李小立

堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會“三個一體建設(shè)”需要確保法律在社會系統(tǒng)中的權(quán)威地位。黨的十八屆四中全會指出“憲法法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰”，充分說明了公民法治認(rèn)同在新時代法治建設(shè)的重要意義。本文旨在梳理公民法治認(rèn)同的構(gòu)成，分析公民法治認(rèn)同的意義，探究公民法治認(rèn)同的內(nèi)在機(jī)理，進(jìn)而闡述公民法治認(rèn)同養(yǎng)成。

一、公民法治認(rèn)同的構(gòu)成

“法治認(rèn)同”是一個復(fù)合名詞，由“法治”和“認(rèn)同”組成。從《現(xiàn)代漢語詞典》(第7版)的解釋來看，認(rèn)同即“承認(rèn)；認(rèn)可”[1]，這一解釋帶有較為明顯的主觀色彩，突出個體或群體的意志選擇。有學(xué)者認(rèn)為：“法治認(rèn)同是人們對通過法律確認(rèn)并保障的公平、正義、自由、秩序、效率、平等和人權(quán)等價值的認(rèn)可和接受，是人們在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理性認(rèn)知的基礎(chǔ)上對法治進(jìn)行的評判，是人們認(rèn)可、信任和尊重法律以及愿意服從法律的心理狀態(tài)?！盵2]公民的法治認(rèn)同是法治認(rèn)同的重要組成部分，即公民對良法善治這一科學(xué)治理方式的認(rèn)可。具體來說主要包括以下三個方面：

(一)公民對法律的遵守和服從

守法是公民的基本義務(wù)，也是公民法治認(rèn)同最基本的構(gòu)成要素?！俺姓J(rèn)；認(rèn)可”并非一定表現(xiàn)為積極的“擁護(hù)”，也可能是面對強(qiáng)勢的被動服從。在法治認(rèn)同層面，公民基于法律的強(qiáng)制力和威懾性而產(chǎn)生畏懼心理，從而認(rèn)可法律維護(hù)社會秩序、約束公民行為的功能，即“任何組織、個人，國家機(jī)關(guān)都必須守法，都不能凌駕于法律之上，都必須處于法律的統(tǒng)治、支配之下，都不享有法律之外的特權(quán)，也不能免除法律上的義務(wù)，其違法行為必須得到追究并做出相應(yīng)制裁”[3]。公民只有遵守法律，才可能進(jìn)一步認(rèn)識到法治與公民權(quán)益是密切相關(guān)的。不過，法律的威懾性僅能讓公民深刻認(rèn)識到違法的成本，以此來預(yù)防違法行為的發(fā)生，但仍有一部分人心存僥幸，鋌而走險。對這些人來說，法治反而成為妨礙其實(shí)現(xiàn)個人目標(biāo)的負(fù)面因素。因此，公民對法律的遵守雖是構(gòu)成法治認(rèn)同的基本要素，卻并非是完整的因素。

(二)公民對良法的贊同和擁護(hù)

在守法的基礎(chǔ)上公民需要認(rèn)識到個人利益與良法之治不是對立的關(guān)系，良法的目的并非是禁錮個人的意志，而是維護(hù)社會秩序，保障公民的合法權(quán)益。公民只有意識到良法之治的積極作用，才會擺脫被動服從的僵化思維，而去思考法治的價值，發(fā)自內(nèi)心地抵制違法行為。換言之，公民對法律的價值判斷是擁護(hù)良法的基礎(chǔ)，公民需要在思辨中形成對法治的認(rèn)同。不過，公民對良法的擁護(hù)仍然無法構(gòu)成公民法治認(rèn)同的全部要素，這是因?yàn)楣裨谥饔^上無論是消極地遵守還是積極地?fù)碜o(hù)，客觀上仍然處在被動接受法律規(guī)范的狀態(tài)。如果公民缺乏抵制惡法的能力，在客觀上就無法區(qū)分積極擁護(hù)與消極遵守的差異，更談不上公民在良法與惡法之間做出選擇。因此，對公民來說，對良法的贊同和擁護(hù)需要建立在自身有選擇能力的基礎(chǔ)之上。

