于 涵

陳戰(zhàn)是

李 澤

王 全

賈建中*

社區(qū)廣布是中國自然保護(hù)地的重要特征。相比世界其他國家，中國自然保護(hù)地內(nèi)的社區(qū)數(shù)量眾多、類型多樣，體現(xiàn)了我國悠久的人文歷史及人與自然共生的生存哲學(xué)。自然保護(hù)地中數(shù)量和人口最多的社區(qū)類型當(dāng)屬鄉(xiāng)村社區(qū)，特別是在本輪自然保護(hù)地優(yōu)化整合工作后，城鎮(zhèn)類社區(qū)由于可能與自然保護(hù)地保護(hù)管理目標(biāo)存在沖突將被調(diào)出，鄉(xiāng)村社區(qū)將成為自然保護(hù)地中占主導(dǎo)地位的社區(qū)類型。

社區(qū)一直是影響自然保護(hù)地保護(hù)成效的重要因素?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》指出了社區(qū)治理的重要性，并對社區(qū)扶貧、搬遷、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)參與保護(hù)、共享收益，以及社區(qū)參與經(jīng)營和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等方面提出了指導(dǎo)性意見。自然保護(hù)地社區(qū)發(fā)展面臨著不動(dòng)產(chǎn)權(quán)所有制度、管理體系和規(guī)劃體制等諸多因素的制約，是我國鄉(xiāng)村發(fā)展和自然保護(hù)地管理問題的集中體現(xiàn)[1]。

《關(guān)于建立國士空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，并將其作為詳細(xì)規(guī)劃，報(bào)上一級政府審批；也明確了自然保護(hù)地規(guī)劃作為各級國土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)與總體規(guī)劃進(jìn)行銜接，但如何銜接尚待明確[2]。學(xué)界對二者的關(guān)系已有所討論，有學(xué)者提出將國家公園規(guī)劃體系設(shè)計(jì)為2個(gè)序列和4個(gè)層級，包括宏觀層面的國家發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，以及實(shí)體層面的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、管理計(jì)劃和年度實(shí)施計(jì)劃[3]，并認(rèn)為自然保護(hù)地規(guī)劃是以自然保護(hù)為首要目標(biāo)的專項(xiàng)規(guī)劃；是貫穿國土空間規(guī)劃三級體系的專項(xiàng)規(guī)劃；是在國家和省域2個(gè)層面前置的專項(xiàng)規(guī)劃[4]。

在村莊規(guī)劃研究領(lǐng)域，不同學(xué)者也對鄉(xiāng)村社區(qū)的規(guī)劃控制方法、規(guī)劃理念和規(guī)劃技術(shù)要求等提出了不同觀點(diǎn)，如鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)構(gòu)建村莊規(guī)劃控制體系；村莊規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)建議值應(yīng)作為完善村莊建設(shè)控制要求的重要部分；村莊規(guī)劃應(yīng)完善村莊風(fēng)貌管控要求，并根據(jù)村莊實(shí)際需求編制村莊規(guī)劃[5-6]等。相關(guān)觀點(diǎn)成為指導(dǎo)自然保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃的重要參考。

社區(qū)規(guī)劃作為指導(dǎo)社區(qū)和自然保護(hù)地協(xié)調(diào)發(fā)展及保護(hù)的重要依據(jù)，其內(nèi)涵、定位與銜接關(guān)系一直未能得到充分研究。學(xué)界雖嘗試對鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行探索，但鮮有對國土空間規(guī)劃與自然保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)涵、編制方法、銜接關(guān)系和編制主體等的討論。因此，本文希望通過對自然保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)涵、架構(gòu)和編制方法的探討，為國土空間規(guī)劃背景下自然保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃方法提供參考。

1 自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)的屬性：特殊管控要求下的人文和自然生態(tài)綜合體

1.1 自然保護(hù)地社區(qū)的空間界定

“社區(qū)”這一概念來源于社會(huì)學(xué)，是囊括一定地域、成員、物質(zhì)環(huán)境，并具有共同文化的集體。本文中的自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)，是指分布在自然保護(hù)地內(nèi)，以自然村落為主要形式的居民點(diǎn)及其附屬土地。我國的自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)由于三生空間的分離性、生產(chǎn)生活活動(dòng)的廣域性，以及與自然保護(hù)地邊界關(guān)系的差異性，體現(xiàn)出較為獨(dú)特的特征。

