俞可平

改革開(kāi)放后的中國(guó)，創(chuàng)造了許多世界發(fā)展史上的奇跡，其中之一便是快速的城鎮(zhèn)化。進(jìn)入21 世紀(jì)后，中國(guó)的城鄉(xiāng)人口比例首次實(shí)現(xiàn)了歷史性的逆轉(zhuǎn)。在1978-2019 年間，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7 億人增加到8.48 億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到60.6%［1］。城市數(shù)量從1978 年的193 個(gè)增加到2019 年的672 個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173 個(gè)增加到21013 個(gè)，在全國(guó)38755 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃中，建制鎮(zhèn)比例達(dá)54.2%，已經(jīng)超過(guò)保留鄉(xiāng)級(jí)建制的單位［2］。城市治理變得前所未有的重要，城市的社區(qū)治理也成為社會(huì)治理的基礎(chǔ)，城市治理的現(xiàn)代化直接關(guān)系到國(guó)家治理的現(xiàn)代化。在國(guó)內(nèi)眾多的城市中，特大型或超大型城市（Megacity），由于其特殊的政治經(jīng)濟(jì)地位，在推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中有著重要的引領(lǐng)作用。盡管城市治理的研究已經(jīng)逐漸成為公共治理和社會(huì)治理的關(guān)注熱點(diǎn)，但對(duì)特大型和超大型城市治理的研究，仍有許多薄弱環(huán)節(jié)，探索特大型和超大型城市治理的現(xiàn)代化有著更大的緊迫性和重要性。本文將依據(jù)“中國(guó)特大型城市研究”課題的案例研究①2014 年筆者負(fù)責(zé)籌建的“全國(guó)治理研究協(xié)作網(wǎng)絡(luò)”（由北京大學(xué)、浙江大學(xué)、中山大學(xué)、吉林大學(xué)、四川大學(xué)、深圳大學(xué)、上海交通大學(xué)和西安交通大學(xué)8 所著名高校組成）專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“特大型城市治理現(xiàn)代化”大型合作課題，分別對(duì)8 個(gè)特大型城市的治理現(xiàn)代化進(jìn)行研究。這8 個(gè)特大型城市是：北京、上海、廣州、深圳、成都、杭州、長(zhǎng)春、西安，最終成果是《城市治理現(xiàn)代化與城市治理創(chuàng)新》一書(shū)［3］。該書(shū)分別以上述8 個(gè)特大型城市為案例，比較系統(tǒng)地研究了特大型城市治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。本文的許多觀點(diǎn)和結(jié)論主要來(lái)自這一課題的研究成果，特此說(shuō)明并向各位課題組成員致謝。，并結(jié)合“中國(guó)城市治理創(chuàng)新獎(jiǎng)”的獲獎(jiǎng)案例②“中國(guó)城市治理創(chuàng)新獎(jiǎng)”由北京大學(xué)城市治理研究院主辦，每?jī)赡暌粚茫?019 年舉辦了首屆評(píng)選活動(dòng)，共有330 個(gè)國(guó)內(nèi)城市治理創(chuàng)新項(xiàng)目參與申報(bào)，評(píng)選產(chǎn)生了25 個(gè)入圍獎(jiǎng)和10 個(gè)優(yōu)勝獎(jiǎng)；第二屆評(píng)選活動(dòng)于2020 年5 月啟動(dòng)，將于2021 年10 月進(jìn)行選拔頒獎(jiǎng)。該獎(jiǎng)項(xiàng)是北京大學(xué)城市治理研究院“中國(guó)城市治理創(chuàng)新研究與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”的一部分，筆者是該研究與獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃的總負(fù)責(zé)人。，就中國(guó)城市的分類(lèi)、特大型城市的生長(zhǎng)邏輯、城市治理的難題和改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等重大問(wèn)題做一分析。

一、中國(guó)城市的分類(lèi)

分類(lèi)管理是公共管理的通例。分類(lèi)管理的重要前提是對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行科學(xué)合理的分類(lèi)，然后再進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)的管理。城市管理也不例外?？茖W(xué)合理的城市管理，首先需要對(duì)城市進(jìn)行分類(lèi)。城市分類(lèi)是依據(jù)城市性質(zhì)、形態(tài)、規(guī)模、職能和特色等要素，對(duì)各類(lèi)城市進(jìn)行劃分歸類(lèi)，這是城市科學(xué)研究的重要內(nèi)容。正如一些學(xué)者指出的那樣，城市分類(lèi)是為了更好地認(rèn)識(shí)城市、規(guī)劃城市，進(jìn)而制定對(duì)城市發(fā)展更有利的方案?！案鱾€(gè)城市情況不同，這就要求我們?cè)谡w上研究城市相關(guān)問(wèn)題時(shí)，必須對(duì)城市進(jìn)行科學(xué)的分類(lèi)。將城市進(jìn)行分類(lèi)，便于我們了解各個(gè)城市的發(fā)展?fàn)顩r，從而為我們制定城市的發(fā)展決策提供依據(jù)。”［4］（P54-62）中國(guó)城市的分類(lèi)至今仍處于變動(dòng)不居和標(biāo)準(zhǔn)不一的狀態(tài)，這種狀況在相當(dāng)程度上直接影響了城市治理的科學(xué)化。目前在國(guó)內(nèi)的官方文件和學(xué)者文章中，人們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市冠以不同的稱(chēng)呼，諸如工業(yè)城市、消費(fèi)城市，沿海城市、內(nèi)地城市，縣級(jí)市、副省級(jí)城市，設(shè)區(qū)的市、不設(shè)區(qū)的市，大都市、超大城市，中心城市、外圍城市，資源型城市、智慧型城市，幸福城市、平安城市，等等。在眾多的城市劃分標(biāo)準(zhǔn)中，行政層級(jí)和人口規(guī)模是中國(guó)城市分類(lèi)最主要的依據(jù)。

行政層級(jí)劃分最權(quán)威的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)憲法》。雖然現(xiàn)行憲法并未對(duì)中國(guó)的各類(lèi)城市進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的和詳細(xì)的分類(lèi)，但卻從國(guó)家行政管理的角度明確地做出了三類(lèi)城市的區(qū)分：直轄市、設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市。大體上說(shuō)，直轄市相當(dāng)于省級(jí)行政建制，設(shè)區(qū)的市相當(dāng)于地級(jí)以上的行政建制，不設(shè)區(qū)的市相當(dāng)于縣級(jí)行政單位。由于在現(xiàn)行憲法條文中并沒(méi)有地級(jí)行政單位的設(shè)置，所以對(duì)城市行政層級(jí)的劃分，實(shí)際上更多依據(jù)于補(bǔ)充性的國(guó)家行政法規(guī)。在補(bǔ)充性行政法規(guī)中，關(guān)于城市劃分最重要的文件是20 世紀(jì)80 年代原國(guó)家計(jì)委和國(guó)家發(fā)改委關(guān)于設(shè)立“計(jì)劃單列市”的意見(jiàn)，以及20 世紀(jì)90 年代中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)“關(guān)于副省級(jí)城市設(shè)置”的意見(jiàn)。中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)于1995 年印發(fā)的《關(guān)于副省級(jí)市若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的通知（中編發(fā)［1995］5 號(hào)），將原先的計(jì)劃單列市與部分省會(huì)城市整合而成為正式建制的副省級(jí)城市①中國(guó)現(xiàn)有副省級(jí)市15 個(gè)，它們是：長(zhǎng)春、成都、大連、廣州、杭州、哈爾濱、濟(jì)南、南京、寧波、青島、深圳、沈陽(yáng)、武漢、西安、廈門(mén)，其中大連、寧波、青島、深圳、廈門(mén)同時(shí)為計(jì)劃單列市，其它為省會(huì)城市。。這樣，根據(jù)憲法和相關(guān)行政法規(guī)，從行政層級(jí)劃分來(lái)看，中國(guó)目前的城市可分為四個(gè)類(lèi)別，即直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市（一般情況下為設(shè)區(qū)的市，但亦有特殊的地級(jí)市不設(shè)區(qū)②依據(jù)國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，全國(guó)原來(lái)總共有5 個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，它們是：甘肅的嘉峪關(guān)市、海南的儋州市和三沙市，廣東的東莞市和中山市。其中，三沙市于2020 年4 月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立西沙區(qū)和南沙區(qū)兩區(qū)，因而目前全國(guó)實(shí)際上只有4 個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。）和縣級(jí)市（通常為不設(shè)區(qū)的市）。

