陳 方 舟，王 瑞 芳，2

(1.當(dāng)代中國(guó)研究所，北京 100009； 2.河南大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001)

中國(guó)流域面積在100 km2以上的河流無(wú)一不面臨著水污染問(wèn)題。盡管各地都認(rèn)識(shí)到水生態(tài)保護(hù)的重要性，但流域生態(tài)保護(hù)外部性特征決定了上游犧牲發(fā)展權(quán)獲得的收益多為下游所享，上下游利益失衡，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)政策難以落地。實(shí)行流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的根本目的是通過(guò)補(bǔ)償形式促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)外部性向內(nèi)部轉(zhuǎn)化，平衡上下游利益，從而實(shí)現(xiàn)全流域互利共贏。

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)是全國(guó)首例。作為地域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展跨界合作的經(jīng)典案例，不乏前人研究成果，多見(jiàn)于試點(diǎn)內(nèi)容、實(shí)施效益評(píng)價(jià)，然而未見(jiàn)對(duì)試點(diǎn)8 a來(lái)的過(guò)程與根源作系統(tǒng)性分析。本文將通過(guò)對(duì)流域補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行機(jī)理的探究，厘清長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)化過(guò)程中的問(wèn)題根源，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)建議，以期能促進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制的完善。

1 新安江流域概況

新安江流域涉及皖、浙兩省，源頭位于安徽省黃山市休寧縣，干流自街口斷面入浙江境，匯入千島湖。千島湖下游杭州市依賴(lài)錢(qián)塘江引水。在千島湖水庫(kù)形成前，杭州市每年因江水含氯量超標(biāo)問(wèn)題平均被迫斷水58.2 d，最長(zhǎng)達(dá)121 d，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民生活受到威脅；千島湖水庫(kù)建成后，通過(guò)水庫(kù)調(diào)蓄可有效抵御錢(qián)塘江咸潮上溯，千島湖對(duì)杭州具有戰(zhàn)略水源地意義。而千島湖庫(kù)區(qū)60%的水資源來(lái)自上游補(bǔ)給，因此上游水質(zhì)好壞關(guān)乎流域全局。

2 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制形成

2.1 跨界補(bǔ)償?shù)木壠?/h3>

20世紀(jì)末，隨著新安江上游人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水污染問(wèn)題逐漸加重。多年監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示：新安江干流街口斷面水體總氮濃度持居高位，個(gè)別月份呈劣Ⅴ類(lèi)[1]；千島湖庫(kù)區(qū)水體綜合營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)呈中營(yíng)養(yǎng)，發(fā)生水華次數(shù)漸多。1998年，千島湖大面積藍(lán)藻事件嚴(yán)重威脅下游水安全。次年，全國(guó)人大九屆二次會(huì)議上，浙江代表團(tuán)提交“要求安徽省加強(qiáng)新安江流域上游漂浮清理的建議”的議案，希望安徽省加強(qiáng)對(duì)水源涵養(yǎng)地的保護(hù)。

然而，安徽省長(zhǎng)期處于高額環(huán)保投入與低額財(cái)政收益窘境，很難憑借自身力量維持和提升環(huán)境保護(hù)效力。1993～2003年間，新安江上游黃山市為生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生的直接與間接投入共計(jì)16億元，占當(dāng)?shù)卣?cái)政收入的24%[2-3]。安徽省多次表達(dá)希望在國(guó)家的支持下，與下游就生態(tài)保護(hù)工作開(kāi)展合作。與此同時(shí)，GDP總值高于黃山市19倍的杭州市，表示有能力也有意愿通過(guò)補(bǔ)償?shù)确绞街С稚嫌蔚纳鷳B(tài)保護(hù)工作[3-4]。