從鄉(xiāng)村社區(qū)的生活空間、生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的關(guān)系來看，三者在一定程度上呈現(xiàn)分離卻又緊密聯(lián)系的特征。如某一自然村，其居住的住宅往往設(shè)置在地勢相對平坦、交通相對便利的區(qū)域；其生產(chǎn)性空間，如承包經(jīng)營的林地、耕地、魚塘和草場等又與住宅相距一定距離；而部分集體林地雖權(quán)屬在鄉(xiāng)村社區(qū)，但因位于自然保護(hù)地或其他重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域而被劃歸公益林，因此成為純生態(tài)功能的生態(tài)空間。3類空間權(quán)屬雖歸鄉(xiāng)村社區(qū)，卻在自然保護(hù)地中扮演著不同的角色。

從生產(chǎn)活動(dòng)和生活活動(dòng)來看，自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)除了在宅基地的居住活動(dòng)、在承包集體土地范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和部分農(nóng)產(chǎn)品粗加工活動(dòng)外，還存在到距離更遠(yuǎn)的國有土地上進(jìn)行資源采集或盜獵等非法活動(dòng)。這也使自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)與自然保護(hù)地的關(guān)系更為復(fù)雜，影響范圍更廣。

由于自然保護(hù)地劃定一般不以鄉(xiāng)村社區(qū)的土地權(quán)屬為依據(jù)，因此社區(qū)和自然保護(hù)地邊界的空間關(guān)系存在一定差異，一般分為3種情況：1)生產(chǎn)在其中、生活不在其中；2)生產(chǎn)不在其中、生活在其中；3)生產(chǎn)和生活空間均在其中。從一般規(guī)律來看，3類鄉(xiāng)村社區(qū)與自然保護(hù)地的關(guān)系逐漸緊密，在法律法規(guī)、政策和規(guī)劃等方面受到的限制也有所增加。

1.2 鄉(xiāng)村社區(qū)與自然保護(hù)地的關(guān)系

村落是一類具有有機(jī)整體性的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)中的人、各種生物有機(jī)體和非生物成分相互聯(lián)系、相互作用，組成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)[7]。由于自然保護(hù)地是對生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和文化遺存進(jìn)行保護(hù)的空間，因此鄉(xiāng)村社區(qū)范圍內(nèi)普遍存在自然保護(hù)地的保護(hù)對象。如世界文化和自然遺產(chǎn)峨眉山風(fēng)景名勝區(qū)中的低中海拔鄉(xiāng)村社區(qū)聚集區(qū)，同樣是生物多樣性價(jià)值最高、各種珍稀瀕危動(dòng)物最為集中的分布區(qū)域。

自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)往往在生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)價(jià)值上與自然保護(hù)地的保護(hù)對象存在密切聯(lián)系，居民的農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)和在宅基地開展的生活及經(jīng)營活動(dòng)，都有可能對保護(hù)對象造成影響，主要表現(xiàn)為資源采集、建設(shè)活動(dòng)、經(jīng)營活動(dòng)和非法活動(dòng)幾個(gè)類型。這些活動(dòng)以不同機(jī)制作用于自然保護(hù)地的保護(hù)對象，對生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀等產(chǎn)生不同影響。自然保護(hù)地作為特殊的功能區(qū)，其鄉(xiāng)村社區(qū)面臨著法律法規(guī)、規(guī)劃等不同政策的限制。某些自然保護(hù)地在鄉(xiāng)村社區(qū)影響管理上稍有不慎，就可能引發(fā)社區(qū)和管理者之間的矛盾，甚至對保護(hù)對象造成不可逆的破壞，進(jìn)而影響自然保護(hù)地的整體保護(hù)成效。

2 自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃的內(nèi)涵：作用于鄉(xiāng)村社區(qū)的規(guī)劃集合

2.1 自然保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃的范疇

在我國的規(guī)劃體系中，并無以“社區(qū)規(guī)劃”命名的規(guī)劃類型。與鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃概念接近的“村莊規(guī)劃”，其主要內(nèi)容是對村莊居民點(diǎn)的生產(chǎn)生活環(huán)境和設(shè)施進(jìn)行改善及安排[8]。社區(qū)作為自然保護(hù)地的一類要素，包含了更廣泛的地域范圍和更復(fù)雜的作用關(guān)系，因此可以被理解為作用于社區(qū)完整地域范圍的一系列規(guī)劃。筆者認(rèn)為，廣義的自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃是包含自然保護(hù)地規(guī)劃體系、傳統(tǒng)三大空間規(guī)劃，以及林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門規(guī)劃在內(nèi)的一系列作用于鄉(xiāng)村社區(qū)的規(guī)劃集合。這些規(guī)劃互相聯(lián)系、共同作用，成為自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)保護(hù)和發(fā)展的依據(jù)。

