盛正發(fā)，楊 科

（1.湖南省教育戰(zhàn)略研究中心，湖南 長沙 410005；2.湖南科學(xué)大學(xué) 教育學(xué)院，湖南 湘潭 411201）

高等教育現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的重要組成部分，既是國家的重要戰(zhàn)略，又是高等教育的重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國的愿景，助推國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技的現(xiàn)代化。近百年來，我國高等教育從模仿到特色生成，向著辦好人民滿意的教育推進(jìn)。要實(shí)現(xiàn)高等教育的現(xiàn)代化，重要的問題是要提高質(zhì)量，而當(dāng)前我國高等教育與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及人才需求還有差距,尤其還不能較好地實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會的嵌入式發(fā)展，制約了質(zhì)量的進(jìn)一步提升。這就迫使大學(xué)改革外部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化與經(jīng)濟(jì)社會的聯(lián)系，加強(qiáng)與政府、社會的互動，加快大學(xué)外部治理關(guān)系的優(yōu)化。

一、什么是大學(xué)多元共治

多元共治，是指大學(xué)與政府、社會等多方利益相關(guān)者，通過平等、互動和協(xié)商的形式共同參與大學(xué)治理的一系列制度安排。首先是治理主體的多元。多個主體構(gòu)成一個既開放、又相互聯(lián)系制約的共同體；其次是主體間通過平等的協(xié)商、合作，朝著一個目標(biāo)，進(jìn)行共同治理；第三是政府還負(fù)有重要的監(jiān)管責(zé)任，并沒有退出治理體系。大學(xué)發(fā)展史表明，不同的國家，或者國家不同的發(fā)展時期，大學(xué)肩負(fù)的責(zé)任、發(fā)展水平及社會環(huán)境各有差異，大學(xué)治理模式也會隨之而變。任何大學(xué)都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物[1]。大學(xué)治理模式的變遷，正是大學(xué)發(fā)展的職責(zé)與所處社會環(huán)境相適應(yīng)的結(jié)果。高等教育的現(xiàn)代化，離不開大學(xué)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也離不開大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的變革及優(yōu)化，這是現(xiàn)代大學(xué)制度改革的重點(diǎn)。

（一）多元共治的理論溯源

多元共治理論最早可追溯到多元主義的哲學(xué)思想，羅伯特.達(dá)爾倡導(dǎo)的多元民主理論，產(chǎn)生于20世紀(jì)上半葉，正值西方資本主義傳統(tǒng)價值觀開始衰落。薩托利認(rèn)為：達(dá)爾的理論是對熊彼特忽略社會團(tuán)體作用這一缺陷的彌補(bǔ)，托克維爾認(rèn)為，“要以社會制約權(quán)力”，達(dá)爾正是將這一觀點(diǎn)發(fā)揚(yáng)光大的核心人物。達(dá)爾宣稱的多元統(tǒng)治，是指許多人的統(tǒng)治。

（二）社會多元是大學(xué)多元共治的基礎(chǔ)環(huán)境

現(xiàn)代社會日益多元，大學(xué)要想實(shí)行多元共治，就需要大學(xué)、政府與社會多種權(quán)力制衡，并共同發(fā)揮作用。其核心是有關(guān)大學(xué)決策權(quán)力的分散化，大學(xué)重要事務(wù)決策過程的多元競爭和妥協(xié)性。這是新時代高等教育治理現(xiàn)代化的基本要求，大學(xué)和政府需廣開言路，聽取不同利益相關(guān)者的意見與建議，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策，并提升政策的執(zhí)行效果。隨著社會現(xiàn)代化的推進(jìn)，多元共治一詞被學(xué)術(shù)界提出并運(yùn)用到了更廣泛的領(lǐng)域，指引著不同主體之間的合作治理。新時期需要扎根中國大地辦大學(xué)，隱含著大學(xué)要形成以政府、企業(yè)、行業(yè)、社區(qū)、校友等核心利益相關(guān)者來共同治理，形成多位一體的聯(lián)合辦學(xué)模式[2]。

（三）大學(xué)的本質(zhì)是多元治理的源泉

大學(xué)從本質(zhì)上來看，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。大學(xué)雖能使私人受益,如增強(qiáng)個體在勞動力市場的競爭力等,但也具有很強(qiáng)的正外部性,如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長、維持國家強(qiáng)大等。因此，大學(xué)面臨著社會各界多元化參與其治理的訴求。大學(xué)推行多元共治，正是要滿足大學(xué)不同利益相關(guān)者的需求，滿足他們對治理權(quán)利的共享，引導(dǎo)他們通過平等、互動、協(xié)商、合作等方式積極參與事務(wù)的管理[3]。

