◆羅琴 王飛 韓用明/武漢市審計局

開發(fā)區(qū)是我國實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的主要平臺和推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的核心支撐，在我國改革開放和社會主義現代化建設中發(fā)揮了重要的窗口、示范、輻射和帶動作用。開發(fā)區(qū)經濟的持續(xù)壯大，大大增強了地方政府的經濟實力和區(qū)域經濟輻射帶動力，已成為地方經濟實現跨越式發(fā)展的重要引擎。作為八大監(jiān)督之一的審計監(jiān)督，在助力開發(fā)區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境，促進開發(fā)區(qū)經濟社會發(fā)展等方面貢獻了審計力量。武漢市審計局開發(fā)區(qū)審計處自成立以來，與其他業(yè)務處室相互配合，圍繞開發(fā)區(qū)經濟社會發(fā)展和民生保障，忠實履行審計監(jiān)督職責，取得了一定成績，兩個審計項目獲審計署表彰，上報的審計要情專報得到市政府相關領導的簽批，審計署網站、《中國審計報》等媒體報道了開發(fā)區(qū)相關審計工作的做法、經驗和成果。開發(fā)區(qū)審計工作雖然取得了一定成績，但與開發(fā)區(qū)經濟發(fā)展的需要和上級審計機關的要求還有距離，相關審計工作有待進一步完善和提高，如開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督工作的系統性有待完善，審計監(jiān)督對象數據庫有待建設，審計監(jiān)督頻率有待提高，審計全覆蓋范圍有待拓展，對內審部門的指導有待加強等，這也是本次調研的目的和初衷。

一、開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略地位及加強開發(fā)區(qū)審計的意義

自1988年武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)設立以來，武漢市開發(fā)區(qū)迅速發(fā)展，各種類型、各種功能、各種層次的開發(fā)區(qū)（功能區(qū)）相繼創(chuàng)立，經濟實力快速壯大，功能日益完善。截至2020年9月，武漢市已經設立并建成了國家和省級開發(fā)區(qū)15個，其中國家級開發(fā)區(qū)3個，分別是武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)（簡稱東湖高新區(qū)）、武漢經濟技術開發(fā)區(qū)（簡稱經濟開發(fā)區(qū)）、武漢臨空港經濟技術開發(fā)區(qū)（簡稱臨空港開發(fā)區(qū)）；設立了市級功能區(qū)3個，分別是武漢東湖生態(tài)旅游風景區(qū)（簡稱東湖風景區(qū)）、武漢新港以及武漢長江新城（新區(qū)）。本篇報告主要立足于3個國家級開發(fā)區(qū)和3個市級功能區(qū)進行探索思考。

開發(fā)區(qū)已成為武漢經濟最為活躍的增長點，占據武漢經濟總量的比重越來越大，不僅成為武漢經濟發(fā)展和對外開放總體戰(zhàn)略的重要組成部分，而且已經成為武漢建設具有國際影響力、全球競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的世界亮點城市相匹配的重大產業(yè)布局的堅實支柱，和武漢參與國內經濟大循環(huán)、國內國際經濟雙循環(huán)的重要基地。

開發(fā)區(qū)無論是產業(yè)結構、發(fā)展速度，還是發(fā)展質量和經濟總量都走在了全市的前列，在全市經濟和社會發(fā)展中具有突出的帶動作用，是武漢經濟社會發(fā)展的領頭羊和排頭兵。與開發(fā)區(qū)巨大的體量和戰(zhàn)略地位相應，開發(fā)區(qū)的審計工作在全市審計工作中同樣具有舉足輕重的位置。進一步加強開發(fā)區(qū)審計工作，對于防范在開發(fā)區(qū)建設和管理過程中出現系統性、潛在性風險，維護財經法紀和經濟秩序，進一步服務開發(fā)區(qū)經濟社會發(fā)展，具有十分重要的意義。

二、開發(fā)區(qū)審計機構設置狀況和近幾年開展審計工作情況

（一）開發(fā)區(qū)審計機構建設及人員配置情況

從市級管轄的三個開發(fā)區(qū)（東湖高新區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、臨空港開發(fā)區(qū)）和三個功能區(qū)（東湖風景區(qū)、武漢新港、長江新城）調查情況看，開發(fā)區(qū)審計機構的設置分四種情況。

一是擁有獨立區(qū)屬審計機構，審計工作歸屬國家審計范疇。經濟開發(fā)區(qū)和臨空港開發(fā)區(qū)審計基礎工作較好，現有審計局是在原漢南區(qū)審計局和原東西湖區(qū)審計局基礎上組建的。這兩個開發(fā)區(qū)的審計機構基本健全，審計職能發(fā)揮正常，審計的獨立性得到維護，審計委員會業(yè)已成立，審計工作也得到了開發(fā)區(qū)黨委、管委會的高度重視。