2.2 自然保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃的作用機(jī)制

相比一般的國土空間，自然保護(hù)地在法律法規(guī)、政策和規(guī)劃等多角度面臨著較為特殊的要求，這種要求以不同主管部門和地方政府在各自事權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督和管理的方式實(shí)現(xiàn)。上述3類規(guī)劃均以土地使用空間管制、居民點(diǎn)布局和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)3種基本形式實(shí)現(xiàn)對自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)的規(guī)劃控制和引導(dǎo)，最終涉及鄉(xiāng)村社區(qū)的規(guī)劃通過文字和圖紙的形式對這種系列控制要求進(jìn)行落地，并以此作為規(guī)劃許可和相關(guān)政策制定的依據(jù)[9]。

多年來，我國各類自然保護(hù)地建立起了包括體系規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃體系[10]。從我國各類自然保護(hù)地的鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃要求來看，內(nèi)容差別較大，沒有相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和思路。如自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對社區(qū)的共管、居民素質(zhì)的提升和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引導(dǎo)；風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對居民點(diǎn)的分類規(guī)模調(diào)控、建設(shè)控制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化等?？傮w而言，各類自然保護(hù)地規(guī)劃中的社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容呼應(yīng)了自身社區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)。

三大空間規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃系列、城鄉(xiāng)規(guī)劃系列和主體功能區(qū)規(guī)劃3種類型。其中，主要作用于自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)層面的規(guī)劃包括土地利用規(guī)劃和各級各類城鄉(xiāng)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃系列主要通過宅基地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)控制等實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的控制引導(dǎo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃系列以鎮(zhèn)(鄉(xiāng))規(guī)劃、村莊規(guī)劃為主要形式對鄉(xiāng)村布局和人口規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建筑風(fēng)貌和規(guī)模，以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行控制和引導(dǎo)。

此外，林業(yè)、環(huán)保等部門通過林地保護(hù)規(guī)劃、飲用水源保護(hù)區(qū)劃等對生產(chǎn)空間的空間管制、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等實(shí)現(xiàn)對自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展指引。如林地保護(hù)規(guī)劃在落實(shí)國家公益林、天然林保護(hù)政策的基礎(chǔ)上，通過林地保護(hù)價(jià)值的識別進(jìn)行林地保護(hù)等級的分級，最終以不同強(qiáng)度級別的林地使用要求對林地的利用進(jìn)行控制和引導(dǎo)(表1)。

3 自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)：在自然保護(hù)地特殊要求下的制度性矛盾凸顯

3.1 鄉(xiāng)村社區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)觀有待融入理論和實(shí)踐

鄉(xiāng)村社區(qū)的林地、草地和耕地等生產(chǎn)性土地承載了自然保護(hù)地的保護(hù)對象，有些鄉(xiāng)村社區(qū)本身就是自然保護(hù)地文化價(jià)值的載體之一。鄉(xiāng)村社區(qū)居民的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式和傳統(tǒng)知識對生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)起到了積極作用，在某種程度上，鄉(xiāng)村社區(qū)已融入自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)，成為不可分割的整體[11]。但當(dāng)前部分自然保護(hù)地鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐中尚缺乏對社區(qū)價(jià)值和作用的完整認(rèn)知，規(guī)劃成果未能體現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展和保護(hù)的平衡的目標(biāo)。

3.2 自然保護(hù)地規(guī)劃與其他規(guī)劃銜接關(guān)系的不明確

在空間規(guī)劃層面，理想的銜接方式是通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和其他部門規(guī)劃落實(shí)自然保護(hù)地規(guī)劃中關(guān)于鄉(xiāng)村社區(qū)控制和引導(dǎo)的要求，便于各部門在各自的事權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助自然保護(hù)地開展規(guī)劃管理。但由于并無法律法規(guī)明確細(xì)致規(guī)定自然保護(hù)地中的鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容與空間規(guī)劃和其他部門規(guī)劃的銜接關(guān)系和機(jī)制，導(dǎo)致各類規(guī)劃“打架”、規(guī)劃協(xié)同性下降，以及鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃管理依據(jù)不充分等一系列問題的出現(xiàn)。