二、大學(xué)外部多元治理現(xiàn)狀

改革開放之前，我國大學(xué)的外部治理處在高度集中的體制下發(fā)展。采取中央集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制，省級政府對大學(xué)的管理權(quán)力有限，后來盡管采取中央和地方兩級負(fù)責(zé)制，但政府與大學(xué)仍然是管理與被管理的關(guān)系為主，治理的成分較少。

（一）省級政府對大學(xué)統(tǒng)籌權(quán)逐步擴(kuò)大

1978年,教育部發(fā)布的《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點(diǎn)高等學(xué)校的意見》，強(qiáng)調(diào)有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性；1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》強(qiáng)調(diào)：“高等教育逐步實(shí)行中央和地方兩級管理、以省級管理為主的體制?！?010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、2014年《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》都強(qiáng)調(diào)加大省級政府對高等教育的決策權(quán)。2015年，《高等教育法》進(jìn)行修訂時，更是規(guī)定?？平逃母叩葘W(xué)校由省級政府設(shè)立并實(shí)施，這是推動高等教育外部治理現(xiàn)代化的重要舉措與根本保障。

（二）大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)逐步在政策中體現(xiàn)

在國家歷年的高等教育政策法律文件中，國家賦予省級政府對省域高校的管理權(quán)力不斷增大，省級政府又把國家賦予的權(quán)力部分下放給了大學(xué)。改革開放之前，大學(xué)的管理和運(yùn)行都處于中央政府的嚴(yán)格管理之下，辦學(xué)自主權(quán)很小，大學(xué)的很多事務(wù)都要向國家請批，大學(xué)辦學(xué)的積極性、主動性與創(chuàng)新性被抑制。隨著改革開放政策的逐步實(shí)行，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)被重視。1985年，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》強(qiáng)調(diào)：“改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。這是第一次提出大學(xué)自主辦學(xué)。1992年，國家對國家教委直屬高校提出擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的決定，并首次提出了大學(xué)的法人地位問題，并在1998年的《高等教育法》中得到認(rèn)可。省級政府根據(jù)國家相關(guān)政策法律的要求，逐步擴(kuò)大了大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)自主辦學(xué)的核心[4]。這既是提高大學(xué)教育質(zhì)量的根基，也是推進(jìn)大學(xué)外部治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。但是，在大學(xué)外部治理的實(shí)踐過程中，大學(xué)自主辦學(xué)的落實(shí)難度較大，政策治理依然占重要比重。

（三）社會參與大學(xué)治理的空間有限

社會參與大學(xué)治理是大學(xué)發(fā)展的源泉。大學(xué)的產(chǎn)生，是源于社會的需求。中世紀(jì)的大學(xué)設(shè)置文、法、神、醫(yī)四個學(xué)科，是因?yàn)樯鐣@四個方面的人才需求較大；德國的洪堡大學(xué)實(shí)施教學(xué)與科研相結(jié)合，是因?yàn)閲覍蒲械闹卮笮枨?；美國設(shè)立贈地學(xué)院，是因?yàn)槊绹胤浇?jīng)濟(jì)社會發(fā)展對應(yīng)用型人才的需求。但目前我國大學(xué)的管理一直由政府和學(xué)校負(fù)責(zé)，社會的真實(shí)需求不能及時反饋到大學(xué)中來。隨著大學(xué)在社會發(fā)展中的地位不斷提高，大學(xué)也越來越引起社會的關(guān)注，社會希望通過各種途徑參與到大學(xué)管理之中，形成政府、大學(xué)、社會三方共同參與、協(xié)商治理的局面。

1985年，中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出高校要主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，社會對高校的重要性才提上日程，《高等教育法》鼓勵社會參與到大學(xué)發(fā)展之中。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》強(qiáng)調(diào)：“積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！?014年，《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》要求高校建立理事會制度，強(qiáng)調(diào)社會參與高校治理的重要意義。盡管從法律法規(guī)上逐步強(qiáng)調(diào)社會參與大學(xué)治理，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在大學(xué)外部環(huán)境中，社會參與大學(xué)治理的理念還不強(qiáng)，大學(xué)治理主體單一，很多方面社會難以真正參與進(jìn)去，也沒有完善的機(jī)制來吸引社會力量參與大學(xué)治理。社會能否參與、何時參與和何事參與治理，社會并沒有決定權(quán)。改革開放之前，大學(xué)與社會之間聯(lián)系較少，以政府為主導(dǎo)，并成為了大學(xué)與社會聯(lián)絡(luò)的“中間人”，精英教育時代的大學(xué)處在“象牙塔”之中，并得到嚴(yán)格的保護(hù)。社會參與大學(xué)外部治理的體制機(jī)制在不斷完善，并通過立法予以保障。但在大政府、小社會的環(huán)境中，社會參與大學(xué)治理的空間和力量都很有限。