(三)公民對法律活動的積極參與

公民既是法律的遵守者，也是法治建設(shè)的重要參與者，法治認(rèn)同不應(yīng)局限在對法律文本的認(rèn)可，而是需要公民形成法治思維，認(rèn)可法治價值，從而積極參與法律活動，并將其作為社會生活的一部分。在立法上，公民除了通過各級人民代表大會參與立法，還積極參與立法聽證會、論證會、座談會、立法調(diào)研、立法公開征求意見，借助多種渠道貢獻(xiàn)自己的力量；在執(zhí)法上，公民既能自發(fā)地舉報社會違法現(xiàn)象，協(xié)助執(zhí)法者維護(hù)社會秩序，也能對執(zhí)法者的執(zhí)法行為予以監(jiān)督；在司法上，基于對司法公正的信心，公民有充分的意愿訴諸司法機(jī)關(guān)處理糾紛，維護(hù)自身合法權(quán)益。除此之外，公民在日常生活中的宣傳普法知識、接受普法教育、關(guān)注法治熱點(diǎn)問題等行動，都是通過參與法律活動塑造法治認(rèn)同的表現(xiàn)。

綜上所述，筆者認(rèn)為公民法治認(rèn)同是指公民在守法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對良法的贊同和擁護(hù)，在形成法治思維和認(rèn)可法治價值的基礎(chǔ)上積極參與法律活動，并將其作為生活方式的過程和狀態(tài)。

二、公民法治認(rèn)同的意義

公民法治認(rèn)同的意義比較廣泛，從不同的角度剖析也會得出不同的結(jié)論。當(dāng)前，法治國家、法治政府、法治社會“三個一體建設(shè)”是新時代法治建設(shè)的重要目標(biāo)，因此有必要從這一角度探究公民法治認(rèn)同的重要意義。

(一)推動法治社會的建設(shè)

法治社會建設(shè)就是法治社會化的過程，強(qiáng)調(diào)的是社會對主體的影響，以及主體對社會化的反饋[4]，公民的法治認(rèn)同是一個社會軟實(shí)力的重要組成部分，也是法治社會建設(shè)的重要基石。法治社會的建設(shè)有賴于相應(yīng)制度的構(gòu)建，在形式上確立法制的總體框架，諸如立法、行政、司法等制度。但法治社會僅依靠制度建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如果公民普遍缺乏法治意識并漠視法律規(guī)范，那么社會治理就缺乏可操作性，法律制度也會如空中樓閣一般。因此，法治社會的建設(shè)同樣需要社會群體在觀念上的支撐。具體來說，就是公民能夠自覺守法并積極維護(hù)法律的權(quán)威，在社會生活中養(yǎng)成法治思維，認(rèn)同法治價值。首先，公民的法治認(rèn)同可以維護(hù)社會秩序，降低社會的治理成本。法治思維的普及有助于形成全民守法的社會風(fēng)氣，為社會群體提供一種價值取向，確定不可為之事的標(biāo)準(zhǔn)，從而有效減少社會的違法行為，緩解社會治理的壓力。其次，公民的法治認(rèn)同可以提高社會群體的綜合素養(yǎng)，形塑公民日常生活的行為舉止，從而形成文明和諧的社會風(fēng)氣。法律是最基本的道德，而法治認(rèn)同又意味著公民能夠獨(dú)立思考并做出祛惡揚(yáng)善的價值判斷，因此公民的法治認(rèn)同在一定程度上能夠弘揚(yáng)社會道德，為法治社會建設(shè)提供精神保障。再次，公民的法治認(rèn)同可以培育社會群體的主人翁意識，激勵公民投身法治社會的建設(shè)。當(dāng)公民樹立法治思維，認(rèn)識到法治社會建設(shè)與自身利益密切相關(guān)時，往往會激發(fā)責(zé)任意識，身體力行地參與社會法律活動，帶動更廣泛的人群認(rèn)同法治的價值，從而形成良性循環(huán)。