人口規(guī)模分類(lèi)最權(quán)威的依據(jù)是國(guó)家的專(zhuān)門(mén)法律和國(guó)務(wù)院的相關(guān)法規(guī)。1990 年4 月開(kāi)始實(shí)行的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》首次按照人口規(guī)模將中國(guó)的城市分為大城市、中等城市和小城市?！按蟪鞘惺侵甘袇^(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口50 萬(wàn)以上的城市。中等城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口20 萬(wàn)以上、不滿(mǎn)50 萬(wàn)的城市。小城市是指市區(qū)和近郊區(qū)非農(nóng)業(yè)人口20 萬(wàn)以下的城市”③《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，1989 年12 月26 日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)，1989 年12 月26 日中華人民共和國(guó)主席令第二十三號(hào)公布，自1990 年4 月1 日起施行。。2007 年10 月28 日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)并于2008 年1 月1 日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》廢止了上述《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法不再對(duì)現(xiàn)行城市進(jìn)行分類(lèi)。由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編纂的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》在21 世紀(jì)初，按市區(qū)常住非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模首次將國(guó)內(nèi)城市分為五類(lèi)：超大城市（200 萬(wàn)人口以上）；特大城市（100-200 萬(wàn)人口）；大城市（50-100 萬(wàn)人口）；中等城市（20-50 萬(wàn)人口）；小城市（20萬(wàn)以下人口）［5］。鑒于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局是國(guó)務(wù)院直屬單位，其城市分類(lèi)從某種意義上也可以認(rèn)定為官方分類(lèi)，但不具有法規(guī)的權(quán)威性。

按人口規(guī)模對(duì)中國(guó)城市進(jìn)行分類(lèi)的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)，是2014 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》。該“通知”根據(jù)中國(guó)城市化進(jìn)程的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)調(diào)整了城市劃分的標(biāo)準(zhǔn)和類(lèi)型，“以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類(lèi)七檔”，首次增加了超大城市的類(lèi)別：城區(qū)常住人口50 萬(wàn)以下的城市為小城市（其中20 萬(wàn)以上50 萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型小城市，20 萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型小城市）；城區(qū)常住人口50 萬(wàn)以上100 萬(wàn)以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100 萬(wàn)以上500 萬(wàn)以下的城市為大城市（其中300 萬(wàn)以上500 萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100 萬(wàn)以上300 萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市）；城區(qū)常住人口500 萬(wàn)以上1000 萬(wàn)以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000 萬(wàn)以上的城市為超大城市［6］。按照住建部的最新統(tǒng)計(jì)，人口在1000 萬(wàn)以上的超大型城市有北京、上海、天津、重慶、廣州和深圳6 個(gè)，人口在500 萬(wàn)以上1000 萬(wàn)以下的特大型城市有武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟(jì)南、沈陽(yáng)、青島和東莞10 個(gè)①需要指出的是，關(guān)于特大型城市的統(tǒng)計(jì)口徑各家官方單位并非完全一致，這里采用了上述官方統(tǒng)計(jì)中最大數(shù)量的市區(qū)常住人口數(shù)。［7］［8］。

從改革開(kāi)放以來(lái)官方的城市分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的制訂和變動(dòng)中我們可以發(fā)現(xiàn)，在大城市的分類(lèi)方面明顯存在三個(gè)問(wèn)題。一是劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范，尤其是在同一法規(guī)體系中，存在著明顯不一致的劃分標(biāo)準(zhǔn)。例如，國(guó)家的《憲法》及其他相關(guān)法規(guī)從行政層級(jí)上將現(xiàn)有城市分為直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市、縣級(jí)市、設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市，第一類(lèi)是按與中央政府的隸屬關(guān)系而定義的，第二、三、四類(lèi)則是按行政層級(jí)定義的，第五和第六類(lèi)則是按市屬轄區(qū)定義的。其實(shí)，直轄市和副省級(jí)市也均為設(shè)區(qū)的市。如果以此標(biāo)準(zhǔn)，則中國(guó)的城市只有兩類(lèi)，即設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市。又如，就絕大多數(shù)情況而言，設(shè)區(qū)的市通常為地級(jí)市，不設(shè)區(qū)的為縣級(jí)市，但偏偏又有極個(gè)別的例外，東莞市、中山市、儋州市和嘉峪關(guān)市為不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。二是城市劃分的法律化程度不高。城市的設(shè)置與定位是國(guó)家的重大區(qū)劃戰(zhàn)略，直接關(guān)系到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和科技發(fā)展的空間戰(zhàn)略布局，必須有嚴(yán)格的法律程序和明確的法律條款。然而國(guó)家的憲法和其他正式法律中，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的條款對(duì)眾多城市進(jìn)行明確的行政定位。例如，關(guān)于副省級(jí)城市和計(jì)劃單列市的設(shè)立，以及把眾多設(shè)區(qū)的市從行政上定義為所謂的地（廳）級(jí)城市，均是由國(guó)家相關(guān)部委的文件性法規(guī)授權(quán)的，而無(wú)明確的國(guó)家法律條款授權(quán)。三是城市劃分的隨意性太大。20 世紀(jì)90 年代，官方劃分的城市只有三類(lèi)，50 萬(wàn)人口以上均屬大城市；10 多年后，城市變?yōu)槲孱?lèi)，新增特大城市和超大城市兩類(lèi)。四是劃分標(biāo)準(zhǔn)模糊不清。例如，小城市和大城市下面，又分設(shè)I型和II型大小城市；此外，特大和超大在漢語(yǔ)中并無(wú)明顯區(qū)別，人們很難從字面上對(duì)城市進(jìn)行區(qū)分。

科學(xué)的城市分類(lèi)，是城市管理科學(xué)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的重要前提。城市分類(lèi)中存在的上述問(wèn)題，直接影響著城市治理的現(xiàn)代化和科學(xué)化。官方的城市分類(lèi)之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，一方面是中國(guó)在大規(guī)模城市化方面缺乏歷史經(jīng)驗(yàn)，在迅速的城市化進(jìn)程面前，沒(méi)有現(xiàn)成的城市管理方法可借鑒；另一方面是長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)城市現(xiàn)代化的基礎(chǔ)理論研究不夠，決策部門(mén)則對(duì)城市管理的法治化和科學(xué)化重視不足。雖然近些年國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界開(kāi)始重視城市治理的研究，但對(duì)城市分類(lèi)的研究仍然相當(dāng)薄弱，這方面的高質(zhì)量研究成果尤其少。因此，學(xué)術(shù)界應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城市科學(xué)的研究，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)中國(guó)的城市化實(shí)際情況，提出科學(xué)合理的城市分類(lèi)理論。在此基礎(chǔ)上，決策部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定更加合理、規(guī)范和統(tǒng)一的中國(guó)特色城市分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。在條件成熟時(shí)，用國(guó)家法律條款的形式，將城市分類(lèi)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)確定下來(lái)，從而全面提升城市治理的科學(xué)化、法治化和現(xiàn)代化水平。

