□ 周云亨 朱爾璞

為應(yīng)對(duì)新冠危機(jī)，IEA成員國(guó)紛紛增加石油儲(chǔ)備。圖為美國(guó)某石油儲(chǔ)備庫(kù)。李曉明 供圖

作為防范石油供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)最直接有效的措施，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備已成為包括國(guó)際能源署（IEA）成員國(guó)在內(nèi)的諸多國(guó)家能源戰(zhàn)略的重要組成部分。國(guó)際能源署20世紀(jì)70年代引入戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備（SPR）制度以來(lái)，這一強(qiáng)制性措施對(duì)于防范石油危機(jī)發(fā)揮了積極作用。國(guó)際能源署成員國(guó)曾經(jīng)在海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、卡特里娜颶風(fēng)登陸、利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)等危機(jī)時(shí)刻多次大規(guī)模協(xié)同釋放石油儲(chǔ)備。事實(shí)證明，上述措施對(duì)于穩(wěn)定石油市場(chǎng)起到重要作用。由此，構(gòu)建本國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備已成為石油進(jìn)口國(guó)確保能源安全至關(guān)重要的一環(huán)。然而，為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情爆發(fā)引起的逆向石油危機(jī)，IEA成員國(guó)擴(kuò)大了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備功能。自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，美國(guó)等國(guó)增加石油儲(chǔ)備已超出應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)的考慮。各國(guó)試圖通過(guò)大規(guī)模增儲(chǔ)抑制油價(jià)下跌，穩(wěn)定石油市場(chǎng)。

IEA戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度要求

1973年石油危機(jī)之后，為規(guī)避潛在的石油供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家成立了國(guó)際能源署，并由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施《國(guó)際能源規(guī)劃協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，締約國(guó)將建立一套石油應(yīng)急共享機(jī)制。這一機(jī)制的核心內(nèi)容是，在公平合理的條件下一同采取措施，促進(jìn)石油穩(wěn)定供應(yīng)。具體而言，IEA成員主要依靠實(shí)施石油供應(yīng)的緊急自足、抑制需求，并在公平的基礎(chǔ)上分配成員國(guó)持有的石油來(lái)應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)緊急狀況。為此，該協(xié)定規(guī)定締約國(guó)有建立和維持應(yīng)急石油儲(chǔ)備的強(qiáng)制性法律義務(wù)。

最初，IEA要求其成員國(guó)在沒(méi)有石油凈進(jìn)口的情況下至少應(yīng)保有滿足本國(guó)60天消費(fèi)的應(yīng)急儲(chǔ)備。經(jīng)歷過(guò)第二次石油危機(jī)后，IEA又將成員國(guó)的法定儲(chǔ)備義務(wù)提高到90天。為確保應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的有效運(yùn)行，IEA成員國(guó)有義務(wù)分享能源信息、協(xié)調(diào)能源政策和合作制定合理的能源方案。根據(jù)IEA規(guī)則，每個(gè)成員國(guó)基準(zhǔn)期日均石油消費(fèi)量是個(gè)動(dòng)態(tài)值，它們對(duì)應(yīng)的是這些成員國(guó)扣除最近一個(gè)季度后，此前連續(xù)四個(gè)季度的日均石油消費(fèi)量。根據(jù)IEA的統(tǒng)計(jì)，戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備包括公共儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備。其中，公共儲(chǔ)備包括成員國(guó)的政府儲(chǔ)備及其相關(guān)代理機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備，商業(yè)儲(chǔ)備涵蓋企業(yè)擁有的全部原油及主要石油制品的庫(kù)存總和，包括管線和中轉(zhuǎn)站中的存量（計(jì)算中扣除10%無(wú)法提取的庫(kù)存）。截至2020年7月，在IEA石油儲(chǔ)備總量中，62%是商業(yè)儲(chǔ)備，38%是公共儲(chǔ)備。此外，盡管IEA對(duì)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的協(xié)同釋放有詳細(xì)的規(guī)定，但是對(duì)成員國(guó)石油采購(gòu)部分并沒(méi)有過(guò)多提及，只是在該協(xié)定的第47條中要求成員國(guó)“應(yīng)在對(duì)每個(gè)成員國(guó)公平合理的條件下，通過(guò)穩(wěn)定的國(guó)際石油貿(mào)易確保石油的安全供應(yīng)”。