2.2 流域共建共享示范區(qū)的提出

2004年，國(guó)家成立新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制專(zhuān)題調(diào)研小組，對(duì)流域水質(zhì)污染源進(jìn)行了調(diào)研。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，千島湖水質(zhì)污染主要來(lái)自于上游面源污染?？紤]到上下游合作意愿，全國(guó)人大代表何少苓提出了“關(guān)于在新安江流域建設(shè)國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)和構(gòu)建‘和諧流域’試點(diǎn)”的建議。2006年，以中國(guó)水利水電科學(xué)研究院劉玉龍為代表的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)在對(duì)新安江上游地區(qū)生態(tài)價(jià)值進(jìn)行定量和定性分析后，提出了“新安江流域生態(tài)共建共享示范區(qū)”的概念，為流域跨界合作找到了基點(diǎn)[4]。

新安江流域共建共享示范區(qū)由生態(tài)共建區(qū)、生態(tài)共享區(qū)和潛在生態(tài)共享區(qū)構(gòu)成(如圖1所示)。生態(tài)共建區(qū)包括千島湖在內(nèi)的所有上游地區(qū)，該區(qū)域內(nèi)一切社會(huì)活動(dòng)都將影響到流域生態(tài)系統(tǒng)；共享區(qū)包括目前皖浙兩省10個(gè)市轄區(qū)、6個(gè)縣、3個(gè)縣級(jí)市；潛在生態(tài)共享區(qū)則指在生態(tài)環(huán)境向好的情況下可能分享到共建區(qū)生態(tài)價(jià)值的地區(qū)[4]。共建區(qū)生態(tài)保護(hù)越好，共享區(qū)可獲得的生態(tài)價(jià)值越高。生態(tài)質(zhì)量是共建共享區(qū)的運(yùn)行資本，通過(guò)跨界補(bǔ)償?shù)暮献髂Ｊ剑舷掠卧鞠嗷シ指畹男姓^(qū)域?qū)⒊蔀橐粋€(gè)生態(tài)效益共享的利益共同體。

圖1 新安江流域共建共享示范區(qū)示意Fig.1 Sharing and co-construction demonstration area of Xin′an River Basin

2.3 試點(diǎn)機(jī)制框架的形成

2007年，新安江流域成為全國(guó)首個(gè)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。但如何構(gòu)建合作機(jī)制沒(méi)有現(xiàn)成模式可鑒，合作協(xié)議框架搭建過(guò)程實(shí)則是皖浙利益博弈與妥協(xié)的過(guò)程。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償金額是博弈的焦點(diǎn)。在最初的方案中，國(guó)家擬定以湖庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行水質(zhì)評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)多達(dá)109項(xiàng)。安徽省認(rèn)為評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)多，且新安江在省內(nèi)屬河流，應(yīng)采用地表水河流標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)；而浙江省則認(rèn)為新安江入境后為湖泊水庫(kù)，針對(duì)湖庫(kù)總氮、總磷濃度超標(biāo)問(wèn)題，必須采用對(duì)總氮指標(biāo)要求更高的湖庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)[5]。2011年，在多輪協(xié)商后，財(cái)政部、環(huán)保部印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施方案》)，確定最終補(bǔ)償公式為

式中：k0為水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)，ki為水質(zhì)權(quán)重系數(shù)，Ci為單項(xiàng)指標(biāo)的年均濃度值，Cio為單項(xiàng)指標(biāo)的基本限值。首輪試點(diǎn)以高錳酸鹽、氨氮、總磷、總氮4項(xiàng)指標(biāo)作為水質(zhì)權(quán)重，ki取值0.25，為4項(xiàng)指標(biāo)常年年平均濃度值(2008～2010年3 a年平均值)。按照公式，當(dāng)補(bǔ)償系數(shù)P≤1時(shí)，浙江省補(bǔ)償安徽1億元；當(dāng)P>1時(shí)，則由安徽省補(bǔ)償浙江省。無(wú)論P(yáng)為多少，中央每年定向補(bǔ)助安徽3億元，用于水環(huán)境保護(hù)和水污染治理[6]。