二、特大型城市的崛起

國(guó)家關(guān)于城市分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)在不到10 年的時(shí)間內(nèi)就發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。人口規(guī)模上新增了特大城市和超大城市兩個(gè)類(lèi)別，行政層級(jí)上新增了副省級(jí)城市和計(jì)劃單列市。從更深層的角度看，這反映了不可抗拒的城市化客觀規(guī)律，以及人們對(duì)城市化客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)。改革開(kāi)放早期，無(wú)論是決策部門(mén)還是研究部門(mén)，對(duì)城市化的普遍規(guī)律以及城市化對(duì)現(xiàn)代化的重大意義都認(rèn)識(shí)不足。數(shù)千年的農(nóng)業(yè)大國(guó)傳統(tǒng)，使人們習(xí)慣于把中國(guó)特色的現(xiàn)代化事業(yè)過(guò)分依賴(lài)于振興農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，甚至把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化視為中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的主要道路，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到城市化是現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，更沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到，城市化的客觀規(guī)律之一就是人口規(guī)模在500 萬(wàn)以上的特大型城市的迅速崛起，從而沒(méi)有制定相應(yīng)的城市發(fā)展戰(zhàn)略。相反，國(guó)家在改革開(kāi)放早期對(duì)城市的規(guī)模一直采取嚴(yán)格的限制政策，不鼓勵(lì)特大型城市的發(fā)展。例如，1990 年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四條明確規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，促進(jìn)生產(chǎn)力和人口的合理布局”［9］（P1）。

像中國(guó)這樣的人口大國(guó)，城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的特大型城市，既有基于人口自然聚集效應(yīng)之上的必然性，更有其促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理性。特大型城市有利于全國(guó)范圍內(nèi)人口、資源和產(chǎn)業(yè)的合理布局，有利于產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展中成本—效益達(dá)到最佳比例的規(guī)模效應(yīng)，有利于節(jié)省現(xiàn)代化所需的基礎(chǔ)建設(shè)的成本，有利于形成中心—衛(wèi)星城市式的發(fā)展格局，有利于促進(jìn)中國(guó)特色的城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展。因此，早在21 世紀(jì)初，國(guó)內(nèi)就有不少學(xué)者倡導(dǎo)和呼吁國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展人口規(guī)模200 萬(wàn)以上的特大型城市或超大型城市。例如，有的專(zhuān)家指出，“1980 年以來(lái)，世界范圍內(nèi)200 萬(wàn)人以上的城市人口增長(zhǎng)速度是1964-1980 年的6.37 倍，人口向特大城市持續(xù)集中也是世界城市化進(jìn)程中的一個(gè)重要趨勢(shì)”，因?yàn)樘卮笮统鞘芯哂幸?guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：“在100-400 萬(wàn)人之間時(shí)城市的凈規(guī)模收益最大，在最高點(diǎn)（200 萬(wàn)人）大約相當(dāng)于城市GDP 的19 %左右。城市的規(guī)模收益隨著城市規(guī)模擴(kuò)大而明顯提高?！边@些專(zhuān)家認(rèn)為，特大城市的這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)還包括土地的集約使用、城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展最大效用、城市生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)等，以及降低人才使用成本、提高國(guó)民教育水平、保持人文多樣性、增加就業(yè)機(jī)會(huì)、提高市民生活質(zhì)量等人口聚集效應(yīng)［10］（P14-21）。

由于人口規(guī)模百萬(wàn)以上大城市的大量涌現(xiàn)，以及大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化給中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和社會(huì)現(xiàn)代化整體水平的迅速提高帶來(lái)的巨大積極效果，國(guó)家決策部門(mén)對(duì)城市化的一般規(guī)律和重要意義有了新的認(rèn)識(shí)，并開(kāi)始調(diào)整中國(guó)的城市化發(fā)展戰(zhàn)略。2014 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要文件，即《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》。這一規(guī)劃典型地反映了中國(guó)政府對(duì)城市化的規(guī)律和意義有了深刻的認(rèn)識(shí)，并形成了中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。例如，該規(guī)劃強(qiáng)調(diào)指出，“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”。規(guī)劃還指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，城鎮(zhèn)化是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，城鎮(zhèn)化是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，城鎮(zhèn)化是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求。因此，“當(dāng)今中國(guó)，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成”［11］。

2015 年，中共中央在間隔37 年后再度召開(kāi)城市工作會(huì)議，這次會(huì)議將城市化對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的意義提到了前所未有的高度，認(rèn)為城市化是全面建成小康社會(huì)和加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的“火車(chē)頭”。會(huì)議指出，“我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心，在黨和國(guó)家工作全局中具有舉足輕重的地位。我們要深刻認(rèn)識(shí)城市在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善中的重要作用”。會(huì)議還首次強(qiáng)調(diào)，城市化有其自身的客觀規(guī)律，城市發(fā)展就是將分散的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為聚集的城鎮(zhèn)人口：“尊重城市發(fā)展規(guī)律。城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程，有其自身規(guī)律。城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)。城市發(fā)展是農(nóng)村人口向城市集聚、農(nóng)業(yè)用地按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的過(guò)程，人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。”［12］

2016 年，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》。這份“意見(jiàn)”表面上看是專(zhuān)門(mén)針對(duì)城市規(guī)劃的文件，實(shí)際上是通過(guò)抓住城市規(guī)劃這一制約城市發(fā)展的“命門(mén)”，來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)整個(gè)中國(guó)的城市化進(jìn)程，因而對(duì)中國(guó)的城市化進(jìn)程和特大型城市的發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。中共中央和國(guó)務(wù)院在該“意見(jiàn)”中直言不諱地指出了改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)在城市化進(jìn)程存在的突出問(wèn)題：“城市規(guī)劃前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開(kāi)性不夠，城市建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生，特色缺失，文化傳承堪憂(yōu)；城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，節(jié)約集約程度不高；依法治理城市力度不夠，違法建設(shè)、大拆大建問(wèn)題突出，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，環(huán)境污染、交通擁堵等‘城市病’蔓延加重?！苯又腿绾渭訌?qiáng)科學(xué)合理的城市規(guī)劃，塑造城市特色風(fēng)貌，提升城市建筑水平，推進(jìn)城市節(jié)能建設(shè)，完善城市公共服務(wù)，營(yíng)造城市宜居環(huán)境，創(chuàng)新城市治理方式，推進(jìn)城市現(xiàn)代化，走中國(guó)特色的城市化道路提出了明確要求［13］。