（四）政府、大學(xué)、社會的新型關(guān)系尚未建立

在傳統(tǒng)的大學(xué)管理之中，大學(xué)、政府和社會之間的地位不平等，是一種單向管理的關(guān)系，政府在頂層，高校與社會要通過政府來取得較為穩(wěn)定的聯(lián)系和保障，三者間缺乏互動的權(quán)力和制度基礎(chǔ)，嚴(yán)格來說，三者之間沒有形成一個完整的系統(tǒng)。隨著大學(xué)的社會中心化，社會力量的壯大，三者之間力量關(guān)系被打破。1992年，《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見》中，首次指出“要理順政府、社會和學(xué)校三者之間的關(guān)系”[5]。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、2015年《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》、2017年《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》均提出：要構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系，形成多元共治模式。

可見，大學(xué)在國家宏觀教育政策的指導(dǎo)下，外部治理改革也在逐步推進(jìn)。國家實(shí)行兩級管理的重要目標(biāo)，也是為大學(xué)的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，目的是使大學(xué)與社會之間的關(guān)系更加密切，使社會發(fā)展對人才的需求可以及時反饋給大學(xué)，大學(xué)的人才培養(yǎng)能夠及時響應(yīng)社會的需求，從而打破過去那種以政府為中介的高校與社會之間的間接弱性聯(lián)系，形成三者之間的互動協(xié)商新型關(guān)系。然而，目前政府、大學(xué)與社會之間主要還是一個傳統(tǒng)的管理關(guān)系，新型關(guān)系還遠(yuǎn)沒有建立。

三、大學(xué)外部多元治理存在的問題及原因分析

大學(xué)的外部治理現(xiàn)狀，與原有的治理理念、治理結(jié)構(gòu)、各治理主體的力量變化及政策制定部門有較大的關(guān)系，外部治理目前面臨諸多問題。

（一）政府強(qiáng)力控制大學(xué)的理念牢固

在大學(xué)的外部治理過程中，政府傳統(tǒng)自上而下的管理理念根深蒂固，依然占有強(qiáng)勢主導(dǎo)地位。我國高校以公立為主，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于政府，盡管生均經(jīng)費(fèi)按時撥付，但高校的主要干部任命由政府控制；政府在下放一部分權(quán)力時，又通過新的手段牢牢控制和回收權(quán)力，如各種“工程”“項(xiàng)目”“競賽”“評比”“驗(yàn)收”依然牢牢掌握在政府手中。高校處于依附狀態(tài)，社會更是難以進(jìn)入到政府構(gòu)建的管理系統(tǒng)中來，參與高校外部治理的機(jī)會較少。從治理的理念來看，政府、大學(xué)和社會應(yīng)該是平等互動的主體，三者之間不是垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是平等互動的合作關(guān)系，并形成一個共同治理的網(wǎng)絡(luò)。政府不再占主導(dǎo)地位，應(yīng)該與大學(xué)和社會進(jìn)行平等的協(xié)商。然而，長期以來，大學(xué)與政府之間，存在明顯的上下級緊密關(guān)系，沒有強(qiáng)大的外力難以打破。在“大政府、小社會”環(huán)境中，社會力量參與大學(xué)管理的機(jī)會較小，政府對大學(xué)的行政管理與控制，盡管形式和內(nèi)容會有些變化，但對大學(xué)進(jìn)行強(qiáng)力控制的管理理念難以改變。