(二)推動法治政府的建設(shè)

公民法治認(rèn)同與法治政府建設(shè)是相輔相成的關(guān)系。一方面，法治政府建設(shè)能夠提高政府的公信力，使公民認(rèn)識到政府在施政過程中必須做到依法行政，在守法方面起到表率作用，從而增強(qiáng)公民守法的積極性；另一方面，法治認(rèn)同意味著公民能夠積極參加法律活動，對抵制違法行為有著強(qiáng)烈的熱情，從而積極監(jiān)督政府的守法情況，推動法治政府的建設(shè)。

具體來說，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》確定了我國法治政府建設(shè)的目標(biāo)，包括了職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信等內(nèi)容。公民基于法治認(rèn)同而采取的行動，對于這些目標(biāo)都有一定的促進(jìn)作用。首先，公民有權(quán)要求各級政府部門公開機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)職能、權(quán)責(zé)清單等信息，據(jù)此監(jiān)督政府部門的機(jī)構(gòu)和職能安排是否科學(xué)合法。其次，公民可以引用政府信息公開條例等法律文件，通過依申請公開的方式要求政府公開各類信息，監(jiān)督政府的行使的職權(quán)是否合法。再次，公民可以通過檢舉、舉報、行政訴訟、行政復(fù)議等方式監(jiān)督政府的守法情況，要求政府提供依法行政的依據(jù)。這些方式都體現(xiàn)了公民法治認(rèn)同中積極參與法律活動的一面，是公民積極行使權(quán)利的重要表現(xiàn)。這些基于公民法治認(rèn)同的監(jiān)督行為也能促使政府在自我糾正、自我完善的過程中不斷強(qiáng)化自身的法治建設(shè)。

(三)推動法治國家的建設(shè)

法治國家的基本標(biāo)準(zhǔn)就是看執(zhí)政黨的權(quán)力是否接受法律的約束。相對于法治政府主要側(cè)重國家行政權(quán)的法治化，法治國家更強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下實(shí)現(xiàn)整個公權(quán)力(包括立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)等)的法治化[5]。推動法治國家的建設(shè)就是一個促進(jìn)黨的依法執(zhí)政、約束國家公權(quán)力的過程。公民的法治認(rèn)同與黨的執(zhí)政思路存在密切的聯(lián)系，由于中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持唯物史觀和群眾觀點(diǎn)，公民對法治的認(rèn)同很大程度影響了黨依法執(zhí)政的水平。普遍的法治認(rèn)同意味著法治價值有了廣泛的群眾基礎(chǔ)，也為黨員干部在此價值基礎(chǔ)之上提出了更高的法治要求，更為我黨提高依法執(zhí)政水平指明了方向。而依法執(zhí)政水平的提高意味著我黨以法治思維加強(qiáng)和改進(jìn)對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保國家各項(xiàng)權(quán)力的依法行使[6]，從而實(shí)現(xiàn)約束公權(quán)力的自我約束。此外，公民基于法治認(rèn)同而參與法律活動的能力同樣關(guān)系到公權(quán)力的實(shí)際效果。除了行政權(quán)，公民還能通過多種渠道對立法、司法、監(jiān)察等權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。但公民是否了解公權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制，能否明辨公權(quán)力行使的合法與違法界限，能否提出建設(shè)性的監(jiān)督意見，都考驗(yàn)著公民參與法律活動的能力，而這同樣是公民法治認(rèn)同的范疇?？傊?，公民的法治認(rèn)同能夠促使公權(quán)力守法意識的不斷加強(qiáng)，促進(jìn)公權(quán)力的自我約束，影響公權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效果，從而推動法治國家的建設(shè)。

