邱強(qiáng)

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

0 引言

控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱控規(guī)）是城市規(guī)劃管理和國(guó)有土地使用權(quán)依法供應(yīng)的法定依據(jù)。然而，受控規(guī)的管理實(shí)施機(jī)制、編制技術(shù)理性，特別是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定性和動(dòng)態(tài)性等的影響，科學(xué)合理適時(shí)修改控規(guī)以動(dòng)態(tài)適應(yīng)規(guī)劃管理實(shí)施需求存在必然性[1]，已成為規(guī)劃管理部門的一項(xiàng)常態(tài)工作?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》等法律規(guī)范，雖對(duì)控規(guī)修改制定了相關(guān)程序要求，但因修改原因、修改內(nèi)容類型多樣，加之規(guī)劃編制體系、管理實(shí)施機(jī)制不同，各地控規(guī)修改機(jī)制設(shè)計(jì)各異。如何既維護(hù)控規(guī)的剛性控制，又通過(guò)修改控規(guī)動(dòng)態(tài)適應(yīng)規(guī)劃管理的實(shí)施，既提升效率又規(guī)范有序，是控規(guī)修改機(jī)制設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。為規(guī)范和科學(xué)修改控規(guī)，重慶市立足規(guī)劃編制管理體系實(shí)際，按照中央深化“放管服”改革和工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革以及關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系等頂層制度設(shè)計(jì)的有關(guān)要求，對(duì)優(yōu)化完善控規(guī)修改機(jī)制不斷進(jìn)行實(shí)踐探索。

1 控規(guī)修改的類型及其主要?jiǎng)右?/h2>

1.1 控規(guī)修改的主要類型

對(duì)近年來(lái)重慶中心城區(qū)控規(guī)修改辦理項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。從修改內(nèi)容方面看，主要涉及到對(duì)地塊的用地性質(zhì)（含用地兼容和比例修改）、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑高度、建筑密度、綠地率等經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，地塊的公共服務(wù)、道路交通、市政基礎(chǔ)等配套設(shè)施，地塊的空間形態(tài)等建設(shè)管控要求等主要類型的修改，以及一定范圍內(nèi)用地功能布局、道路交通組織、市政基礎(chǔ)設(shè)施的修改。從修改訴求方面看，主要包括解決招商引資項(xiàng)目落地、公共服務(wù)、交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目落地、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及信訪穩(wěn)定等歷史遺留問(wèn)題，城中村、危舊房及棚戶區(qū)改造、商業(yè)商務(wù)去庫(kù)存、解決軌道交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金困難等主要修改訴求。其中，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及信訪穩(wěn)定等歷史遺留問(wèn)題與商業(yè)商務(wù)去庫(kù)存修改類型還涉及到對(duì)已出讓用地進(jìn)行控規(guī)修改。

1.2 控規(guī)修改的主要?jiǎng)右?/h3>

1.2.1 政策制度環(huán)境導(dǎo)致控規(guī)修改

按照統(tǒng)一規(guī)劃體系與建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的中央要求，空間規(guī)劃以發(fā)展規(guī)劃為總遵循，對(duì)空間資源實(shí)施用途管制和生態(tài)修復(fù)，作為面向?qū)嵤┑目匾?guī)也是如此。中央及地方有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、治理能力與治理體系現(xiàn)代化、工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革等頂層政策制度設(shè)計(jì)的新目標(biāo)、新內(nèi)容、新舉措，都需通過(guò)空間規(guī)劃予以空間保障與落地實(shí)施。比較控規(guī)修改的內(nèi)容及其訴求，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致控規(guī)修改的政策制度環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定性和動(dòng)態(tài)性、房地產(chǎn)市場(chǎng)等宏觀政策的調(diào)整變化以及土地財(cái)政的制度設(shè)計(jì)三個(gè)方面。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定性和動(dòng)態(tài)性導(dǎo)致以預(yù)判為主的控規(guī)難以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)需求，難以精準(zhǔn)進(jìn)行空間布局、指標(biāo)確定、設(shè)施配套以及明確管控要求。房地產(chǎn)市場(chǎng)等宏觀政策的調(diào)整變化，無(wú)疑需要將類似為推進(jìn)和穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展而制定出臺(tái)的商業(yè)商務(wù)去庫(kù)存、棚戶區(qū)改造、保障房安置、普惠性幼兒園建設(shè)等政策要求，通過(guò)修改地塊的商住比、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施等予以落實(shí)。土地財(cái)政的制度設(shè)計(jì)更是刺激了城中村、危舊改、棚戶區(qū)改造以及軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以拆遷成本高、安置壓力大、資金測(cè)算不平衡等為由對(duì)控規(guī)進(jìn)行用地性質(zhì)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、建筑高度等的修改。