（二）外部治理的主體間力量還不平衡

改革開放前，大學(xué)是政府的一個下屬機(jī)構(gòu)，基本上由政府管理，其人事任免、機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、課程內(nèi)容教學(xué)等都由政府決定。大學(xué)只是一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，辦學(xué)自主權(quán)很小，也較少關(guān)注辦學(xué)的質(zhì)量和效益。改革開放以后，政府簡政放權(quán)，大學(xué)逐步有了一些辦學(xué)自主權(quán)，如人才引進(jìn)、專業(yè)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)的支配等方面政府有了放權(quán)，同時，社會也加入大學(xué)的管理之中，如出現(xiàn)了社會力量與高校聯(lián)合辦學(xué)的情況等。在推進(jìn)高等教育領(lǐng)域的“管辦評分離”過程中，政府不再擔(dān)任運(yùn)動員和裁判員的雙重角色，社會作為裁判員的作用開始得到重視。在大學(xué)的外部治理中，出現(xiàn)了政府、大學(xué)和社會三方主體。但是，目前三者之間的地位與權(quán)力相差懸殊，權(quán)責(zé)利關(guān)系沒有規(guī)范，社會作為一方主體的作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮，在具體事務(wù)中三者之間難以達(dá)到共同治理的目的。

（三）政府管理大學(xué)的手段過于具體

我國目前大學(xué)的生存與發(fā)展，必須服從和服務(wù)于各種政策。由于高校自主辦學(xué)的空間不大，依然是政府的一個附屬機(jī)構(gòu)，各種教育事務(wù)和非教育事務(wù)，都有政府不同的部門進(jìn)行管理。當(dāng)政策不便直接進(jìn)行管理的時候，便通過各種項(xiàng)目評比進(jìn)行干預(yù)。大學(xué)在日常辦學(xué)過程中，必須對各種紅頭文件進(jìn)行回應(yīng)，回應(yīng)的速度慢了，或者回應(yīng)的力度不夠，大學(xué)很可能就喪失了資源獲取機(jī)會。大學(xué)的發(fā)展需要一個長期穩(wěn)定環(huán)境，而政策可能因人、因事而變動。政策的制定，可能更多的反映出政策制定部門的部門利益，不能全面考慮高校自身的發(fā)展需求，但會對高校某個方面有非常具體的影響，這是政府某些部門所稱道的“抓手”“平臺”，是控制的手段，因?yàn)檫@些手段確實(shí)能夠輕松、高效、方便地達(dá)到管理部門的目的。相反，寫入法律的某些條文和規(guī)定，往往因?yàn)椴僮餍圆粡?qiáng)，沒有具體的操作部門和政策依據(jù)，最后落實(shí)難、推行難，效果差。但依靠政策文件管理大學(xué)，往往因?yàn)檎叩钠嫘?、暫時性，容易出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)象。

（四）多元主體共治的效能難以發(fā)揮

隨著教育體制的深入改革，大學(xué)逐步從人治轉(zhuǎn)向法治，但沒有形成由政府、大學(xué)和社會組織等構(gòu)成的教育治理體系。在大學(xué)的管理實(shí)踐過程中，政府有時“缺位”，有時又“越位”，大學(xué)治理的效能較低。教育部門存在大包大攬的傳統(tǒng)思想，傳統(tǒng)的“全能型”政府并沒有轉(zhuǎn)向分工明確的“服務(wù)型”政府，沒有真正從“劃船”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。有時出現(xiàn)政府或大學(xué)占主導(dǎo)地位，社會中介組織參與大學(xué)治理的能力不足。有時又出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，在一些事務(wù)中，政府整體退出，沒有在多元主體治理體系中把握好度，在退出具體的管理事務(wù)后，政府沒有發(fā)揮宏觀的監(jiān)管職能。還存在部分參與大學(xué)外部治理的教育部門人員綜合能力不夠，難以協(xié)調(diào)處理好治理過程中出現(xiàn)的復(fù)雜情況。這樣不但降低治理效能，而且致使治理體系中的各種矛盾增加。

四、高等教育現(xiàn)代化背景下大學(xué)外部多元治理優(yōu)化策略

高等教育的現(xiàn)代化，重要的一環(huán)是大學(xué)外部治理的現(xiàn)代化。大學(xué)日益走向社會的中心，其外部治理涉及到多方主體，牽涉到眾多的因素。大學(xué)作為社會的一個小系統(tǒng)，自身的發(fā)展必然會受到社會現(xiàn)代化大系統(tǒng)的影響和制約，外部治理的關(guān)鍵是推進(jìn)政府、大學(xué)、社會之間新型關(guān)系的構(gòu)建，形成多元共治的局面。