隨著對(duì)城市化規(guī)律和意義認(rèn)識(shí)的加深，特別是國(guó)家對(duì)新型城鎮(zhèn)化宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，中國(guó)的城市化從21 世紀(jì)后實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越式發(fā)展。除了城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速和城市數(shù)量大量增多、城市人口迅速增加并最終超過(guò)農(nóng)村人口之外，另一個(gè)顯著的特色就是涌現(xiàn)了一批特大型和超大型城市。這些特大型城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)體量巨大，對(duì)中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有日益重要的引領(lǐng)作用和標(biāo)志作用。2008年，500 萬(wàn)市區(qū)常住人口以上的特大型城市（含1000 萬(wàn)人口以上的超大型城市）總共12 個(gè)，總?cè)丝诩s11129.56 萬(wàn)，占當(dāng)年全國(guó)總?cè)丝诘?.38%；總產(chǎn)值約72376 億元，約占當(dāng)年全國(guó)國(guó)民總產(chǎn)值的24.07%；當(dāng)年全國(guó)人均GDP為22640 元，特大型城市的人均GDP為65027.85 元。10 年后的2018 年，特大型城市上升至17 個(gè)，總?cè)丝诩s18750.12 萬(wàn)，占當(dāng)年全國(guó)總?cè)丝诘?3.4%；總產(chǎn)值265913 億元，占當(dāng)年全國(guó)GDP的29.54%；當(dāng)年全國(guó)人均GDP為64520.7 元，特大型城市的人均GDP為141820 元［14］［15］。從上述簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)比較中不難發(fā)現(xiàn)，特大型城市具有無(wú)可比擬的巨大規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和難以抵擋的人口聚集效應(yīng)，是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的強(qiáng)大引擎。

特大型城市不僅對(duì)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程具有不可取代的戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)，而且對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民物質(zhì)生活水平、國(guó)民教育素質(zhì)、醫(yī)療衛(wèi)生條件、城市公共服務(wù)、公共文化事業(yè)、社會(huì)保障體系、社區(qū)綜合治理和人均預(yù)期壽命等與人民幸福生活直接相關(guān)的外部條件來(lái)說(shuō)，也具有突出的優(yōu)勢(shì)。因此，國(guó)家調(diào)整城市化發(fā)展戰(zhàn)略，從限制特大城市的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)和規(guī)劃特大城市的發(fā)展，無(wú)論對(duì)國(guó)家的公共利益還是對(duì)人民的幸福生活，以及對(duì)中華民族的偉大振興和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，都是正確的戰(zhàn)略選擇。但是，從另一方面來(lái)看，各種各樣的“城市病”在特大型城市中也尤其突出，國(guó)家在城鎮(zhèn)化過(guò)程中和城市在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的各種挑戰(zhàn)在特大型城市中也最為明顯。城市規(guī)模越大，其復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性和不確定性也越大。正如有專(zhuān)家所提醒的那樣：“一方面，特大型城市會(huì)時(shí)常遭遇諸如火災(zāi)、水患、流行疾病等傳統(tǒng)的常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，但由于特大型城市的人口流動(dòng)性高、城市空間密度高、人群集聚等特征，常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)帶來(lái)難以估判的巨大破壞性。另一方面，伴隨著工業(yè)化、信息技術(shù)的高度發(fā)展，特大型城市還面臨著恐怖主義威脅、金融風(fēng)險(xiǎn)、信息網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)等非傳統(tǒng)危險(xiǎn)”［16］（P19-20）。

簡(jiǎn)而言之，特大型城市不僅對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程具有戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，而且對(duì)整個(gè)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，尤其是城市治理的現(xiàn)代化，也同樣具有引領(lǐng)作用和典型意義。如果特大型城市無(wú)法有效應(yīng)對(duì)城市治理的各種風(fēng)險(xiǎn)和有效治愈各種城市病癥，造成“城市治理的失效”（failure of urban governance），那么，由此導(dǎo)致的危害也將是災(zāi)難性的。

三、特大型城市治理的難題

特大型城市雖然在文化傳統(tǒng)、地理環(huán)境、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、綜合實(shí)力和存在問(wèn)題等方面各有不同，但在改革開(kāi)放以來(lái)的快速城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，面臨著許多共同的治理問(wèn)題和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。概括地說(shuō)，特大型城市在公共治理方面存在的主要問(wèn)題集中體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：首先是共同面臨著典型的“城市病”，例如，人口規(guī)模膨脹、生態(tài)環(huán)境惡化、公共交通擁堵、自然資源短缺、公共服務(wù)不完善、城市居民老齡化嚴(yán)重，等等；其次是在城區(qū)面積的迅速擴(kuò)張中產(chǎn)生的一系列城鄉(xiāng)融合發(fā)展問(wèn)題，如同一城市中的城鄉(xiāng)雙規(guī)制、土地征用和房屋拆遷、“城中村”現(xiàn)象、“三無(wú)居民”等；其三是城市規(guī)劃的問(wèn)題，如空間布局不合理、職業(yè)區(qū)與居住區(qū)分離率過(guò)高、城市功能定位模糊等問(wèn)題；其四是城市管理的問(wèn)題，特別是居住地與戶(hù)籍地分離、城市的多頭管理、執(zhí)法粗暴、城管困境、公共安全等；其五是外來(lái)民工的問(wèn)題，如流動(dòng)人口居高不下、新老城市居民之間的各種矛盾、戶(hù)籍制度導(dǎo)致的居民權(quán)利不平等和身份歧視、外來(lái)民工子女的就學(xué)問(wèn)題等。除了這些帶有共性的問(wèn)題之外，每個(gè)特大型城市又或多或少會(huì)有各自面臨的特殊問(wèn)題。

北京是中國(guó)的首都，其城市定位及治理重點(diǎn)在很大程度上取決于國(guó)家的宏觀政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境及中央對(duì)首都的特別要求。從1949 年新中國(guó)成立到2015 年中央批準(zhǔn)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》實(shí)施之前，北京市先后共制訂頒布過(guò)7 個(gè)城市發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)歷了從消費(fèi)型城市到生產(chǎn)型城市，從現(xiàn)代工業(yè)化基地和科學(xué)技術(shù)中心到全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心，最后確立“人文北京、科技北京、綠色北京”和“國(guó)際一流的和諧宜居之都”等發(fā)展目標(biāo)的重大變遷［17］（P123-124）。因而，對(duì)北京來(lái)說(shuō)，“戰(zhàn)略定位與治理模式選擇”便是面臨的首要問(wèn)題。除此之外，首都的治理還存在以下重要問(wèn)題：京津冀協(xié)同發(fā)展與地方利益的博弈，包括京津冀三地之間以及三地與中央政府相關(guān)部門(mén)之間在公共資源分配、重大項(xiàng)目布局、區(qū)域生態(tài)保護(hù)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面的利益博弈；治理分權(quán)與協(xié)同集權(quán)的平衡問(wèn)題，是中央政府主導(dǎo)還是區(qū)域平衡協(xié)同或多元驅(qū)動(dòng)；治理協(xié)同發(fā)展與治理主體多元化問(wèn)題，特別是政府、企業(yè)、社會(huì)公眾三重利益主體之間的協(xié)調(diào)；多中心治理與政府治理能力的匹配問(wèn)題，北京的空間結(jié)構(gòu)從原來(lái)的單中心向多中心、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變后，需要對(duì)城市公共權(quán)力資源進(jìn)行再分配；功能疏解與人口疏解協(xié)調(diào)的問(wèn)題，要疏解“非首都功能”必然涉及人口的疏解，這兩者之間既有重合又不能等同，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系是首都治理面臨的新課題；公共產(chǎn)品供給空間格局重組與民眾生活成本的關(guān)系問(wèn)題，醫(yī)療和教育等核心公共資源的重新布局，勢(shì)必影響到眾多居民的生活成本，如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和諧；國(guó)際大都市區(qū)與公共治理現(xiàn)代化的問(wèn)題；城市功能轉(zhuǎn)換與治理體制創(chuàng)新問(wèn)題［3］（P26-41）。