二是審計機構與其他監(jiān)督機構合署，機構名稱中明顯體現審計職能，審計工作歸屬內部審計范疇。東湖高新區(qū)管委會根據大部制的機構設置模式，目前沒有獨立的審計機構。審計機構以前與財政機關合署，成立財政審計辦公室，工作重點主要集中在財政和國有資產管理上，配備的審計工作人員較少；不久前，東湖高新區(qū)管委會調整了機構設置，設立了紀檢監(jiān)察審計辦公室，紀檢監(jiān)察和審計合署辦公。

三是沒有設置審計機構，審計職能由財政或財務部門代理，機構名稱中不能體現審計職能，歸屬內部財政財務監(jiān)督范疇。東湖風景區(qū)目前沒有獨立審計機構，其審計職能由區(qū)財政局代理，機構名稱為東湖生態(tài)旅游風景區(qū)財政局，沒有明確體現審計職能。武漢新港的情況與東湖風景區(qū)情況類似，目前沒有審計機構，審計職能由計劃財務處代理。這兩個功能區(qū)的特點是審計機構的職能不清晰，定位不準確。

四是沒有明確審計職能。如長江新城管委會。

（二）開發(fā)區(qū)審計項目的開展情況

東湖高新區(qū)內設審計機構有審計人員4人，不直接開展審計項目，每年聘請社會審計機構對相關單位集中開展審計。社會審計機構不向被審計單位出具審計報告，而是集中向紀檢監(jiān)察審計辦公室出具報告，紀檢監(jiān)察審計辦公室再將審計發(fā)現的問題交被審計單位整改。審計類型以部門預算執(zhí)行和財務收支、經濟責任、政策跟蹤、民生資金、重大項目和政府投資審計為主，自然資源和生態(tài)環(huán)境等類型的審計項目涉及不多。

經濟開發(fā)區(qū)和臨空港開發(fā)區(qū)有獨立的審計機構，也充分開展了財政收支預算執(zhí)行、經濟責任、政策跟蹤、民生資金、部門預算執(zhí)行、資源環(huán)保、固定資產投資和重大項目等各類別重要領域的審計監(jiān)督。這兩個開發(fā)區(qū)審計局由于可支配使用的人力資源相對較多，審計項目都是由局機關派出審計人員組成審計組完成。近年來，經濟開發(fā)區(qū)審計局的財政收支預算執(zhí)行審計突破了原來的漢南區(qū)行政區(qū)范圍，進而對整個經濟開發(fā)區(qū)管委會的財政收支預算執(zhí)行情況進行審計，但僅向開發(fā)區(qū)財政局出具審計報告，并分別向漢南區(qū)人大作審計工作報告（“同級審”報告），報告的財政預算資金限于漢南區(qū)范圍，而這只是開發(fā)區(qū)管委會財政預算資金很少的一部分。

東湖風景區(qū)和武漢新港兩個功能區(qū)的審計職能均掛靠在財政財務部門，由于財政財務部門自身工作人員較少，少有精力顧及到審計監(jiān)督工作。

（三）武漢市審計局對開發(fā)區(qū)開展審計的情況

開發(fā)區(qū)審計處成立以來，武漢市審計局逐步加強了對開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督工作力度。據統計，2014年以來全局各業(yè)務部門對開發(fā)區(qū)專門立項審計的項目共計有67項（其中開發(fā)區(qū)審計處23項，其他業(yè)務部門44項），涉及財政、經濟責任、企業(yè)、政策跟蹤、投資項目、專項調查和自然資源資產等審計類型，先后有12個業(yè)務部門參加，各審計類型分布情況如圖1所示。

圖1 審計類型分布圖

從圖1可以看出，市局對開發(fā)區(qū)的審計監(jiān)督主要涉及經濟責任審計、投資項目審計、政策跟蹤審計和專項審計調查。經濟責任審計的主要對象是開發(fā)區(qū)企業(yè)法人，審計過程中涉及的開發(fā)區(qū)財政收支審計相比偏少，其余三個類型的審計調查主要以相關專項資金為主。從圖1也可以看出針對開發(fā)區(qū)單獨立項的財政審計占比并不多。

以開發(fā)區(qū)審計處為例，2014年以來，該處完成的審計項目為32項，涉及開發(fā)區(qū)的審計項目23項。這些審計項目分布如表1。

由表1列出的審計類型及分布可以看出以下幾個特點：一是管委會財政審計尚未能達到全覆蓋，管委會層級的財政收支預算執(zhí)行審計總共進行了5次，分別是經濟開發(fā)區(qū)、臨空港開發(fā)區(qū)、武漢新港和武漢化工區(qū)（已經撤銷），東湖高新區(qū)和東湖風景區(qū)管委會的財政收支預算執(zhí)行審計尚未涉及；二是部門預算執(zhí)行審計涉及經濟開發(fā)區(qū)和東湖風景區(qū)2個部門，數量相對較少；三是企業(yè)審計涉及了東湖高新區(qū)和經濟開發(fā)區(qū)5家企業(yè)，數量相對較少。