3.3 自然保護(hù)地規(guī)劃和實(shí)踐深度有待提升

除了風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃體系外，其他自然保護(hù)地規(guī)劃多缺乏足夠深度的鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃內(nèi)容。當(dāng)前自然保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃以解決現(xiàn)存問題為導(dǎo)向，規(guī)劃實(shí)踐或是整體缺乏對鄉(xiāng)村社區(qū)與自然保護(hù)地關(guān)系的安排，或是缺乏對鄉(xiāng)村社區(qū)個(gè)體的細(xì)致的設(shè)計(jì)導(dǎo)則和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的引導(dǎo)。自然保護(hù)地總體規(guī)劃中對社區(qū)住房、設(shè)施服務(wù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)不夠深入細(xì)致[12]，導(dǎo)致在管理過程中缺乏彈性和針對性，給鄉(xiāng)村社區(qū)范圍內(nèi)的資源保護(hù)與建設(shè)管控帶來困難。

3.4 規(guī)劃體制成為制約鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃的短板

自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)普遍由于其事業(yè)單位屬性，缺乏規(guī)劃執(zhí)法職能，在面對自然保護(hù)地違規(guī)建設(shè)、侵占破壞資源等行為過程中無力應(yīng)對。自然保護(hù)區(qū)、森林公園等自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的職能主要是資源保護(hù)，缺乏完善的規(guī)劃管理職能，在鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃管理上捉襟見肘。由于相關(guān)法律規(guī)定未要求我國村莊規(guī)劃實(shí)現(xiàn)全覆蓋，因此處于邊遠(yuǎn)地區(qū)的自然保護(hù)地更鮮有編制村莊規(guī)劃，無法滿足自然保護(hù)地對鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃控制引導(dǎo)依據(jù)的迫切需求。

表1 主要涉及鄉(xiāng)村社區(qū)的規(guī)劃控制和引導(dǎo)方式

4 新時(shí)期自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃框架構(gòu)建：可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下的多元規(guī)劃協(xié)同

總體而言，我國自然保護(hù)地社區(qū)規(guī)劃問題是當(dāng)前我國鄉(xiāng)村發(fā)展問題和規(guī)劃問題的一個(gè)縮影，面臨著理念、制度等諸多方面的制約，在自然保護(hù)地嚴(yán)格保護(hù)、精細(xì)管控的高標(biāo)準(zhǔn)要求下，社區(qū)發(fā)展和保護(hù)矛盾格外突出。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建作為一個(gè)系統(tǒng)解決我國空間規(guī)劃問題和自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)協(xié)同的契機(jī)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下4個(gè)方面入手提高自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃的有效性，構(gòu)建具有可操作性的系統(tǒng)保障。

4.1 融入鄉(xiāng)村社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)觀和可持續(xù)發(fā)展理念

在自然保護(hù)地各類鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制過程中，無論社區(qū)居住地是否在自然保護(hù)地范圍內(nèi)，都應(yīng)以完整社區(qū)的三生空間為研究范疇，以生態(tài)系統(tǒng)觀看待鄉(xiāng)村社區(qū)與保護(hù)對象的關(guān)系。規(guī)劃工作應(yīng)在詳細(xì)的社區(qū)調(diào)查基礎(chǔ)上，充分掌握鄉(xiāng)村社區(qū)生產(chǎn)生活空間和自然保護(hù)地保護(hù)對象在空間、類型上的關(guān)系，合理處理保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。同時(shí)以可持續(xù)發(fā)展為基本理念，以社區(qū)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同為基本要求，妥善處理鄉(xiāng)村社區(qū)搬遷、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和開發(fā)控制等一系列涉及鄉(xiāng)村社區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容。

此外，應(yīng)尊重社區(qū)在自然保護(hù)地保護(hù)中的各項(xiàng)權(quán)益，規(guī)劃過程中充分征求社區(qū)發(fā)展意愿、了解發(fā)展與保護(hù)沖突的癥結(jié)。在開展居民點(diǎn)調(diào)控規(guī)劃時(shí)，通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、旅游參與等社區(qū)發(fā)展模式促進(jìn)社區(qū)與自然保護(hù)地的良性互動(dòng)。