（一）推行善治理念，正確劃定政府的權(quán)力邊界

善治是一種社會管理過程，促使公共利益最大化。其本質(zhì)在于政府不再是唯一的公共事務(wù)管理者，公民也是公共事務(wù)的重要合作者，反映出大學(xué)與政府、社會的一種新型關(guān)系。善治理念推動大學(xué)與社會進(jìn)行合作，政府與社會互動，政府不再是唯一的權(quán)力中心，教育管理權(quán)力中心趨向多元化，并形成一個網(wǎng)絡(luò)。因此，政府要改變過去那種大包大攬的管理意識，把政府對教育管理的權(quán)力與責(zé)任實(shí)行清單管理，確定好政府的權(quán)力邊界。首先，要明確規(guī)定哪些教育事項(xiàng)主要由政府負(fù)責(zé)，哪些教育事項(xiàng)該由地方和社會負(fù)責(zé)，使教育管理權(quán)力的邊界清晰，避免相互推諉。其次，政府應(yīng)把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的部分教育管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給大學(xué)與社會，避免政府出現(xiàn)角色錯位和越位，超出權(quán)限范圍，干預(yù)了高校內(nèi)部管理的事務(wù)，如專業(yè)設(shè)置、課程安排等。

目前，作為主體的公立大學(xué)的辦學(xué)資源、私立大學(xué)的黨務(wù)工作都掌握在政府手中，而政府的管理權(quán)力，其代理掌握和執(zhí)行的是具體部門和個人，如果沒有明確的制度約束，個人具有天然的權(quán)力擴(kuò)張和尋租特性。而社會與大學(xué)處于被動地位，如果政府部門權(quán)力邊界沒有被明確限定，當(dāng)某一管理權(quán)力被下放后，部門又會想法以其他可能更加隱蔽的方式收回，不愿與大學(xué)和社會共同治理高等教育。人工智能的發(fā)展，能使信息在政府、大學(xué)和社會之快速流動，三者之間的協(xié)商、互動更加方便，信息更加透明，權(quán)力運(yùn)行更加公開和受限，為善治提供了重要的技術(shù)基礎(chǔ)。如近年來，高考的招生，通過信息化的管理，政府、大學(xué)和社會中介都加入到招生工作中來，促使招生公平有序。

（二）培育社會組織，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的多元協(xié)同

大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化要以結(jié)構(gòu)多元協(xié)同為基礎(chǔ)。新時代，在大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)中，大學(xué)、政府和社會組織力量存在明顯差別，主要是社會教育組織數(shù)量少，力量弱，公眾影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，影響了三者之間多元協(xié)同、分層分級的治理結(jié)構(gòu)形成，更難以形成共同的價值和合作目標(biāo)，不能發(fā)揮各治理主體的組織協(xié)同作用。要增強(qiáng)多元治理主體協(xié)同的規(guī)范性和協(xié)調(diào)性，提升治理的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)高等教育多元共治過程的順暢、協(xié)同、有序，這就需要大力培育和規(guī)范社會教育中介組織，并達(dá)到與政府和高校平等協(xié)商的地位。第一要充分發(fā)揮社會教育中介組織在多元治理主體之間的力量平衡作用，增強(qiáng)組織的社會服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督、市場調(diào)節(jié)等能力。第二要確保中介組織獨(dú)立于教育部門和大學(xué)，實(shí)現(xiàn)職能分離、財務(wù)獨(dú)立，防止出現(xiàn)“形脫神不脫”的現(xiàn)象。第三要切斷教育部門與中介組織存在的“利益鏈”，讓教育中介組織在市場中生存，減少對教育中介組織的干擾和干預(yù)。第四要明確教育中介組織的主體地位，進(jìn)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體活動。第五要以市場化思維管理中介組織，既要淡化前置審批，對市場準(zhǔn)入的行業(yè)和區(qū)域限制進(jìn)行放松，防止行業(yè)壟斷，營造公平競爭的環(huán)境，又要對資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格核定，全面考察，提高準(zhǔn)入門檻，防止職業(yè)條件不完善的社會教育中介組織進(jìn)入市場，使中介組織切實(shí)成為大學(xué)外部治理的重要主體。

（三）完善法治體系，規(guī)范利益相關(guān)者管理行為

良法是善治之前提，善治需要良法為保障。以法治精神重塑具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，應(yīng)以現(xiàn)有法律框架為基礎(chǔ)，重點(diǎn)協(xié)調(diào)好大學(xué)與政府、社會的關(guān)系[6]。構(gòu)建各級各類教育法律法規(guī)齊全、相互協(xié)調(diào)的教育治理法律制度體系，提升立法水平，提高執(zhí)法能力。堅(jiān)持依法立法、民主立法，加強(qiáng)各項(xiàng)教育制度制定時的溝通和協(xié)調(diào)，形成良好的教育法律制度供政府教育治理主體和行政相對共同遵循。在新時代，高等教育改革步入深水區(qū)，許多教育矛盾和問題更加復(fù)雜，更加需要法律制度來調(diào)整和解決。要以提高制度建設(shè)質(zhì)量為著力點(diǎn)，聚焦提供人民滿意的教育，立改廢釋并舉，及時回應(yīng)教育改革發(fā)展要求和社會的教育關(guān)切。