擴(kuò)大油儲(chǔ)成了救市之舉

一般來(lái)說(shuō)，大規(guī)模采購(gòu)石油的最佳時(shí)機(jī)是恰逢國(guó)際石油市場(chǎng)供過(guò)于求且油價(jià)處于低谷之時(shí)。2020年上半年，國(guó)際油價(jià)的暴跌為IEA成員國(guó)增加戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備打開(kāi)了機(jī)會(huì)之窗。為遏制新冠肺炎疫情的快速傳播，各國(guó)相繼采取了經(jīng)濟(jì)封鎖措施，導(dǎo)致全球一度有超過(guò)40億人不得不遵守各類(lèi)防疫限制措施。超大規(guī)模的人員流動(dòng)限制，導(dǎo)致國(guó)際石油市場(chǎng)出現(xiàn)需求驟降。早在4月15日，國(guó)際能源署在其發(fā)布的原油市場(chǎng)月報(bào)中稱，4月全球石油需求預(yù)計(jì)同比減少2900萬(wàn)桶/日，降至1995年的水平；2020年總需求預(yù)計(jì)減少930萬(wàn)桶/日，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于2010以來(lái)全球石油需求的所有增量。不僅如此，該署署長(zhǎng)法提赫·比羅爾稱“石油行業(yè)至暗時(shí)刻已經(jīng)降臨，幾年后，當(dāng)我們回顧2020年時(shí)，很可能發(fā)現(xiàn)這是全球石油市場(chǎng)歷史上最凄慘的一年?！笔聦?shí)證明，比羅爾所言不虛。僅過(guò)了5天，美國(guó)紐約商品交易所交割的西得克薩斯中質(zhì)原油（WTI）輕質(zhì)原油期貨合約在最后一個(gè)交易日暴跌，收于令人瞠目結(jié)舌的每桶負(fù)37.63美元，油價(jià)首次跌入負(fù)值區(qū)域。

為維護(hù)國(guó)際石油市場(chǎng)的穩(wěn)定，國(guó)際能源署力促石油出口國(guó)削減石油產(chǎn)量。為此，以美國(guó)為首的IEA成員國(guó)還不惜使用“關(guān)稅大棒”，迫使沙特等國(guó)減產(chǎn)。面對(duì)多方壓力，石油輸出國(guó)組織(OPEC)與俄羅斯等其他產(chǎn)油國(guó)組成的OPEC+，不得不同意實(shí)施一項(xiàng)創(chuàng)紀(jì)錄的全球石油減產(chǎn)計(jì)劃，即在5～6月減產(chǎn)970萬(wàn)桶/日。然而，僅依靠產(chǎn)油國(guó)的減產(chǎn)行動(dòng)還不足以完全抵消石油需求驟降造成的影響。除了供給側(cè)的減產(chǎn)行動(dòng)外，穩(wěn)定石油市場(chǎng)同樣離不開(kāi)需求側(cè)的響應(yīng)。面對(duì)國(guó)際油價(jià)暴跌，IEA不少成員國(guó)開(kāi)始大規(guī)模采購(gòu)石油以充實(shí)本國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。此舉不僅能使這些國(guó)家趁低價(jià)擴(kuò)充本國(guó)石油儲(chǔ)備，而且還能維護(hù)國(guó)際石油市場(chǎng)的穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，IEA成員國(guó)儲(chǔ)備量從2019年8月相當(dāng)于332天凈石油進(jìn)口量迅速攀升至2020年7月的416天凈石油進(jìn)口量。絕非巧合的一點(diǎn)是，IEA成員國(guó)石油儲(chǔ)量增速最快的時(shí)期是國(guó)際油價(jià)處于最低谷的時(shí)期，商業(yè)和公共儲(chǔ)備從3月的334天凈石油進(jìn)口量飆升至4月的411天。短短1個(gè)月，IEA成員國(guó)的商業(yè)儲(chǔ)備規(guī)模則從原先的202天凈石油進(jìn)口量迅速增長(zhǎng)至253天，相當(dāng)于全部增量的三分之二。若按IEA成員國(guó)富余庫(kù)容兩億桶計(jì)算，這一增儲(chǔ)速度相當(dāng)于在這一時(shí)期為全球市場(chǎng)消化了約600萬(wàn)桶/日的石油。這無(wú)疑有助于緩解國(guó)際石油市場(chǎng)供大于求的狀況，為國(guó)際油價(jià)的觸底反彈提供了有利條件。