《實(shí)施方案》明確了流域補(bǔ)償?shù)脑瓌t、主體對(duì)象、考核標(biāo)準(zhǔn)和資金用途。皖浙兩省在此基礎(chǔ)上建立了聯(lián)動(dòng)工作部門(mén)，對(duì)上游斷面水質(zhì)開(kāi)展逐月聯(lián)合監(jiān)測(cè)，并于次年3月將結(jié)果上報(bào)給中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站審核。為確保試點(diǎn)項(xiàng)目的落實(shí)，上游市(縣)還成立了新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局、黃山市環(huán)境保護(hù)委員會(huì)和生態(tài)文明與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)等專(zhuān)職機(jī)構(gòu)?？h級(jí)以下基層工作與河長(zhǎng)制掛鉤。截至2011年底，一個(gè)以中央監(jiān)管、地方協(xié)作為模式的跨界生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)機(jī)制初步形成(如圖2所示)。

圖2 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制組織架構(gòu)Fig.2 Organization structure of the ecological compensation mechanism of Xin′an River Basin

3 流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐與機(jī)制完善

3.1 流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)

2012年試點(diǎn)正式啟動(dòng)。依照《實(shí)施方案》目標(biāo)，安徽省劃列了319個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資638億元[7]。這些項(xiàng)目按治理目標(biāo)分為3大類(lèi)：

(1) 控制源頭污染，即水源地的點(diǎn)源和面源污染。點(diǎn)源污染主要來(lái)自企業(yè)生產(chǎn)。2010年時(shí)，安徽省境內(nèi)重污染企業(yè)尚有百家。為截?cái)辔廴驹搭^，安徽省從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級(jí)入手，先后投資建設(shè)了黃山循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、徽州循環(huán)經(jīng)濟(jì)園、績(jī)溪縣生態(tài)工業(yè)園等9大工業(yè)園區(qū)，關(guān)停嚴(yán)重污染企業(yè)170余家，對(duì)90多家企業(yè)實(shí)行整體搬遷。各地還嘗試將試點(diǎn)項(xiàng)目與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目結(jié)合以統(tǒng)籌資金，吸引高新技術(shù)和戰(zhàn)略新興企業(yè)入駐。

相較于點(diǎn)源污染，面源污染治理難度更高。這些面源污染主要來(lái)自于不規(guī)范養(yǎng)殖、傳統(tǒng)氮磷肥使用和生活污水、廢水的消極處理。為減少氮磷肥使用，黃山市啟動(dòng)了有機(jī)肥替代工程，建成省內(nèi)首個(gè)農(nóng)藥集中配送體系，設(shè)置455個(gè)農(nóng)藥配送點(diǎn)和67個(gè)有機(jī)農(nóng)業(yè)減量示范區(qū)。6 a內(nèi)，傳統(tǒng)氮肥、磷肥使用量分別減少了26%，16%[8]。針對(duì)不規(guī)范養(yǎng)殖，上游各縣一方面采取網(wǎng)箱拆除、家禽禁養(yǎng)等措施，另一方面積極打造綠色品牌，通過(guò)綠色農(nóng)業(yè)示范基地、無(wú)公害種植、養(yǎng)殖基地，為當(dāng)?shù)亻_(kāi)辟經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路子。

城鄉(xiāng)居民生活污水、廢水、垃圾也是面源污染成因之一。為此，安徽省先后對(duì)新安江干流和13條支流上102個(gè)排污口進(jìn)行截污改造，實(shí)施黃山市污水管網(wǎng)覆蓋工程；完成農(nóng)村23萬(wàn)戶(hù)廁所和生活污水改造；建成4座垃圾處理廠(chǎng)，收運(yùn)范圍輻射各個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。為鼓勵(lì)垃圾集中回收、規(guī)范化處理，政府還推出了垃圾兌換制度，成立保潔公司，聘用專(zhuān)業(yè)人員對(duì)村級(jí)保潔進(jìn)行社會(huì)化管理。通過(guò)“組收集、村集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理”的方法，農(nóng)村垃圾回收率達(dá)85%，城市生活垃圾處理率達(dá)100%。