在中國(guó)的城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，上海一直具有十分特殊的地位。改革開(kāi)放前，上海一直是中國(guó)的超級(jí)經(jīng)濟(jì)中心和金融中心。改革開(kāi)放后，上海作為中國(guó)超級(jí)經(jīng)濟(jì)中心的地位遇到挑戰(zhàn)，但其傳統(tǒng)的大都市優(yōu)勢(shì)依然存在。2017 年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》對(duì)上海市的性質(zhì)和目標(biāo)作了如下規(guī)定：上海是長(zhǎng)江三角洲世界級(jí)城市群的核心城市，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，國(guó)家歷史文化名城，并將建設(shè)成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。到2035 年，要基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。到2050 年，要全面建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市［18］。作為中國(guó)絕無(wú)僅有的傳統(tǒng)大都市，上海在城市治理的精細(xì)化、規(guī)范化、社會(huì)化和現(xiàn)代化方面，一直走在全國(guó)的前列。但是，與全球化時(shí)代的上述遠(yuǎn)景目標(biāo)相比，尤其是鑒于其他新興大都市的競(jìng)爭(zhēng)性挑戰(zhàn)，上海的城市治理也面臨著許多亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題包括：政府公共服務(wù)的空間配置問(wèn)題，尤其是隨著城市中心的外擴(kuò)，公共服務(wù)的供給機(jī)制必須隨之調(diào)整；流動(dòng)人口導(dǎo)入地區(qū)的問(wèn)題，隨著大量流動(dòng)人口的涌入，需要對(duì)他們進(jìn)行有效的導(dǎo)流；人口老齡化問(wèn)題，上海是全國(guó)人均預(yù)期壽命最高的城市，相應(yīng)的戶(hù)籍人口中老年的比例也在全國(guó)最高之列，如何保障老年人的幸福生活，比其他城市更加突出；城市人口收入及社會(huì)分層化問(wèn)題；城郊特大型社區(qū)和城市區(qū)域隔離問(wèn)題，上海的外來(lái)人口占總?cè)丝诘慕?0%，且多半集中在城郊的特大型社區(qū)，不僅成為新的城市不穩(wěn)定因素，而且也影響了城市公共品的平等供給［3］（P53-58）。

與北京和上海這些傳統(tǒng)大都市完全不同，深圳是一個(gè)全新的城市，是中國(guó)和世界城市化歷史上的奇跡。深圳從一個(gè)邊境縣城變成一個(gè)副省級(jí)城市，只用了兩年多時(shí)間；從一個(gè)新興城市變成國(guó)際化超大型城市，也只用了十幾年時(shí)間。到2019 年底，深圳市區(qū)常住人口達(dá)到1344 萬(wàn)，居全國(guó)第五；GDP 達(dá)到24221 億元，居全國(guó)第三；人均GDP高達(dá)189568 元，居全國(guó)第一。深圳作為全球化背景下誕生的經(jīng)濟(jì)特區(qū)型特大型城市，它面臨的城市治理問(wèn)題也與其他特大型城市有所不同，概括地說(shuō)，主要包括：一是城市治理層級(jí)過(guò)多，聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，例如街道辦下面除了居委會(huì)外，還設(shè)有社區(qū)工作站，本意是整合基層的行政和服務(wù)功能，但事實(shí)上造成了多頭和多層管理的結(jié)果；二是社區(qū)不堪重負(fù)，居委會(huì)邊緣化突出，市、區(qū)、街道、社區(qū)形成一個(gè)倒三角，社區(qū)是倒三角的末端，職能多達(dá)100 多項(xiàng)，卻缺乏足夠的自主權(quán)；三是行政審批形式改變很多，但有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的革新則很少，從1997 年開(kāi)始，深圳先后進(jìn)行過(guò)五輪行政審批制度改革，但缺乏有效的程序和機(jī)制，實(shí)際效果并不理想；四是特區(qū)內(nèi)外差距明顯，一體化程度不高，例如特區(qū)內(nèi)外執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成“一區(qū)兩法”，住房、交通、薪酬、教育和基礎(chǔ)設(shè)施均存在不同程度的“關(guān)內(nèi)”與“關(guān)外”的“一區(qū)兩制”；五是公共服務(wù)不均衡，“二元化現(xiàn)象”明顯，“關(guān)內(nèi)”與“關(guān)外”、戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口的差異導(dǎo)致了公共服務(wù)的相對(duì)不平等，引起市民的嚴(yán)重不滿(mǎn)。在2013 年的《中國(guó)城市公共服務(wù)評(píng)價(jià)》中，深圳在34 個(gè)城市中出乎意料地位列倒數(shù)第四，其中房?jī)r(jià)、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障四項(xiàng)指標(biāo)，處于倒數(shù)第一［3］（P172-184）。

杭州既是人文積淀深厚的六朝古都，又是西子般美麗的人間天堂。改革開(kāi)放后，像其他城市一樣，杭州的城區(qū)也大規(guī)模擴(kuò)張，城區(qū)常住人口到2019 年底已達(dá)到657 萬(wàn)，進(jìn)入特大城市行列。2016 年修訂并經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《杭州城市總體規(guī)劃（2001-2020）》將杭州的城市性質(zhì)確定為：“浙江省省會(huì)和經(jīng)濟(jì)、文化、科教中心，長(zhǎng)江三角洲中心城市之一，國(guó)家歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市?！弊鳛檎憬?huì)，正像浙江的治理創(chuàng)新走在全國(guó)前列一樣，杭州的治理創(chuàng)新也同樣處在全國(guó)城市的先進(jìn)行列。杭州的民主促民生、開(kāi)放式?jīng)Q策、杭州議事廳、政府績(jī)效考評(píng)、智慧杭州等治理改革，一直是城市治理創(chuàng)新的模范樣本。因此，在城市治理方面杭州面臨的問(wèn)題也與一般城市有明顯的不同。例如，浙江大學(xué)的研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，杭州在城市治理方面面臨著如下幾個(gè)困境：其一，政府向社會(huì)賦權(quán)不足，杭州在城市治理中率先倡導(dǎo)“復(fù)合主體”式治理，但在復(fù)合主體中，政府與社會(huì)主體之間缺少足夠的平等，政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì)；其二，社會(huì)的行動(dòng)能力有限，社區(qū)公眾的參與能力弱小，民間組織發(fā)育不足，導(dǎo)致公眾的社區(qū)參與存在嚴(yán)重局限；其三，社會(huì)參與治理的領(lǐng)域有待拓寬，許多本來(lái)應(yīng)放手交給社會(huì)的事務(wù)性和服務(wù)性事項(xiàng)，政府并未完全放手；其四，公私合作伙伴關(guān)系有待深化，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)和公民個(gè)人之間在城市社區(qū)復(fù)合治理中邊限界定不清，公私單位之間的地位不平等，職責(zé)不明確；其五，城市治理創(chuàng)新項(xiàng)目缺乏法律保障，特別是作為杭州城市治理亮點(diǎn)的復(fù)合主體治理，缺乏必要的賦權(quán)、監(jiān)管等程序性和規(guī)范性法律規(guī)定［3］（P249-257）。