根據(jù)教育改革的進(jìn)程，通過制定新的法律規(guī)范鞏固改革創(chuàng)新的成果，并重視通過修改或者廢止不合時宜的教育法律規(guī)范，明確大學(xué)的法人屬性，在大學(xué)與政府之間建立起真正意義上的平等的法律關(guān)系，為進(jìn)一步改革創(chuàng)新提供動力和保障。同時，要及時解決教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，發(fā)揮立法解釋的重要作用，為深化教育領(lǐng)域改革、創(chuàng)新發(fā)展提供法治余地。良好的教育制度，如果執(zhí)行不嚴(yán)，就會形成“破窗效應(yīng)”，善治就會落空。政府是教育執(zhí)法主體，各級教育行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)教育法律規(guī)范的實(shí)施，要以扎根中國大地辦教育的思想，以為人民滿意的高等教育為基礎(chǔ)，保證大學(xué)各利益相關(guān)者的訴求，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明的整體教育執(zhí)法觀念。注重發(fā)揮高等教育法律制度的激勵與約束功能，通過精細(xì)化執(zhí)行制度，多樣化實(shí)施激勵，重視目標(biāo)和績效的導(dǎo)向，使大學(xué)治理的制度在科學(xué)性、合理性和有效性方面不斷提升，在政府、大學(xué)和社會三者之間形成新型關(guān)系和制度保障。

（四）強(qiáng)化多元協(xié)同，發(fā)揮大學(xué)主體的治理潛力

當(dāng)前，教育改革步入深水區(qū)，大學(xué)治理中不斷出現(xiàn)新問題和矛盾，僅僅依靠教育行政部門的單一管理難以適應(yīng)大學(xué)發(fā)展新形勢的需要，多元主體協(xié)同治理是有效解決大學(xué)問題的重要途徑。實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本目標(biāo)，關(guān)鍵在于提高大學(xué)的治理能力，核心在于加強(qiáng)對社會教育資源的挖掘，促使更多的社會力量主動在大學(xué)治理中發(fā)揮作用，形成多元協(xié)同治理的良好局面。

首先，要加強(qiáng)大學(xué)治理中多元主體的塑造。在中國特色社會制度環(huán)境中，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨組織在大學(xué)治理中的引導(dǎo)作用和宏觀協(xié)調(diào)作用；要調(diào)整目前社會教育中介組織較強(qiáng)的政府屬性，改變教育中介組織掛靠政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，強(qiáng)化社會中介組織的獨(dú)立自主性；著重建立大學(xué)的理事會，吸引政府和大學(xué)的核心利益相關(guān)者參加。其次，應(yīng)建立一個大學(xué)多元主體的協(xié)商與溝通機(jī)制，關(guān)鍵是不同主體能夠自由充分地表達(dá)和溝通，并處于常態(tài)化的協(xié)商、互動工作環(huán)境。第三，要不斷提升協(xié)同治理的能力和水平，通過宣傳協(xié)同治理的思想，培養(yǎng)和引進(jìn)教育治理人才，提升治理能力。第四，要建立動力機(jī)制，引導(dǎo)多元主體能夠主動參與到共同治理的框架中來。多元協(xié)同治理的出發(fā)點(diǎn)和內(nèi)驅(qū)力在于利益相關(guān)者之間存在利益契合點(diǎn)，在契合點(diǎn)達(dá)到共同治理的推動和平衡。政府組織不能缺位，經(jīng)常性監(jiān)督和管理大學(xué)各治理主體，并做好制度結(jié)構(gòu)調(diào)整和行為主體引導(dǎo)的工作，從而構(gòu)建良性的公共服務(wù)多元治理機(jī)制。

總之，大學(xué)外部治理的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，決定了各類舉措需要彼此銜接、協(xié)同推進(jìn)，形成多元共治的格局。惟其如此，才能取得預(yù)期成效，也才能實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建政府、大學(xué)、社會之間新型關(guān)系”的理想目標(biāo)。