(2) 構(gòu)建良性生態(tài)環(huán)境。上游水土流失造成土地退化、生態(tài)系統(tǒng)脆弱，需要通過(guò)流域綜合治理來(lái)修復(fù)。2012～2018年，安徽省先后對(duì)新安江16條干支流開(kāi)展了防洪、疏浚、采砂管理、岸線(xiàn)改造等流域綜合治理，取締非法采砂場(chǎng)104處，疏浚河道58.2 km，修建生態(tài)護(hù)岸65 km，建設(shè)濕地413萬(wàn)m2，將河道防洪能力提升至100 a一遇；為促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性轉(zhuǎn)化，投資20.5億元用于植樹(shù)造林，通過(guò)苗木基地、森林長(zhǎng)廊、生態(tài)村等的建設(shè)，使流域內(nèi)森林覆蓋率由77.4%增加到82.9%[9]。

(3) 構(gòu)建水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)。2011年底，皖浙兩省共同成立了新安江水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)站，對(duì)流域內(nèi)8個(gè)監(jiān)測(cè)斷面和44個(gè)斷面點(diǎn)位進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)內(nèi)容共109項(xiàng)。監(jiān)測(cè)斷面涵蓋新安江重要干支流上的國(guó)控、省控?cái)嗝?，水污染防治考核斷面和水環(huán)境補(bǔ)償區(qū)縣考核斷面，猶如一張覆蓋全流域的監(jiān)測(cè)網(wǎng)。通過(guò)這張網(wǎng)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可實(shí)時(shí)傳輸至水質(zhì)監(jiān)測(cè)中心，實(shí)現(xiàn)對(duì)水質(zhì)的連續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和遠(yuǎn)程監(jiān)控，提高環(huán)境分析能力和預(yù)警能力。

3.2 流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制配套建設(shè)

新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的最終目標(biāo)是以項(xiàng)目帶動(dòng)管理，通過(guò)完善資金籌措體系、水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系、政府績(jī)效考核體系和流域多元合作體系等配套機(jī)制，逐步嘗試由試點(diǎn)機(jī)制向長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)化。

(1) 資金籌措體系。當(dāng)下國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)資金來(lái)源于政府引導(dǎo)性貨幣補(bǔ)償、市場(chǎng)與社會(huì)融資。政府貨幣補(bǔ)償專(zhuān)用于水源地的污染防治、流域綜合治理和農(nóng)村垃圾污水處理，在試點(diǎn)初期引導(dǎo)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)入正軌。按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)、社會(huì)參與”的設(shè)想模式，市場(chǎng)與社會(huì)資金為資金籌措體系的主要部分。試點(diǎn)期間，黃山市積極探索多元融資渠道，先后與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)開(kāi)證券簽訂融資協(xié)議，發(fā)起全國(guó)首個(gè)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償綠色發(fā)展基金，以1∶5的放大收益，吸引社會(huì)資本投向生態(tài)治理、環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)。政府還嘗試運(yùn)用PPP模式，拿出項(xiàng)目總投資的30%作為資本金，以項(xiàng)目資本方占股80%的條件，吸引社會(huì)投資參與農(nóng)村污水治理和垃圾處理項(xiàng)目。試點(diǎn)期間，政府帶動(dòng)社會(huì)資本投資累計(jì)107億元。

(2) 水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。由于沒(méi)有既定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議取決于上下游協(xié)商。在二輪、三輪試點(diǎn)協(xié)議中，先后兩次上調(diào)補(bǔ)償系數(shù)，將P從0.85提高到0.90，并加設(shè)了梯級(jí)橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：即當(dāng)0.95

(3) 政府績(jī)效考核體系。由于上游為生態(tài)保護(hù)限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勢(shì)必會(huì)影響政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)。試點(diǎn)實(shí)施后，安徽省實(shí)行了政府績(jī)效差別化考核，對(duì)黃山、宣城市降低了經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核權(quán)重，而生態(tài)環(huán)境考核權(quán)重則提升為28%[12]。差別化考核政策有利于政府將更多精力投入流域綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，為構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制提供政策保障。