IEA成員國(guó)增儲(chǔ)力度不一

盡管IEA無(wú)權(quán)限要求其成員國(guó)協(xié)同購(gòu)買(mǎi)石油儲(chǔ)備，但這并不妨礙其成員國(guó)在“公平合理的條件下”進(jìn)行石油采購(gòu)。這其中，美國(guó)不管是在增儲(chǔ)的政治意愿，還是在儲(chǔ)備能力方面，都扮演了重要角色。由于油價(jià)大跌，美國(guó)能源部不得不于2020年3月緊急叫停了從政府緊急原油儲(chǔ)備中出售高達(dá)1200萬(wàn)桶石油的既定計(jì)劃。不僅如此，特朗普3月13日在白宮對(duì)記者明確表示：“我已經(jīng)指示能源部長(zhǎng)在價(jià)格很好的時(shí)候，為美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備購(gòu)買(mǎi)大量原油，我們將直接把它填滿。”據(jù)路透社報(bào)道，如果美國(guó)趁著低油價(jià)把國(guó)家緊急原油儲(chǔ)備填滿的話，那么在當(dāng)時(shí)儲(chǔ)備量還維持在6.35億桶高位的情況下，美國(guó)的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備量還能夠追加儲(chǔ)存7700萬(wàn)桶。與美國(guó)相比，絕大多數(shù)IEA成員國(guó)在增加儲(chǔ)備方面則顯得心有余而力不足。以澳大利亞為例，鑒于國(guó)際油價(jià)暴跌，該國(guó)計(jì)劃斥資9400萬(wàn)美元從國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)原油用于增加國(guó)家緊急石油儲(chǔ)備。然而，由于本國(guó)境內(nèi)儲(chǔ)備設(shè)施不足，澳大利亞與美國(guó)達(dá)成為期10年的使用權(quán)租賃協(xié)議，將其購(gòu)買(mǎi)的原油存放在美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地。與前者類(lèi)似，新冠病毒流行導(dǎo)致的新投資下降可能造成未來(lái)能源的供不應(yīng)求，這是歐盟國(guó)家作為所有化石能源進(jìn)口方的顧慮所在。盡管如此，在IEA歐洲成員國(guó)中，除了英國(guó)等少數(shù)國(guó)家尚有余地大量增加石油儲(chǔ)備外，其余國(guó)家的儲(chǔ)備設(shè)施大多已經(jīng)處于滿負(fù)荷狀態(tài)。

基于上述原因，IEA成員國(guó)在戰(zhàn)略石油儲(chǔ)量變化方面存在著巨大的差異。具體而言，北美地區(qū)增長(zhǎng)最快，亞太及歐洲地區(qū)則相對(duì)緩慢。由于加拿大和墨西哥都是石油凈出口國(guó)，IEA北美地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)實(shí)際上只反映了美國(guó)一國(guó)石油儲(chǔ)量的變化情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)國(guó)內(nèi)儲(chǔ)備量已經(jīng)從2019年8月的702天凈進(jìn)口量飆升至2020年7月的3727天凈進(jìn)口量水平。其中，商業(yè)儲(chǔ)備的增長(zhǎng)速度更是驚人，從2019年8月的423天迅速攀升至2020年7月的2370天。相較而言，包括澳大利亞、日本、韓國(guó)和新西蘭在內(nèi)的IEA亞太國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備規(guī)模的增長(zhǎng)量則顯得溫和得多，從2019年8月的165天凈進(jìn)口量增長(zhǎng)至2020年7月的174天凈進(jìn)口量。其中，澳大利亞以商業(yè)儲(chǔ)備為主，其余三個(gè)國(guó)家的商業(yè)與公共儲(chǔ)備的規(guī)模相對(duì)均衡。與IEA亞太地區(qū)成員國(guó)類(lèi)似，IEA歐洲成員國(guó)儲(chǔ)備量變化不大，從2019年8月的135天凈進(jìn)口量增長(zhǎng)至2020年7月的142天。其中，這一地區(qū)的商業(yè)儲(chǔ)備從原先的83天凈進(jìn)口量增長(zhǎng)至85天。