綜上所述，公民基于法治認(rèn)同所形成的法治思維、法治價值、參與法律活動的實(shí)踐，為法治社會、法治政府、法治國家“三個一體建設(shè)”提出了更高的要求，也促使“三個一體建設(shè)”在公民的監(jiān)督之下不斷完善和提高。因此，公民法治認(rèn)同對于新時代法治建設(shè)具有重要意義。

三、公民法治認(rèn)同的內(nèi)在機(jī)理

如前文所述，公民的法治認(rèn)同包含了守法、尊法、用法等個人行為，但這些行為并非天然存在的，而是在長期社會實(shí)踐中或被迫或自愿所養(yǎng)成的一種生活方式，其背后蘊(yùn)含的深層機(jī)理主要表現(xiàn)為利益導(dǎo)向、價值導(dǎo)向、能力導(dǎo)向。

(一)公民法治認(rèn)同是利益導(dǎo)向的結(jié)果

趨利避害是人的本能，公民對法治存在利益上的期待?！耙粋€充滿了主體構(gòu)成性要求的法律體系，如果其承載形式不是契約化的，則很難認(rèn)同它就是法治本身。”[7]這說明，法律本身可以經(jīng)由契約表達(dá)意思。由于契約的主體是公民，那么公民自然對法律及其形成的法治抱有某種期待。公民的日常行為往往會考慮自身利益最大化的問題，如果法治能夠?yàn)樽约旱男袨閹硪欢ǖ氖找婊蛘弑Ｕ献陨淼睦娌皇艿剿说那趾?，那么公民自然就有法治認(rèn)同的意愿。進(jìn)一步說，如果法治能夠保障絕大多數(shù)社會群體的共同利益，推動社會的和諧發(fā)展，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，那么最廣大的社會群體自然愿意贊同它、擁護(hù)它，從而在整個社會實(shí)現(xiàn)普遍的法治認(rèn)同。公民對法治的感受既存在正面的利益導(dǎo)向，也存在負(fù)面的利益導(dǎo)向。正面的利益導(dǎo)向表現(xiàn)為遵守法律能夠獲得法律帶來的積極反饋，即實(shí)現(xiàn)權(quán)益的保護(hù)；負(fù)面的利益導(dǎo)向意味著違反法律得到法律帶來的消極反饋，即受到法律的制裁。

(二)公民法治認(rèn)同是價值導(dǎo)向的結(jié)果

公民除了趨利避害的本能外，還在生活和受教育的過程中形成了一定的價值觀。并且，由于人的社會屬性，公民的基本價值判斷存在共性，尤其是對善惡的區(qū)分和評判。這種價值觀驅(qū)使公民開始關(guān)注法治的價值，并為公民的法治認(rèn)同創(chuàng)造了契機(jī)。法治意味著良法善治，實(shí)際上其內(nèi)涵已經(jīng)界定了法治價值的標(biāo)準(zhǔn)?！胺ㄖ蔚暮诵膬r值在于保障公民的自由與權(quán)利?！盵8]國家往往將絕大多數(shù)社會群體共同的價值追求以法律文本的形式予以保護(hù)，作為維護(hù)社會穩(wěn)定的重要手段。也正是由于存在一系列反映公民價值觀的良法，追求法治價值才成為公民守法、尊法、用法的動力，進(jìn)而使公民的價值取向與法治認(rèn)同緊密地結(jié)合在一起。除了法律文本，蘊(yùn)含精神、原則的法理內(nèi)容同樣是公民價值取向的集中體現(xiàn)。盡管這些內(nèi)容并不一定在法律文本中得以體現(xiàn)，但公權(quán)力遵守法律原則依法行使權(quán)力依然是公民的價值追求，仍然可以成為公民法治認(rèn)同的動力。例如，在立法過程中，立法機(jī)關(guān)所秉持的認(rèn)真對待權(quán)利、社會公理、利益均衡等原則，是公民對良法制定程序的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)；在執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)所秉持的依法行政、講求效能、公平合理等原則，是公民對行政執(zhí)法程序的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。在司法過程中，司法機(jī)關(guān)所秉持的司法公正、司法平等、司法責(zé)任等原則，是公民對司法程序的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。公民對這些法律原則的價值追求促進(jìn)了公民的法治認(rèn)同。