除了上述這些具有共性和個(gè)性的問(wèn)題外，特大型或超大型城市治理還存在著另外一些特殊的問(wèn)題。有的專(zhuān)家認(rèn)為，特大型城市面臨很大的治理壓力：人口流動(dòng)帶來(lái)了社會(huì)穩(wěn)定的壓力，利益分化帶來(lái)了社會(huì)整合的壓力，需求多元化帶來(lái)了公共服務(wù)的壓力［19］（P50-59）。有的專(zhuān)家認(rèn)為，特大型城市在公共安全方面由于具有隱藏性、突發(fā)性、耦合性和脆弱性等特點(diǎn)，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其總體風(fēng)險(xiǎn)程度偏高。例如，根據(jù)公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，深圳市的公共安全總體風(fēng)險(xiǎn)處于“中等偏高”水準(zhǔn)，在洪澇、地質(zhì)、火災(zāi)、交通、生產(chǎn)安全等事故和群體性事件等方面，深圳仍面臨較高風(fēng)險(xiǎn)［20］（P7-12）。有的專(zhuān)家認(rèn)為，特大型城市在治理體系建設(shè)方面存在著以下難題：部門(mén)內(nèi)專(zhuān)業(yè)職能明確，部門(mén)間卻缺乏協(xié)同；部門(mén)內(nèi)信息通暢，部門(mén)間信息流通則阻塞；政府積極作為，民眾則并不認(rèn)同［21］（P34-37）。有的專(zhuān)家認(rèn)為，特大型城市在生態(tài)化轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展方面，存在著重大的挑戰(zhàn)，例如，生態(tài)布局存在風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境結(jié)構(gòu)性矛盾突出，城市規(guī)模的承載力匹配失衡，生態(tài)文明制度體系不完善［22］（P76-81）。有的作者認(rèn)為，特大型城市在精細(xì)化管理方面存在著許多問(wèn)題，例如，體制機(jī)制不夠順暢，標(biāo)準(zhǔn)流程不夠完善，預(yù)見(jiàn)性管理不足，社會(huì)參與活力不強(qiáng)，技術(shù)手段運(yùn)用不充分等［23］（P13-17）。

四、特大型城市治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

在相當(dāng)程度上可以說(shuō)，特大型城市的治理現(xiàn)代化，更加直接關(guān)系到2035 年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景規(guī)劃。中共中央在2015 年召開(kāi)了城市工作會(huì)議之后，對(duì)完善城市治理體系、提高城市治理能力、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化提出了一系列新的要求，并做出了相應(yīng)的部署。各特大型城市的黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視城市治理的改革創(chuàng)新，紛紛針對(duì)各自面臨的“城市病”和治理難題開(kāi)出了各種藥方，采取有力措施，取得了明顯的成效。綜合“特大型城市治理現(xiàn)代化”課題組的8 個(gè)城市案例以及其他相關(guān)研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，這些特大型城市在推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化方面主要有以下的經(jīng)驗(yàn)和做法。

一是根據(jù)國(guó)家的宏觀社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和本地的實(shí)際情況，及時(shí)調(diào)整城市規(guī)劃和城市布局，科學(xué)合理地定位城市的性質(zhì)和主要功能。所有特大型城市都制定了各自的中長(zhǎng)期城市整體發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃。由于特大型城市在本地區(qū)有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要地位，甚至對(duì)全國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有著重要的影響，制定其長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃便是一件極其重大的事情，通常位列各特大型城市改革創(chuàng)新的優(yōu)先事項(xiàng)。從程序上說(shuō)，城市規(guī)劃在制定前要廣泛征求專(zhuān)家學(xué)者和各界市民代表的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上經(jīng)市委、市政府和市人大審議，然后報(bào)中央批準(zhǔn)。從內(nèi)容上說(shuō)，除了具體的中長(zhǎng)期城市規(guī)模、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、居民生活、城市建設(shè)、文物保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市管理等目標(biāo)和指標(biāo)外，還包括對(duì)城市的戰(zhàn)略定位和核心功能界定。例如，在制訂《北京市城市總體規(guī)劃》的過(guò)程中，市委主要領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)編規(guī)劃”的原則，先后召開(kāi)了5 次座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，最后確定了以“疏解首都非核心功能”作為新規(guī)劃的“牛鼻子”［24］。上海市在制定《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》時(shí)，也同樣堅(jiān)持“開(kāi)門(mén)做規(guī)劃”的原則，從2014 年5 月6 日開(kāi)始啟動(dòng)編制，到2017 年12 月5 日國(guó)務(wù)院正式批復(fù)，歷時(shí)整整3 年多時(shí)間。期間規(guī)劃制定部門(mén)通過(guò)線上和線下多種形式，廣泛聽(tīng)取了市民和專(zhuān)家的意見(jiàn)，努力“提高規(guī)劃編制的科學(xué)性”，最終確立了把“新發(fā)展理念”作為“上海2035”新規(guī)劃的“一根紅線貫穿始終”［25］。

二是打通特大型城市與周邊區(qū)域之間的多重壁壘，走區(qū)域協(xié)同發(fā)展的道路。一方面，特大型城市無(wú)一例外都是所在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的龍頭，既對(duì)所在區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有引領(lǐng)作用，又承擔(dān)著帶動(dòng)周邊區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要職責(zé)。另一方面，特大型城市在土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施方面存在著許多短板，周邊地區(qū)往往在這些方面有著特大型城市所缺少的優(yōu)勢(shì)，雙方具有優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的特點(diǎn)。因此，特大型城市與緊鄰區(qū)域的協(xié)同發(fā)展便成為21 世紀(jì)中國(guó)城市化進(jìn)程的普遍經(jīng)驗(yàn)，其中最有影響的是珠三角、京津冀和長(zhǎng)三角的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。早在2008 年，國(guó)務(wù)院就批復(fù)了由國(guó)家發(fā)改委制定的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020 年）》，明確要求“以廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門(mén)、東莞、中山、惠州和肇慶市為主體”，在整個(gè)珠江三角洲區(qū)域?qū)嵤﹨f(xié)同發(fā)展［26］。2015 年頒布實(shí)施的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確把北京、天津和河北的協(xié)同發(fā)展當(dāng)作是“一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略”，以及“有序疏解北京非首都功能”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要求京津冀三地在交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破［27］。2019 年中央頒布實(shí)施的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》同樣也把上海市、江蘇省、浙江省和安徽省的協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，并且明確要求“發(fā)揮上海龍頭帶動(dòng)作用，蘇浙皖各揚(yáng)所長(zhǎng)，加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)，提升都市圈一體化水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局”［28］。

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城區(qū)和郊區(qū)的一體化發(fā)展。從某種意義上說(shuō)，改革開(kāi)放后特大型城市的快速成長(zhǎng)，就是城市中心區(qū)域?qū)呥h(yuǎn)郊外農(nóng)業(yè)地區(qū)的大規(guī)模吞并，由此產(chǎn)生了中國(guó)城市化進(jìn)程中一系列獨(dú)特的問(wèn)題，例如，“城中村”現(xiàn)象在特大型城市中隨處可見(jiàn)，同一城市中長(zhǎng)期存在著城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同一城市的居民卻擁有農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩種不同的身份，以及同一城市中在人均收入、公共服務(wù)、社會(huì)保障和國(guó)民教育等方面明顯的城鄉(xiāng)差別，等等。因此，城市統(tǒng)籌發(fā)展便成為極具中國(guó)特色的特大型城市現(xiàn)代化戰(zhàn)略，所有特大型城市都把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌當(dāng)作各自的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)之一，并先后出臺(tái)了一系列的改革舉措。例如，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面一直走在全國(guó)前列的成都市，從2003 年開(kāi)始就以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”作為總攬全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的宏觀戰(zhàn)略，制定了“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”的“三個(gè)集中”政策，實(shí)施“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)”三大重點(diǎn)工程，最終實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、城鄉(xiāng)管理體制一體化和城鄉(xiāng)市場(chǎng)體制一體化”這“六個(gè)一體化”目標(biāo)，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［3］（P200）。又如，2007 年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020）》被認(rèn)為是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“第一個(gè)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃”，而該規(guī)劃“最為關(guān)鍵、最為緊要”的環(huán)節(jié)就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最終實(shí)現(xiàn)“重慶市大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)”的一體化發(fā)展［29］（P44-47）。