1.2.2 編制技術(shù)理性導(dǎo)致控規(guī)修改

控規(guī)是借鑒美國(guó)區(qū)劃條例，并與我國(guó)的行政管理體制、土地使用制度實(shí)際相結(jié)合，建立的一套規(guī)劃編制技術(shù)方法與管理體系，實(shí)施以來(lái)有效提高了我國(guó)城市規(guī)劃管理的效率和質(zhì)量。編制技術(shù)理性主要體現(xiàn)在規(guī)劃的編制管理機(jī)制以及編制技術(shù)方法兩方面，受以地塊層面為主的控規(guī)編制管理機(jī)制以及控規(guī)編制技術(shù)水平影響，管理實(shí)施中常需控規(guī)修改[2]。

控規(guī)編制管理體制方面，相比北京、上海、廣州、廈門等地的街區(qū)控規(guī)或管理單元控規(guī)，重慶中心城區(qū)控規(guī)編制管理方式建立的是總體規(guī)劃-標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)控規(guī)-地塊控規(guī)的編制體系，以地塊層面控規(guī)為主，指標(biāo)和設(shè)施管控更加剛性，凡涉及到對(duì)用地性質(zhì)、容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率、配套設(shè)施以及管控要求等控規(guī)編制內(nèi)容進(jìn)行修改的均屬修改控規(guī)?？匾?guī)編制質(zhì)量水平不高方面，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展以及土地儲(chǔ)備融資需要，部分階段部分控規(guī)編制以批量生產(chǎn)方式規(guī)?；_(kāi)展。加之編制技術(shù)人員專業(yè)背景限制，缺乏經(jīng)濟(jì)社會(huì)和規(guī)劃管理等關(guān)聯(lián)知識(shí)，對(duì)功能產(chǎn)業(yè)研究不夠，對(duì)山地特征認(rèn)識(shí)不足，對(duì)土地權(quán)屬調(diào)查不清，對(duì)指標(biāo)匹配研究不細(xì)，導(dǎo)致控規(guī)脫離實(shí)際，難以實(shí)施，需要修改。

2 相關(guān)城市控規(guī)修改機(jī)制盤點(diǎn)

控規(guī)修改機(jī)制設(shè)計(jì)與各地規(guī)劃編制管理體系緊密相關(guān)，梳理分析上海、廣州、成都、廈門等城市案例，體現(xiàn)出結(jié)合各自控規(guī)編制管理體系進(jìn)行“分類、分級(jí)”修改的機(jī)制特征[3]。