(三)公民法治認(rèn)同是能力導(dǎo)向的結(jié)果

無論是利益導(dǎo)向還是價值導(dǎo)向，這些都是影響公民法治認(rèn)同的主觀因素。而在客觀方面，公民參與法律活動的能力對公民的法治認(rèn)同也具有重要影響。這種能力既包括公民的法律知識素養(yǎng)也包括公民的法律實(shí)踐能力。公民如果缺乏基本的法律知識素養(yǎng)，就很難意識到自身的合法權(quán)益受到侵害，甚至缺乏維權(quán)的意識，自然難以認(rèn)同法治的價值。公民如果法律實(shí)踐能力有限，在無法一直獲得法律服務(wù)的情況下，很可能在生產(chǎn)經(jīng)營活動中遭受挫折或是采用非法的手段解決日常糾紛，從而對法治產(chǎn)生誤解，影響法治認(rèn)同。

公民參與法律活動的能力源自公民基本的法治教育。一般來說，公民基本的法治教育主要包括守法教育和用法教育，有別于專業(yè)性的法學(xué)教育，這種基本法治教育聚焦于基礎(chǔ)性的內(nèi)容。守法教育可以培育公民的守法意識、義務(wù)意識，主要表現(xiàn)為對法律文本的宣傳，即對公民可為之事和不可為之事的區(qū)分，一般來說，既包括對治安管理處罰法、刑法等禁止性規(guī)定的法治宣傳，又包括憲法、民法等權(quán)利性法律內(nèi)容的宣傳；用法教育可以培養(yǎng)公眾的用法意識、維權(quán)意識，表現(xiàn)為對維權(quán)方式的宣傳，即公民的合法權(quán)益受到侵害時應(yīng)當(dāng)如何獲得救濟(jì)，一般來說，既包括訴訟法、證據(jù)法這種法律救濟(jì)的依據(jù)，也包括法律援助、社會保障法等相關(guān)法律法規(guī)中公民申請法律救濟(jì)的程序。這些促使公民形成堅(jiān)定的守法意識和用法意識，從而認(rèn)同法治的價值。

四、公民法治認(rèn)同的養(yǎng)成

“現(xiàn)代法治的核心要義是良法善治”[9]，是將法治與治理相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)社會秩序穩(wěn)定和社會資源配置科學(xué)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的一種治理方式。當(dāng)前，隨著我國法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，加強(qiáng)公民的法治認(rèn)同日趨迫切。公民法治認(rèn)同的內(nèi)在機(jī)理過于抽象和廣泛，其養(yǎng)成路徑若是局限于法治建設(shè)中的某些具體措施，就會出現(xiàn)難以全面概括的問題。因此，論述公民法治認(rèn)同的養(yǎng)成需要從宏觀上著眼于法治認(rèn)同的內(nèi)在機(jī)理來分析。