(4) 流域多元合作體系。在“保護(hù)優(yōu)先、河湖統(tǒng)籌、互利共贏”的基礎(chǔ)上，皖浙兩省建立了以聯(lián)席會(huì)議制度為橋梁、以聯(lián)控聯(lián)防為途徑的合作模式。為吸引下游民間資本向上游轉(zhuǎn)移，拓寬合作范圍，安徽省提出共建“浙江產(chǎn)業(yè)園”的意向。2019年，黃山市與杭州市簽訂“1+9”協(xié)議，在生態(tài)環(huán)境共治、交通互聯(lián)互通、旅游深度合作、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)協(xié)作、公共服務(wù)共享等領(lǐng)域達(dá)成了多元化合作。

4 流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐成果與問(wèn)題

4.1 試點(diǎn)效益

生態(tài)補(bǔ)償效益需從生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三方面進(jìn)行定性與定量評(píng)估。

(1) 生態(tài)環(huán)境效益。生態(tài)環(huán)境效益包括流域水質(zhì)、主要污染物排放量等。試點(diǎn)以前千島湖水體營(yíng)養(yǎng)程度在中營(yíng)養(yǎng)范圍(TLI≥30)，試點(diǎn)1 a后TLI下降至貧營(yíng)養(yǎng)線(xiàn)下，隨后幾年都略有波動(dòng)但總體趨穩(wěn)向好(如圖3所示)。6 a間，主要污染物COD 排放量減少了59萬(wàn)t[13-14]。這表明試點(diǎn)中通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改造城鄉(xiāng)污水、垃圾處理系統(tǒng)等截污控污的方法是行之有效的。而流域綜合治理、植樹(shù)造林等工程將零星的生態(tài)綠地整合在一起，林地面積的增加又可增強(qiáng)流域固氮能力，促進(jìn)水質(zhì)改善。

圖3 千島湖庫(kù)區(qū)水質(zhì)營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)變化(2010～2018年)Fig.3 Changes of TLI of Qiandao Lake from 2010 to 2018

(2) 經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)效益主要表現(xiàn)在上游GDP和人均收入上。盡管試點(diǎn)期間(2012～2018年)上游實(shí)行了更嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制，但GDP持續(xù)增長(zhǎng)并突破600億[16]。傳統(tǒng)工業(yè)向綠色高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，綠色食品、軟包裝、精細(xì)化工和汽車(chē)電子成為黃山市的四大支柱產(chǎn)業(yè)。通過(guò)旅游、文化、生態(tài)“三位一體”融合發(fā)展模式，第三產(chǎn)業(yè)成為上游經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心，生態(tài)資源逐步轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本。經(jīng)中國(guó)環(huán)境規(guī)劃研究院評(píng)估，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總計(jì)246億元，水生態(tài)服務(wù)價(jià)值總計(jì)64.5億元[15]。

(3) 社會(huì)效益。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐是一次全流域參與的國(guó)家公共行動(dòng)。通過(guò)政府縱向補(bǔ)償與跨界橫向補(bǔ)償，緩解了上下游生存與發(fā)展權(quán)矛盾，改善了流域生態(tài)環(huán)境，區(qū)域互利共贏的合作模式初步形成。在試點(diǎn)機(jī)制政策與項(xiàng)目的推動(dòng)中，流域內(nèi)公眾無(wú)論主動(dòng)接受或被動(dòng)改變，都獲益于試點(diǎn)項(xiàng)目帶來(lái)的生活環(huán)境的改善，公民環(huán)保意識(shí)逐步增強(qiáng)。這些成績(jī)表明跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制科學(xué)可行。2018年，新安江試點(diǎn)工作入選全國(guó)“改革開(kāi)放40年地方改革創(chuàng)新40案例”，試點(diǎn)工作機(jī)制寫(xiě)入了中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)已在全國(guó)6個(gè)流域、10個(gè)省份、多個(gè)領(lǐng)域復(fù)制推廣。