2.1 依據(jù)控規(guī)修改內(nèi)容進(jìn)行分類修改

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》以及各地的城市規(guī)劃管理辦法及技術(shù)規(guī)定等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，各地將控規(guī)編制內(nèi)容分為強(qiáng)制性內(nèi)容與非強(qiáng)制性內(nèi)容（指導(dǎo)性內(nèi)容），結(jié)合各地自身的控規(guī)編制管理體系，以街區(qū)控規(guī)、地塊控規(guī)兩個(gè)層面為管理單元實(shí)施規(guī)劃管理，對(duì)控規(guī)修改進(jìn)行分類辦理，以提升控規(guī)修改效率。如上海將控規(guī)修改分為技術(shù)性局部調(diào)整和一般性局部調(diào)整[4]，廣州將控規(guī)修改分為控規(guī)修改和控規(guī)局部修正[5]，廈門將控規(guī)修改分為控規(guī)修改和控規(guī)局部修正[6]，成都將控規(guī)修改分為技術(shù)性修改和其他修改等[7]。通過(guò)建立控規(guī)修改分類機(jī)制，對(duì)涉及強(qiáng)制性內(nèi)容修改的，提高修改門檻，嚴(yán)格修改程序，把好剛性底線；涉及非強(qiáng)制性內(nèi)容（指導(dǎo)性內(nèi)容）修改的，簡(jiǎn)化辦理程序，降低行政成本，提高修改效率。

2.2 依據(jù)政府事權(quán)劃分進(jìn)行分級(jí)審批

按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”的原則，結(jié)合控規(guī)修改分類，對(duì)控規(guī)修改建立分級(jí)審批制度。上海明確技術(shù)性局部調(diào)整由市規(guī)劃主管部門通過(guò)內(nèi)部會(huì)審進(jìn)行審批，一般性局部調(diào)整由市規(guī)劃主管部門組織專家和專業(yè)部門審議，形成局部調(diào)整審議意見(jiàn)，并結(jié)合公眾參與報(bào)告書等審批[4]。廣州明確控規(guī)修改（包括管理單元控規(guī)修改、管理單元內(nèi)部控制指標(biāo)和要求調(diào)整）報(bào)經(jīng)市規(guī)委會(huì)審議通過(guò)后報(bào)市政府批準(zhǔn)，控規(guī)局部修正由市規(guī)劃主管部門受市政府委托，以市政府名義批準(zhǔn)[5]。廈門明確控規(guī)修改以及除根據(jù)市政府批準(zhǔn)規(guī)劃進(jìn)行信息更新和對(duì)編制勘誤進(jìn)行更正以外的控規(guī)局部修正上報(bào)市政府批準(zhǔn)，根據(jù)市政府批準(zhǔn)規(guī)劃進(jìn)行信息更新和對(duì)編制勘誤進(jìn)行更正的控規(guī)局部修正由市規(guī)劃主管部門直接納入控規(guī)管理平臺(tái)[6]。成都明確技術(shù)性修改由分局提出技術(shù)性修改論證意見(jiàn)并審批，其他修改由市局業(yè)務(wù)辦公會(huì)提出審查意見(jiàn)并審批。通過(guò)建立分級(jí)審批制度，明確地方政府與各級(jí)規(guī)劃主管部門在控規(guī)修改審批權(quán)限上的權(quán)利清單，減少制度成本，提高修改效率[7]。上海、廣州、廈門、成都的控規(guī)修改機(jī)制內(nèi)容要點(diǎn)如表1所示。

表1 相關(guān)城市控規(guī)修改機(jī)制內(nèi)容要點(diǎn)

3 控規(guī)修改機(jī)制設(shè)計(jì)的重慶中心城區(qū)實(shí)踐與探索

為規(guī)范有序和科學(xué)合理修改控規(guī)，近年來(lái)重慶結(jié)合“直轄體制、省域架構(gòu)”的市情與規(guī)劃編制管理實(shí)際，按照中央深化“放管服”改革、工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革以及建立國(guó)土空間規(guī)劃體系等有關(guān)要求，遵循《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律法規(guī)要求，從控規(guī)修改的全流程、全要素出發(fā)，不斷優(yōu)化、完善控規(guī)修改工作機(jī)制。