四是適應(yīng)新的城市人口結(jié)構(gòu)，及時(shí)改革長(zhǎng)期形成的城市戶(hù)籍制度，努力彌合戶(hù)籍人口與常住人口之間的鴻溝。戶(hù)籍制度是中國(guó)歷史最悠久的基本社會(huì)管理制度之一，它發(fā)端于先秦，至今仍是十分重要的社會(huì)管理制度。對(duì)特大型城市來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍制度造成了常住市民之間戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口的人為區(qū)別。這一重大區(qū)別實(shí)質(zhì)是不同的身份認(rèn)定，直接關(guān)系到本人的教育、就業(yè)、收入、住房、醫(yī)療、選舉、參與以及子女的入學(xué)和就業(yè)等一系列基本的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，因而也是造成本地人與外地人、老市民與新市民等政治經(jīng)濟(jì)差異的制度源頭。嚴(yán)格地說(shuō)，所有特大型城市的戶(hù)籍人口與常住人口都不是一個(gè)概念，常住人口數(shù)量總是多于戶(hù)籍人口數(shù)量，這兩者的差異以深圳市最為典型。2019 年末，深圳市的常住戶(hù)籍人口494.78 萬(wàn)人，常住非戶(hù)籍人口849.10 萬(wàn)人，非戶(hù)籍人口反超戶(hù)籍人口，而且非戶(hù)籍人口幾乎是戶(hù)籍人口的1 倍。由于戶(hù)籍常住人口與非戶(hù)籍的常住人口之間的差異，實(shí)質(zhì)上關(guān)系到市民的權(quán)利平等，因此，進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，逐漸縮小直至最終消除戶(hù)籍人口與常住人口之間的差異，是所有特大型城市共同的重要改革任務(wù)，也是特大型城市治理現(xiàn)代化的難點(diǎn)之一。在各種城市戶(hù)籍制度改革辦法中，積分制逐漸成為改革的主要方向。2011 年北京市率先推行積分落戶(hù)制，2014 年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》明確要求，人口500 萬(wàn)以上的特大城市要建立完善積分落戶(hù)制度。到2019 年底，全國(guó)已有30 多個(gè)城市推行積分落戶(hù)制，其中包括北京、上海、廣州、深圳、天津、青島等特大型城市［30］（P76-85）。相對(duì)來(lái)說(shuō)，中小型城市的戶(hù)籍制度改革比較容易，戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口的分離問(wèn)題已經(jīng)基本上得以解決。特大型城市戶(hù)籍制度的改革也大都取得了實(shí)質(zhì)性的成就，但對(duì)北京、上海、深圳和廣州①“北上廣深”四個(gè)特大型城市中，廣州市的常住人口與戶(hù)籍人口比相對(duì)最低。據(jù)廣州市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2019 年末，廣州市市區(qū)常住人口為1530.59 萬(wàn)人，市區(qū)戶(hù)籍人口為953.72 萬(wàn)人，兩者差距仍有576.87 萬(wàn)人之多［31］。等特大型城市來(lái)說(shuō)，消除戶(hù)籍人口與非戶(hù)籍人口之間的差別仍是城市治理現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)。

五是采取各種措施改善和保護(hù)城市的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。一方面，特大型城市人口密度高，二氧化碳排放量大，城市熱島效應(yīng)明顯②關(guān)于“城市熱島效應(yīng)”對(duì)中國(guó)城市群及全國(guó)氣候的影響，可參閱儲(chǔ)鵬等的《城市分類(lèi)對(duì)中國(guó)城市化影響評(píng)估的不確定性》［32］（P661-671）。，空氣污染相對(duì)嚴(yán)重；另一方面，城市的水電等能源和食物消耗巨大，資源短缺和生態(tài)失衡尤其突出。因此，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)平衡，推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)特大型城市特別重要，這既是城市治理的重點(diǎn)，也是城市治理的難點(diǎn)。各特大型城市在推進(jìn)生態(tài)治理現(xiàn)代化方面各顯神通，采取了許多有效的措施來(lái)改善和維護(hù)生態(tài)環(huán)境，包括實(shí)施綠色GDP、生態(tài)補(bǔ)償、垃圾分類(lèi)、交通限行、潔凈能源、工廠外遷、綠色出行、污水處理，等等。北京除了疏解非首都功能、搬遷首鋼等大型污染企業(yè)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、控制人口規(guī)模等“綠色北京”措施外，還相繼制定了《北京市大氣污染防治條例》《北京市水污染防治條例》和《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》等地方法規(guī)，而且在2015 年率先在全國(guó)啟動(dòng)紅色預(yù)警制度，依靠法律的強(qiáng)制手段來(lái)維護(hù)和改善都市生態(tài)環(huán)境。在紅色預(yù)警期間，全市實(shí)施工廠企業(yè)停產(chǎn)或限產(chǎn)、工地停工、機(jī)動(dòng)車(chē)限行、中小學(xué)停課等措施［3］（P11-13）。上海早在20 世紀(jì)末就提出了改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)“天更藍(lán)、氣更凈、水更清、地更綠、居更佳”的國(guó)際性生態(tài)城市，其途徑與措施包括了結(jié)構(gòu)調(diào)整、功能建設(shè)和城鄉(xiāng)生態(tài)關(guān)系的協(xié)調(diào)等方面［33］（P349-354）。2020 年上海市還頒布了《上海市綠色發(fā)展行動(dòng)指南》（2020 年版），對(duì)上海市的綠色產(chǎn)業(yè)、綠色規(guī)劃、綠色建設(shè)施工、綠色運(yùn)營(yíng)管理以及與綠色發(fā)展相關(guān)的各種政策措施做出了十分詳盡的規(guī)定，以期把上海市建設(shè)成為“引領(lǐng)國(guó)際超大城市綠色、低碳、安全、可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)桿”［34］。深圳作為中國(guó)最年輕的特大型城市，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立伊始，就非常注重生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，確立了“生態(tài)立市，環(huán)境優(yōu)先”的理念，不斷探索、推進(jìn)生態(tài)文明的制度建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新，經(jīng)過(guò)40 年的歷程，初步形成了綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的制度體系，為中國(guó)改革開(kāi)放提供了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的深圳樣本［35］（P65-72）。