4.2 存在問(wèn)題

試點(diǎn)以來(lái)新安江水質(zhì)總體上有所改善，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益逐步顯現(xiàn)，但也暴露出資金短缺、水質(zhì)不穩(wěn)定、公眾認(rèn)知不足、評(píng)估體系不完善等問(wèn)題，成為試點(diǎn)機(jī)制向長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)化的阻礙。

(1) 水質(zhì)不穩(wěn)定。從2012～2018年街口斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)看，總磷、總氮濃度的控制并不理想，尤其是總氮濃度值在2013，2018年兩度突破Ⅳ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)，遠(yuǎn)高于2012年(見(jiàn)圖4)。

圖4 街口斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷濃度變化(2012～2018年)Fig.4 Changes of CODMn,NH3-N,TP,TN at Jiekou Section(2012～2018)

(2) 資金短缺。在貨幣補(bǔ)償仍然作為主要補(bǔ)償方式的今天，資金短缺、融資渠道少、償貸壓力大依然是上游政府面臨的緊要難題。政府補(bǔ)償資金有限，且不能直接補(bǔ)償?shù)狡髽I(yè)或個(gè)人，難以調(diào)動(dòng)公眾積極性；隨著中央引導(dǎo)性資金逐步退坡，激活地方自身“造血功能”既難又刻不容緩。

(3) 公眾認(rèn)知不足。2014年，在對(duì)安徽休寧縣和浙江淳安縣公民對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)研中發(fā)現(xiàn)：公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知度并不高，完全沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜罕娬?8%，被動(dòng)接受補(bǔ)償機(jī)制政策的群眾占42%。主要原因是補(bǔ)償資金無(wú)法直接惠及個(gè)人，補(bǔ)償政策無(wú)法緩解人民生活問(wèn)題。如在網(wǎng)箱退養(yǎng)問(wèn)題上，許多農(nóng)民通過(guò)借貸投資網(wǎng)箱養(yǎng)殖，每戶(hù)投入將近2 000萬(wàn)。但近年來(lái)為控制面源污染實(shí)行了網(wǎng)箱拆除，每戶(hù)僅獲得每只網(wǎng)箱300～400元補(bǔ)償，農(nóng)民不但失去了生活來(lái)源還將陷入高額貸款的困境，這些人對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策支持度自然不高。

(4) 評(píng)估體系不完善?？缃缌饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償涉及到的行政單元多、關(guān)系復(fù)雜，各方從自身出發(fā)都希望獲得最大利益。目前在水質(zhì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償指數(shù)設(shè)定、水資源交易定價(jià)、水生態(tài)產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等問(wèn)題上各方難以達(dá)成共識(shí)，尚未形成科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估體系。

5 結(jié)論和建議

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)制度的創(chuàng)新，也是流域生態(tài)保護(hù)跨界合作的探索。就目前而言，試點(diǎn)機(jī)制產(chǎn)生的效益是正向的。2019年初，新安江上游總磷、總氮濃度值曾一度趨高，預(yù)估年度補(bǔ)償系數(shù)逼近1.0。在補(bǔ)償協(xié)議的“對(duì)賭”刺激下，安徽省為控制補(bǔ)償系數(shù)被迫加大污染整治力度，這也從另一方面說(shuō)明補(bǔ)償協(xié)議實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化的必要性，而要完成由試點(diǎn)機(jī)制向長(zhǎng)效機(jī)制的轉(zhuǎn)化，需關(guān)注以下幾點(diǎn)。

(1) 嚴(yán)格水質(zhì)監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)研究。水質(zhì)是生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行核心，需加強(qiáng)對(duì)新安江上游氮磷污染來(lái)源與形成機(jī)理、水質(zhì)逐月逐年變化規(guī)律等專(zhuān)項(xiàng)研究，盡快找到上游氮磷污染反彈的原因，以便開(kāi)展針對(duì)性的治理。