3.1 控規(guī)修改機(jī)制設(shè)計(jì)的目標(biāo)與思路

深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作“一尊重五統(tǒng)籌”重要指示精神以及中央城市工作會(huì)議精神，根據(jù)中央深化“放管服”改革、工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革、中央關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的有關(guān)要求，以習(xí)近平總書記視察重慶重要講話精神和重慶城市發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)導(dǎo)向，以評(píng)估、檢視控規(guī)編制實(shí)施與控規(guī)修改實(shí)踐的主要問(wèn)題為問(wèn)題導(dǎo)向，以適應(yīng)重慶規(guī)劃管理體系與管理能力現(xiàn)代化為實(shí)施導(dǎo)向，結(jié)合行政機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，統(tǒng)籌規(guī)劃管理與技術(shù)論證兩大工作面，統(tǒng)籌申請(qǐng)-論證-審查-審批四大主要修改環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化和完善“分類修改、集中論證、分級(jí)審批”的控規(guī)修改工作機(jī)制，提高控規(guī)修改的質(zhì)量與水平（圖 1）。

圖1 控規(guī)修改機(jī)制設(shè)計(jì)工作思路框架

3.2 優(yōu)化完善控規(guī)修改“分類修改、分級(jí)審批”管理工作機(jī)制

3.2.1 細(xì)化完善控規(guī)修改分類工作機(jī)制

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等法律法規(guī)，根據(jù)控規(guī)編制的內(nèi)容要求，將控規(guī)修改分為強(qiáng)制性內(nèi)容修改和一般技術(shù)性內(nèi)容修改，并據(jù)此對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容修改和一般技術(shù)性內(nèi)容修改各自的申請(qǐng)主體、申請(qǐng)要件以及適用范圍、適用情形進(jìn)行明確界定[8]。

在申請(qǐng)方面，按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”和“誰(shuí)申請(qǐng)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行修改。須由區(qū)政府或市級(jí)平臺(tái)公司向市政府申請(qǐng)，并明確區(qū)政府或市級(jí)平臺(tái)公司應(yīng)對(duì)控規(guī)修改申請(qǐng)的必要性及論證材料進(jìn)行審查，從嚴(yán)把控控規(guī)修改的前期進(jìn)口質(zhì)量關(guān)。對(duì)一般技術(shù)性內(nèi)容修改，則明確區(qū)政府、市級(jí)平臺(tái)公司、區(qū)級(jí)平臺(tái)公司、土地所有權(quán)人等均可直接向市規(guī)劃主管部門申請(qǐng)，并對(duì)申請(qǐng)必要性及論證材料予以簡(jiǎn)化，提高申請(qǐng)效率。在辦理方面，結(jié)合控規(guī)修改實(shí)踐，進(jìn)一步細(xì)化、明晰強(qiáng)制性內(nèi)容修改與一般技術(shù)性內(nèi)容修改各自的適用情形與適用范圍邊界，如針對(duì)地塊建筑限高的修改，需要按照城市設(shè)計(jì)空間形態(tài)管控，將位于特別管控區(qū)、重點(diǎn)管控區(qū)的地塊建筑限高納入強(qiáng)制性內(nèi)容修改范疇，進(jìn)行嚴(yán)格管控，將位于一般管控區(qū)的地塊建筑限高納入指導(dǎo)性內(nèi)容修改，予以一般性管控。

3.2.2 優(yōu)化完善控規(guī)修改分級(jí)審批機(jī)制

以控規(guī)修改分類機(jī)制為基礎(chǔ)，按照直轄體制管理架構(gòu)和“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)”原則，進(jìn)一步厘清市、區(qū)兩級(jí)政府和市、區(qū)兩級(jí)規(guī)劃部門以及區(qū)政府、市級(jí)平臺(tái)公司等各有關(guān)主體在控規(guī)修改方面各自的權(quán)利職責(zé)義務(wù)，不斷優(yōu)化完善控規(guī)修改的分級(jí)審批制度。