六是運(yùn)用信息化和網(wǎng)絡(luò)化的新技術(shù)，普遍推行智慧城市戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能甚至云計(jì)算和區(qū)塊鏈等技術(shù)紛紛進(jìn)入城市社區(qū)的治理和市民的日常生活，極大地提升了特大型城市的治理現(xiàn)代化程度。人類(lèi)進(jìn)入信息化和網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代以后，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)成為任何領(lǐng)域的現(xiàn)代化所不可缺少的工具，城市治理現(xiàn)代化當(dāng)然也不例外。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)被廣泛地運(yùn)用于特大型城市的電子政務(wù)、社區(qū)治理、社會(huì)監(jiān)督、社會(huì)誠(chéng)信、街道管理、公共服務(wù)和公共安全等城市治理的所有領(lǐng)域。除了信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)助推城市治理現(xiàn)代化之外，智慧城市也是推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。“從城市演進(jìn)路徑看，智慧城市是繼數(shù)字城市和智能城市后的城市信息化高級(jí)形態(tài)，是信息化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深度融合。從城市發(fā)展內(nèi)涵上看，智慧城市是城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的轉(zhuǎn)換器，是一種具有新特征、新要素和新內(nèi)容的城市結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式”［36］（P6-12）?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)之上的智慧城市和智慧社區(qū)也紛紛成為特大型城市推進(jìn)城市現(xiàn)代化的抓手，許多城市不僅在總體規(guī)劃中列入了智慧城市的內(nèi)容，而且相繼出臺(tái)了推進(jìn)智慧城市和智慧社區(qū)建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。在智慧城市建設(shè)方面，特大型城市始終走在全國(guó)城市的前列。寧波市分別于2010 年和2011 年發(fā)布了《中共寧波市委寧波市政府關(guān)于建設(shè)智慧城市的決定》和《寧波市加快創(chuàng)建智慧城市行動(dòng)綱要（2011-2015）》；上海市于2011 年發(fā)布了《上海市推進(jìn)“智慧城市”建設(shè)2011-2013 年行動(dòng)計(jì)劃》；北京市于2012 年發(fā)布了《智慧北京行動(dòng)綱要》。一些特大型城市始終把智慧城市和數(shù)字城市建設(shè)視為治理現(xiàn)代化的核心環(huán)節(jié)，實(shí)際上起到了引領(lǐng)國(guó)內(nèi)城市治理現(xiàn)代化的作用。例如，杭州市在“十二五”期間就制定了《杭州市十二五信息化發(fā)展規(guī)劃》，首次提出了智慧杭州的建設(shè)目標(biāo)；接著又相繼頒布了《杭州市智慧城市建設(shè)總體規(guī)劃》和《“數(shù)字杭州”發(fā)展規(guī)劃》，對(duì)杭州市的智慧城市建設(shè)做了全面的部署［3］（P279-285）。2018 年，杭州市被《中國(guó)新型智慧城市》白皮書(shū)評(píng)選為“中國(guó)最智慧的城市”。

除了上述這些經(jīng)驗(yàn)與做法，特大型城市也與其他大中小型城市一樣，在推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化方面還有許多重要的舉措。例如，加大社會(huì)保障的力量，提高最低收入、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的起點(diǎn)，切實(shí)增加市民的福祉；改革城市公共服務(wù)，增大公共服務(wù)的預(yù)算，擴(kuò)大基本公共服務(wù)的范圍，普遍推進(jìn)“一站式服務(wù)”和政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提升公共服務(wù)的水平；倡導(dǎo)共享價(jià)值，發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，城市生活進(jìn)入共享式新時(shí)代，如共享單車(chē)、共享服務(wù)等；在城市基層社會(huì)治理中全面引入精細(xì)化管理、網(wǎng)格化管理、社區(qū)化服務(wù)、黨建引領(lǐng)社會(huì)共治和社區(qū)自治等新的方法。

各特大型城市的上述這些改革創(chuàng)新舉措，在治理“城市病”、應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)方面取得了顯著成效，明顯改善了城市治理的質(zhì)量，為探索中國(guó)特色特大型城市的治理現(xiàn)代化規(guī)律積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。但坦率地說(shuō)，也付出了很大的代價(jià)，有些老問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決，新的問(wèn)題又產(chǎn)生，因此，教訓(xùn)也很深刻。概括地說(shuō)，這些教訓(xùn)包括：城市治理要遵循普遍規(guī)律，需要科學(xué)的決策，集思廣益，充分聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，不能搞長(zhǎng)官意志；城市的發(fā)展規(guī)劃，必須從中國(guó)和本市的實(shí)際出發(fā)，有重點(diǎn)地推進(jìn)，而不能貪全求大，盲目地與國(guó)際接軌；城市的生命力和發(fā)展?jié)摿?，在很大程度上取決于自己的特色和個(gè)性，不能用“一刀切”的方法進(jìn)行城市治理，營(yíng)造所謂的城市新形象；城市發(fā)展和城市治理要重效能，不能不計(jì)成本，否則就會(huì)得不償失；要切實(shí)轉(zhuǎn)變理念，將城市管理轉(zhuǎn)到城市治理上來(lái)，變管制導(dǎo)向性治理為服務(wù)導(dǎo)向性治理，將城市管理寓于城市服務(wù)之中；城市規(guī)劃與城市發(fā)展要腳踏實(shí)地，不能無(wú)視現(xiàn)實(shí)條件，開(kāi)空頭支票，失信于民；各種形象工程往往勞民傷財(cái)，要堅(jiān)決杜絕形式主義和政績(jī)工程。

從城市治理現(xiàn)代化的一般規(guī)律和中國(guó)特色的城市發(fā)展道路來(lái)看，中國(guó)未來(lái)的特大型城市治理創(chuàng)新應(yīng)吸取上述教訓(xùn)，著重圍繞以下幾個(gè)方面做好工作。一要牢固樹(shù)立人民主體或市民主體的意識(shí)，增強(qiáng)廣大市民的獲得感和幸福感，以市民是否滿(mǎn)意作為評(píng)價(jià)城市治理的基本標(biāo)準(zhǔn)；二是城市治理創(chuàng)新要以市民權(quán)利為導(dǎo)向，即所有的城市治理改革創(chuàng)新，都要把維護(hù)和增進(jìn)公民的政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益和文化權(quán)益作為根本目標(biāo)；三是與國(guó)家建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展方向一致，城市建設(shè)也要圍繞“服務(wù)型城市”展開(kāi)，通過(guò)建設(shè)服務(wù)型政府來(lái)避免特大型城市陷入“城管困境”①所謂“城管困境”即是城市綜合管理所涉及的市民、城管人員、社會(huì)公眾等利益相關(guān)方，都對(duì)管理效果不滿(mǎn)。所有利益相關(guān)者都成了輸家，而非贏家［37］（P23-29）。；四要推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，城市化是社會(huì)現(xiàn)代化的普遍趨勢(shì)，但城鎮(zhèn)化不應(yīng)制造新的城鄉(xiāng)差別，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)城鎮(zhèn)化來(lái)消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；五是將信息網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)技術(shù)手段最大限度地運(yùn)用于城市治理和城市服務(wù)，切實(shí)推進(jìn)智慧城市建設(shè)，提高城市治理和公共服務(wù)的水平，讓技術(shù)造福于民；六要大力改革不合時(shí)宜的城市治理體制機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)多規(guī)合一、參與式治理和社會(huì)共治，將城市治理現(xiàn)代化推進(jìn)到一個(gè)新的階段，引領(lǐng)全國(guó)社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

總而言之，特大型城市的發(fā)展在整個(gè)中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)中有著舉足輕重的地位；相應(yīng)地，特大型城市治理在整個(gè)中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中也起著引領(lǐng)和表率的作用。深入研究特大型城市的成長(zhǎng)和演變規(guī)律，總結(jié)特大型城市治理改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析特大型城市治理面臨的挑戰(zhàn)，破解特大型城市治理的難題，不僅是城市現(xiàn)代化的緊迫課題，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的緊迫課題。