(一)樹立法治威信，激發(fā)情感動力

樹立法治威信就是要發(fā)揮法律維護(hù)廣大人民群眾利益的作用。中華人民共和國成立前，我國長期處于缺乏法治理念的境況，即便中華人民共和國成立，我國法治建設(shè)仍經(jīng)歷了一系列挫折?！案母镩_放40年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我們走出了中國特色社會主義法治道路。”[10]黨的十五大后，我國確定了依法治國的方略。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國，并將其納入“四個全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進(jìn)。這一系列舉措使法律成為公民權(quán)益的重要保障，符合法治認(rèn)同中利益導(dǎo)向的內(nèi)在機(jī)理，公民也逐漸恢復(fù)了法治的信心。近年來，隨著我國法治政府、法治社會、法治國家建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，公民真切地感受到自身的權(quán)益能夠得到法律的保護(hù)，逐漸意識到法律是公平公正的，從而加深了法治認(rèn)同。這說明樹立法治權(quán)威是促進(jìn)公民法治認(rèn)同養(yǎng)成的正確道路?；厮菸覈ㄖ谓ㄔO(shè)四十多年的經(jīng)驗(yàn)可以得知，強(qiáng)化法治威信就是要堅(jiān)持法治建設(shè)的正確道路，不斷加強(qiáng)對公民權(quán)益的保護(hù)，反映人民群眾的訴求，從而促進(jìn)公民的法治認(rèn)同。未來，我國的法治建設(shè)仍要堅(jiān)持以人民利益為中心，建設(shè)社會主義法治國家。

(二)追求廣泛認(rèn)同，優(yōu)化價值體認(rèn)

追求廣泛認(rèn)同就是追求社會的共同價值。但具體要追求什么樣的共同價值，哪些價值可以使社會群體共情，這就應(yīng)當(dāng)提出一個系統(tǒng)的理論。目前來看，我國構(gòu)建的社會主義核心價值觀應(yīng)當(dāng)是廣大人民群眾共同的價值追求。除了法治本身，公民還對自由、民主、平等、公平、誠信、文明、和諧等價值觀內(nèi)容有著較高的追求，而這些內(nèi)容同樣涉及憲法、法理等與法治相關(guān)的內(nèi)容。為此，追求廣泛價值認(rèn)同的關(guān)鍵就是在全社會培育和踐行社會主義核心價值觀。這包括利用教育宣傳、文化熏陶、實(shí)踐活動、政策支持、制度保障等手段。社會主義核心價值觀要落實(shí)到社會生活當(dāng)中，強(qiáng)化為人們的日常生活方式，逐漸成為指導(dǎo)人們行為規(guī)范的指南。需要注意的是，由于社會主義核心價值觀屬于社會意識的范疇，這就必然需要社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治制度作為支撐。因此，共同的價值追求、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、公民的法治認(rèn)同，彼此是相輔相成、相互促進(jìn)的。這是一個系統(tǒng)性的工程，需要與改革開放和社會主義現(xiàn)代化相結(jié)合，在堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，通過宣傳教育等多種方式培育社會主義核心價值觀，塑造社會群體共同的價值體認(rèn)，從而加強(qiáng)公民的法治認(rèn)同。

(三)引導(dǎo)公民參與，強(qiáng)化實(shí)踐能力

拓展公民的法治實(shí)踐渠道，需要充分運(yùn)用法治思維和法治方法開展各項(xiàng)工作，進(jìn)一步加強(qiáng)公民在憲法和法律制度中的應(yīng)用能力。首先，要培育公民的憲法理念，強(qiáng)化憲法的可訴性，使公民產(chǎn)生憲法監(jiān)督意識。當(dāng)前，我國規(guī)定“裁判文書不得引用憲法和各級人民法院關(guān)于審判工作的指導(dǎo)性文件”，這使得憲法的可訴性較弱，不利于公民以憲法為依據(jù)保障自己的合法權(quán)利。因此，下一步的工作不僅應(yīng)讓公民理解憲法精神，學(xué)習(xí)憲法內(nèi)容，也要強(qiáng)化憲法可訴性，鼓勵公民運(yùn)用憲法。其次，要鼓勵公民參與法治實(shí)踐。包括組織公民參與普法宣傳活動、鼓勵公民通過法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益、完善公民對立法和執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度機(jī)制，加強(qiáng)公民對公權(quán)力的監(jiān)督等。再次，要確保公民參與法治渠道的通暢。窗口部門要強(qiáng)化服務(wù)能力，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，使公民申訴有門、救濟(jì)有道。最后，要確保公民的申訴和控告程序能得到有關(guān)部門高效地處理，公民權(quán)利能在實(shí)質(zhì)上得到法律的保護(hù)。