概言之，如果用增加本國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的政治意愿與儲(chǔ)備能力將IEA成員國(guó)的增儲(chǔ)行為區(qū)分的話，大致可以得出如下結(jié)論（見(jiàn)表1）。鑒于絕大多數(shù)IEA成員國(guó)是石油凈進(jìn)口國(guó)，承擔(dān)建立和維持應(yīng)急石油儲(chǔ)備的強(qiáng)制性法律義務(wù)，它們大多有著比較強(qiáng)烈的政治意愿增加本國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。然而，除了美國(guó)、荷蘭和英國(guó)等少數(shù)石油進(jìn)口國(guó)有剩余的石油儲(chǔ)備空間外，其余石油進(jìn)口國(guó)幾乎沒(méi)有富余空間儲(chǔ)存石油。作為石油凈出口國(guó)，挪威、加拿大和墨西哥盡管?chē)?guó)內(nèi)的儲(chǔ)備設(shè)施相對(duì)完善，卻并不承擔(dān)建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的義務(wù)。

這類(lèi)國(guó)家已經(jīng)完成法定儲(chǔ)備義務(wù)，并且擴(kuò)充儲(chǔ)備需要并租用他國(guó)的儲(chǔ)備設(shè)施。

對(duì)石油儲(chǔ)備功能的再思考

由于新冠肺炎疫情的爆發(fā)，國(guó)際石油市場(chǎng)出現(xiàn)了逆向石油危機(jī)，這主要表現(xiàn)為石油市場(chǎng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的供大于求問(wèn)題。對(duì)此，國(guó)際能源署實(shí)際上調(diào)整并且擴(kuò)大了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的功能。從近期的實(shí)踐來(lái)看，以美國(guó)為代表的國(guó)家在增加儲(chǔ)量方面早已超出了應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)中斷風(fēng)險(xiǎn)的考慮，試圖通過(guò)大規(guī)模增儲(chǔ)以便抑制油價(jià)下跌，進(jìn)而穩(wěn)定石油市場(chǎng)。鑒于國(guó)際油價(jià)過(guò)低不僅會(huì)對(duì)美國(guó)、加拿大、挪威等國(guó)的油氣行業(yè)造成重大打擊，而且也會(huì)讓歐盟各國(guó)的大規(guī)模清潔能源投資變得無(wú)利可圖，國(guó)際能源署清醒地意識(shí)到“保障需求”已成為能源消費(fèi)國(guó)應(yīng)盡的“國(guó)際義務(wù)”。不過(guò)，由于受儲(chǔ)備設(shè)施及法定權(quán)限等方面的限制，這些國(guó)家主要是通過(guò)企業(yè)擴(kuò)充商業(yè)儲(chǔ)備來(lái)提高本國(guó)的儲(chǔ)備水平。

總的來(lái)說(shuō)，自新冠肺炎疫情爆IEA成員國(guó)大規(guī)模擴(kuò)充石油儲(chǔ)備具有重要的意義。就近期而言，該機(jī)構(gòu)成員國(guó)大規(guī)模地增加石油儲(chǔ)備，能夠緩解國(guó)際石油市場(chǎng)供大于求的狀況。從中長(zhǎng)期來(lái)看，此舉為未來(lái)全球能源安全買(mǎi)了一張價(jià)值不菲的保險(xiǎn)單。這是因?yàn)閲?guó)際石油市場(chǎng)是一個(gè)有機(jī)整體，這意味著無(wú)論是在本國(guó)增加石油儲(chǔ)備，還是在其他石油消費(fèi)國(guó)增加應(yīng)急石油儲(chǔ)備，都有助于增強(qiáng)國(guó)際能源市場(chǎng)的穩(wěn)定性。盡管如此，面對(duì)這一前所未有的石油需求驟降的危機(jī)，即便IEA成員國(guó)開(kāi)足馬力擴(kuò)大石油儲(chǔ)備的規(guī)模，也只能起到緩解石油供應(yīng)過(guò)剩的問(wèn)題。就此次危機(jī)產(chǎn)生的危害而言，只有通過(guò)石油生產(chǎn)國(guó)和石油消費(fèi)國(guó)的通力合作，綜合運(yùn)用石油減產(chǎn)與擴(kuò)充戰(zhàn)略儲(chǔ)備的方式，世界石油市場(chǎng)才有望得以正常運(yùn)作。