4.2 建立自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)各規(guī)劃之間的銜接

應(yīng)確立自然保護(hù)地規(guī)劃在自然保護(hù)地各類涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃中的核心地位。國土空間規(guī)劃中涉及分區(qū)控制、鄉(xiāng)村社區(qū)居民點(diǎn)布局、用地指標(biāo)、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的內(nèi)容，應(yīng)與自然保護(hù)地總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃充分銜接。各層級國土空間規(guī)劃和自然保護(hù)地規(guī)劃之間實(shí)現(xiàn)對重大專項(xiàng)內(nèi)容的有效傳導(dǎo)，特別是對鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)模、社區(qū)產(chǎn)業(yè)、建設(shè)控制指標(biāo)的相關(guān)要求應(yīng)從不同層級予以落實(shí)。此外，自然保護(hù)地規(guī)劃應(yīng)與林地保護(hù)規(guī)劃等國土空間專項(xiàng)規(guī)劃充分銜接，充分考慮鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展需求，合理確定空間管控等級和設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，以保證林地使用等方面的管理要求與自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃的要求相一致(圖1)。

4.3 細(xì)化鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃管控和引導(dǎo)內(nèi)容

在自然保護(hù)地規(guī)劃體系中，要留有社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的空間，避免“一刀切”的規(guī)劃措施，應(yīng)在調(diào)研、訪談、問卷和征求意見的基礎(chǔ)上，因地制宜地以村民組為單位進(jìn)行居民點(diǎn)分類調(diào)控。在分區(qū)控制方面，應(yīng)通過細(xì)分功能分區(qū)類型和細(xì)化管控要求的方式給予鄉(xiāng)村社區(qū)必要的發(fā)展空間，通過其他微觀的管控要求和制度性措施予以控制。在具體自然保護(hù)地詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)編制更為詳盡的關(guān)于建筑風(fēng)貌、可持續(xù)能源利用、可持續(xù)農(nóng)業(yè)等方面的導(dǎo)則。這些導(dǎo)則一方面作為鄉(xiāng)村社區(qū)居民改建新建住宅、公共設(shè)施建設(shè)和進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的依據(jù)；另一方面也作為管理方開展規(guī)劃許可的依據(jù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃和管理向著更精細(xì)化的方向發(fā)展[13]。

圖1 自然保護(hù)地各類規(guī)劃涉及社區(qū)內(nèi)容的銜接關(guān)系(于涵繪)

4.4 優(yōu)化自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃管理體制

首先應(yīng)更廣泛地實(shí)現(xiàn)對自然保護(hù)地“村莊規(guī)劃”的覆蓋程度，做到規(guī)劃管理有規(guī)可依。在編制程序上，各類國土空間規(guī)劃應(yīng)與自然保護(hù)地總體規(guī)劃同步編制和修編，確保在應(yīng)對關(guān)鍵問題的過程中能夠同步評估并開展規(guī)劃。各級國土空間規(guī)劃若涉及自然保護(hù)地內(nèi)的鄉(xiāng)村社區(qū)，應(yīng)突出管理機(jī)構(gòu)在規(guī)劃編制和決策過程中的作用。自然保護(hù)地編制的涉及鄉(xiāng)村社區(qū)的各類詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)作為專項(xiàng)規(guī)劃直接納入對應(yīng)層級的國土空間規(guī)劃。

此外，應(yīng)完善自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的規(guī)劃管理職能，通過“一園一法”或國家層面立法賦予管理機(jī)構(gòu)規(guī)劃審查、規(guī)劃執(zhí)法和規(guī)劃許可的直接權(quán)力，提升管理機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)村社區(qū)執(zhí)法管理中的能力。在各類涉及鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃編制和實(shí)施的過程中，應(yīng)充分征求自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的意見，確保規(guī)劃之間的充分銜接。

5 結(jié)語

規(guī)劃是法律法規(guī)和政策的延續(xù)，在我國國土空間規(guī)劃改革的過渡期，自然保護(hù)地規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃的具體銜接關(guān)系和方式依然在探索之中。鄉(xiāng)村社區(qū)規(guī)劃的制度建設(shè)仍有待于國土空間規(guī)劃體系、自然保護(hù)地規(guī)劃體系和其他相關(guān)部門規(guī)劃之間的銜接關(guān)系通過完善法律法規(guī)的方式進(jìn)一步落實(shí)；更有賴于自然保護(hù)地管理體制的全面完善，從而支撐相關(guān)規(guī)劃管理工作。只有進(jìn)一步優(yōu)化完善包括規(guī)劃在內(nèi)的各項(xiàng)制度，才能實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)的協(xié)同。