對(duì)強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行修改，充分發(fā)揮市政府、市規(guī)劃主管部門制定政策、統(tǒng)籌管理的優(yōu)勢(shì)和區(qū)政府、區(qū)規(guī)劃主管部門立足一線、熟悉下情的優(yōu)勢(shì)，不斷優(yōu)化完善區(qū)政府（市級(jí)平臺(tái)公司）申請(qǐng)、市局主辦、區(qū)局協(xié)辦、市政府審批的程序設(shè)計(jì)。對(duì)一般技術(shù)性內(nèi)容修改，按照“放管服”改革要求，不斷優(yōu)化完善區(qū)局主辦、市局審查、市政府備案的程序設(shè)計(jì)。同時(shí)，為進(jìn)一步提高控規(guī)修改效率，對(duì)控規(guī)修改的必要性論證與控規(guī)修改方案探索建立同步編制、同步審查、同步報(bào)批和一般技術(shù)性內(nèi)容修改定期集中備案的審批機(jī)制，降低行政成本，提高審批效率。

3.3 優(yōu)化完善控規(guī)修改“集中論證”技術(shù)論證機(jī)制

按照建立國(guó)土空間規(guī)劃體系改革有關(guān)要求，結(jié)合重慶規(guī)劃編制管理體系實(shí)際，借鑒控規(guī)修改前期申請(qǐng)材料市場(chǎng)化編制的經(jīng)驗(yàn)，從團(tuán)隊(duì)建設(shè)、綜合論證、編制體系等方面多措并舉、綜合施策，不斷提高控規(guī)修改技術(shù)論證的質(zhì)量水平。

團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面，充分發(fā)揮局屬事業(yè)單位技術(shù)力量強(qiáng)、熟悉規(guī)劃管理以及作為市規(guī)劃主管部門所屬的公益事業(yè)單位的職能屬性，委托局屬事業(yè)單位成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)，對(duì)控規(guī)修改進(jìn)行必要性、可行性集中技術(shù)論證，對(duì)市規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)，為市政府和市規(guī)劃主管部門審查審批決策提供技術(shù)支撐，保障城市整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。綜合論證方面，深化控規(guī)修改技術(shù)論證的深度和廣度，在合規(guī)性技術(shù)論證基礎(chǔ)上，延伸和深化土地房屋權(quán)屬、零星用地整合、空間形態(tài)論證、交通影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土壤污染評(píng)估等專項(xiàng)論證，加強(qiáng)與上位規(guī)劃的“三區(qū)三線”劃定、功能產(chǎn)業(yè)布局、功能項(xiàng)目布局等的銜接以及運(yùn)用大數(shù)據(jù)、三維仿真等新技術(shù)手段，改單因子淺層論證為多因子綜合論證，不斷提高技術(shù)論證的質(zhì)量水平。同時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒北京城市副中心街區(qū)控規(guī)編制經(jīng)驗(yàn)，探索從總體規(guī)劃-分區(qū)規(guī)劃-街區(qū)控規(guī)-地塊控規(guī)的 “穿透式”控規(guī)編制經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)控規(guī)的剛性控制和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，從源頭上減少地塊層面控規(guī)修改。

4 結(jié)語(yǔ)

控規(guī)全覆蓋后的規(guī)劃編制管理態(tài)勢(shì)，使控規(guī)修改已經(jīng)成為了各地規(guī)劃主管部門不斷提升規(guī)劃管理水平、動(dòng)態(tài)適應(yīng)規(guī)劃管理實(shí)施的重要常態(tài)化工作。面對(duì)新時(shí)代、新理念、新矛盾、新要求，需要我們按照中央關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的有關(guān)要求，不斷強(qiáng)化規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制，切實(shí)維護(hù)控規(guī)的法定性與權(quán)威性，一方面不斷改革完善控規(guī)編制管理體系，創(chuàng)新理念，運(yùn)用新技術(shù)提高控規(guī)編制質(zhì)量水平，增強(qiáng)控規(guī)的科學(xué)性和操作性；另一方面也應(yīng)結(jié)合各地規(guī)劃編制管理體系實(shí)際，完善分類、分級(jí)控規(guī)修改工作機(jī)制，提升技術(shù)論證質(zhì)量水平，不斷提高控規(guī)修改的規(guī)范效率與質(zhì)量水平。