(2) 建立國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制?？缃缌饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償涉及范圍廣、牽涉部門(mén)多、權(quán)責(zé)不明確，難免存在利益分配不均問(wèn)題，需要有一個(gè)國(guó)家層面的權(quán)威機(jī)構(gòu)，發(fā)揮引導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、仲裁作用。一方面加強(qiáng)政策高位推動(dòng)，在資源開(kāi)發(fā)、排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)抵消、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色標(biāo)識(shí)、綠色采購(gòu)、綠色金融、綠色利益9大領(lǐng)域逐步完善市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制；另一方面改革流域管理體制，研究制定有關(guān)水權(quán)初始分配、生態(tài)資源交易、環(huán)境保護(hù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估的法規(guī)制度，從體制上保證政策效力與整體利益的統(tǒng)一。

(3) 探索多元補(bǔ)償機(jī)制，激活上游造血功能。就當(dāng)前來(lái)看，國(guó)家和地方政府的引導(dǎo)性財(cái)政補(bǔ)償依然有必要存在，它能一定程度緩解資金短缺問(wèn)題，同時(shí)發(fā)揮“種子效應(yīng)”，吸引更多資本投入。未來(lái)需要進(jìn)一步研究如何將“種子資金”與鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金銜接，與生態(tài)保護(hù)政策相統(tǒng)籌，與地方環(huán)境保護(hù)績(jī)效考評(píng)掛鉤，建立健全資源有償使用和節(jié)約保護(hù)制度，為綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的投資環(huán)境。

此外，激活上游造血功能是謀求生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)效化、流域經(jīng)濟(jì)一體化的必要前提。上游應(yīng)發(fā)揮區(qū)域生態(tài)優(yōu)勢(shì)，利用綠色信貸、生態(tài)保護(hù)公益基金，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村”“美麗河湖”等國(guó)家工程完善配套設(shè)施和政策，提升生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，挖掘旅游文化資源，吸引市場(chǎng)與社會(huì)公眾參與投資家庭農(nóng)場(chǎng)、高效生態(tài)茶園等特色產(chǎn)業(yè)，使“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”。下游除對(duì)上游實(shí)行貨幣補(bǔ)償外，也需加強(qiáng)在對(duì)口協(xié)作、交通串聯(lián)、產(chǎn)業(yè)承接、人才交流方面的合作，多渠道助推上游綠色發(fā)展建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)互利共贏。

(4) 探索科學(xué)補(bǔ)償測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。但凡涉及流域水資源交易問(wèn)題時(shí)，交易價(jià)格和支付意愿總是難以統(tǒng)一。目前新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算僅注重對(duì)上游生態(tài)資源價(jià)值、生態(tài)保護(hù)直接和間接投入成本，以及因生態(tài)保護(hù)喪失的機(jī)會(huì)成本的測(cè)算，而忽略了水資源的不可分割性，水資源初始權(quán)分配與上下游權(quán)責(zé)范圍定位不明。在現(xiàn)有生態(tài)產(chǎn)品交易市場(chǎng)化水平階段，有必要加強(qiáng)關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究，完善配套法規(guī)制度，建立科學(xué)補(bǔ)償?shù)臏y(cè)算體系。

(5) 公眾是流域資源的使用者，也是流域生態(tài)的維護(hù)者，他們需要在遵守資源共建規(guī)則的同時(shí)，享有相應(yīng)的信息知情權(quán)、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目監(jiān)督權(quán)和決策制定的參與權(quán)。由于公眾群體具有廣泛性和復(fù)雜性，可以通過(guò)政府認(rèn)定由農(nóng)民、民營(yíng)企業(yè)管理者、商業(yè)投資者等各方利益代表組成的基層組織參與到與流域生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償政策推行的公共事務(wù)管理中，切實(shí)解決民眾關(guān)心的問(wèn)題，調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性，助力流域生態(tài)保護(hù)工作的開(kāi)展。