依據，它為建立我國社會救助制度體系發(fā)揮了重要作用。但是，從法律位階上看，該辦法是國務院出臺的暫行法規(guī)，授權條款偏多，層次偏低，約束力不強;從體系完整性看，還存在一些盲區(qū)、誤區(qū)和模糊區(qū)，導致各地在操作中出現諸多不一致、不協(xié)調的地方;從社會適應性看，難以適應經濟社會發(fā)展中產生的新情況、新問題，許多被實踐證明行之有效的做法沒有體現在法律規(guī)范中。當前，我國正處于第一個百年奮斗目標即將實現的重要歷史節(jié)點，社會主要矛盾已經發(fā)生歷史性變化。新時期社會發(fā)展的新使命對我國的社會救助工作提出了更高的要求，迫切需要通過社會救助立法，進一步優(yōu)化社會救助制度體系，促進各項救助制度更加科學完備、成熟定型，真正實現社會救助法治化、規(guī)范化、長效化。

三、社會救助立法應當直面現實問題，著力完善制度設計

法律是治國之重器，良法是善治之前提。推進國家治理現代化，不僅需要有“法”可依，更需要有“良法”可依。為了提高社會救助立法質量，必須直面社會救助工作現實，不回避矛盾，不掩蓋問題，迎難而上，科學謀劃，力求立出有用之法、有效之法、善治之法，這是所有立法參與者的歷史責任和光榮使命?！渡鐣戎鷷盒修k法》實施以來，有許多新情況、新問題、新認識、新經驗，值得在立法過程中深入研究。

一是后扶貧時代社會救助體系建設問題。根據《社會救助暫行辦法》，我國社會救助“8+1體系”是一個包含最低生活保障、特困人員救助、災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助和社會參與等多個維度的制度體系。在告別了絕對貧困的后扶貧時代，相對貧困和特殊困難群體的情況將更加復雜，由于自身生理缺陷、因病因災致貧和支出型貧困問題將更加凸顯，對救助內容的需求也更加多樣。作為兜底性社會保障制度，社會救助要保障哪些人、保障什么、保障到什么程度？如何把“底”劃清、把“底”兜牢？既能動態(tài)適應社會發(fā)展，又便于實際操作。如何科學設置各類專項救助？既不刻意割裂又不簡單疊加，還能保持長期穩(wěn)定。如何理順低保與專項救助之間的關系？既避免福利捆綁帶來“懸崖效應”，又能做到科學銜接、有機統(tǒng)一，這些都需要在立法過程中進行認真研究。

二是落實“量力而行、適度救助”原則問題。在社會救助中，準確把握“適度”的度至關重要，既不能過高，脫離社會主義初級階段實際;也不能過低，難以發(fā)揮社會救助的制度功能?？v向看，我國社會救助支出增長率遠低于同期財政支出增長率，城鄉(xiāng)低保占財政總支出的比例已由2008年的1%下降到2018年的0.74%;橫向看，我國社會救助覆蓋率和投入水平普遍低于國際同等水平，目前全國城鄉(xiāng)低保覆蓋面僅為3%左右，下降趨勢仍在繼續(xù)。許多研究表明，我國社會救助投入長期處于低位運行狀態(tài)，適度救助的這個“度”不是高了，而是低了，并且有越來越低的趨勢，有必要通過立法扭轉這種局面。

三是優(yōu)化低保制度設計問題。低保制度是社會救助體系的基石。在現行政策框架下，“按標施?！笔堑捅Ｖ贫鹊暮诵幕c，它以各地確定的低保標準衡量家庭財產收入，未達標者納入低保對象，以收入補差的方式予以現金補助。由于家計核定難、行政成本高、工作計劃性不強等因素，“按標施保，應保盡?！焙茈y在基層落地。在實踐中，各地普遍將“按標施保”變通執(zhí)行，以民主評議為主，家計核定作為參考，根據困難程度不同把低保金劃分若干檔向低保對象發(fā)放;在總量控制上，許多地方都是按預算資金確定低保對象總量，又將總量分解為指標，這與“按標施?！钡闹贫仍O計完全是南轅北轍。在立法過程中，如何尊重基層實踐、回應群眾訴求，從頂層制度設計上調整低保制度的邏輯起點，已經成為一個不容回避的問題。

四是精準施保的制度設計問題。低保制度實施以來，家計核定一直是識別保障對象的基礎，也是長期困擾基層工作的難題，“按戶施?！迸c“單人入?！辈⒅匾呀洺蔀楣ぷ鲗嵺`中普遍現象。從保障方式看，在戶籍地申請社會救助已經不能適應市場經濟條件下“人戶分離”的現實，有必要改變戶籍地保障的做法，探索常住地或納稅地保障等新方式。如何通過立法固化實踐經驗和已有政策，科學選擇保障方式，精準識別保障對象，需要從制度設計上做進一步研究。

五是加強保障能力建設問題。從人力上看，各地普遍存在人手不足的問題，工作力量與工作任務不匹配的矛盾日益凸顯;從財力上看，社會救助經費的增長機制上有要求無制度，中央和地方財政支出責任不明確，社會救助資金過度依賴中央財政的問題比較普遍。

諸如上述問題還有很多，都有待在社會救助立法中，予以客觀面對并力求加以解決。相信在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下，在全國人大和國務院各部門的密切協(xié)同配合下，經過所有參與立法的專家學者和工作人員的共同努力，一定能夠制定一部符合我國國情和長遠發(fā)展需要的社會救助法，在全面建成小康社會的重要時刻，向黨和人民交上一份滿意的答卷。