表1 開發(fā)區(qū)審計類型分布表

三、開發(fā)區(qū)審計工作存在的主要問題及原因分析

（一）對開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督的統籌力度有待進一步提高

1.開發(fā)區(qū)管委會設立的審計機構職能有待進一步明晰。除經濟開發(fā)區(qū)和臨空港開發(fā)區(qū)以外，其余開發(fā)區(qū)沒有設立獨立的審計機構。審計是獨立的經濟監(jiān)督，需要站在國家的角度獨立進行。審計與財政部門、資產管理部門合署辦公，容易導致部門職能不清晰，形成既是“運動員”又是“裁判員”的情形。

2.系統性滾動式全覆蓋審計長期規(guī)劃有待進一步完善。一是市局內部有關開發(fā)區(qū)的審計項目有待統一。由于開發(fā)區(qū)的審計業(yè)務涉及面較廣，在編制年度審計計劃時，一般先由各審計業(yè)務部門分別提出審計備選項目，再由局機關計劃管理部門統一匯總、調整后分配給各個業(yè)務部門，容易造成開發(fā)區(qū)的年度審計項目零散，難以形成全面覆蓋的監(jiān)督體系。二是市局與開發(fā)區(qū)內部審計機構之間的溝通有待進一步加強。有些開發(fā)區(qū)審計機構在編制年度審計計劃時，結合全市審計工作總體安排確定審計重點不夠緊密。三是開發(fā)區(qū)審計對象基礎數據庫有待進一步完善。由于有序全面摸清審計對象的基數、職責等情況力度不夠，影響了審計情況的總體分析和年度審計計劃的編制。

（二）對開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督的重點有待進一步凸顯

調查情況顯示，市局開發(fā)區(qū)審計處自成立以來對管委會級別的財政審計總計進行了5次，分別是2014年對經濟開發(fā)區(qū)、化工區(qū)和武漢新港管委會，2018年對化工區(qū)和臨空港開發(fā)區(qū)管委會。對東湖高新區(qū)管委會、長江新城管委會財政收支管理情況審計尚待開展，對其他開發(fā)區(qū)，財政收支管理情況已開展審計的審計間隔期也相對較長。

（三）各方監(jiān)督力量的整合有待進一步加強

1.市局業(yè)務部門之間聚集開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督的資源有待進一步整合。市局開發(fā)區(qū)審計處承擔開發(fā)區(qū)審計項目的同時，其他業(yè)務部門也獨立安排了一些相關開發(fā)區(qū)的審計項目，而且在全市性審計項目調查過程中，也積極對涉及開發(fā)區(qū)相關經濟活動進行了延伸審計?？傮w來看，各業(yè)務部門相關延伸審計為多數，獨立立項的審計項目占比相對較少。如前所述，2014年以來7年時間內，市局其他11個業(yè)務部門對相關開發(fā)區(qū)單獨立項審計了44個項目，平均每年對每個開發(fā)區(qū)的審計項目接近1個，同時審計類型和涉及的業(yè)務部門的分布也有差異，反映審計整體性情況有待進一步提升。

2.市局開發(fā)區(qū)專責審計力量相對較弱。目前，市局開發(fā)區(qū)專責審計人員有10人，直接面向6個開發(fā)區(qū)進行審計，平均每個開發(fā)區(qū)不到兩人，占全局審計人員總數的4%，相對開發(fā)區(qū)一般公共預算收入占到了市本級60%的情況不相稱。

3.開發(fā)區(qū)內部審計力量不足。除經濟開發(fā)區(qū)和臨空港開發(fā)區(qū)外，其余開發(fā)區(qū)內部審計人員都較少。如東湖風景區(qū)的財政局，武漢新港的計財處等，尚未配備專職審計人員。為加強監(jiān)督檢查，開發(fā)區(qū)采取公開招標方式利用社會審計資源開展審計工作，取得了一定的成效，但對受托中介機構的管理、控制和考核工作還有待加強。

4.市局與區(qū)級審計部門在審計項目計劃的銜接上有待進一步加強。市、區(qū)審計部門在安排開發(fā)區(qū)審計項目的銜接方面還不是很順暢，市局不能快速掌握區(qū)審計機構在審項目和項目進展，區(qū)審計機關也不太了解市局哪些處室、哪些項目涉及了開發(fā)區(qū)，這給補漏去冗造成影響，開發(fā)區(qū)審計一盤棋的格局有待加速形成。

（四）審計成果有待進一步匯總和綜合提煉

一是市局內部有關開發(fā)區(qū)的審計成果分散于各專題報告中，站在總體、全局的角度提煉總結分析工作有待加強。二是開發(fā)區(qū)內部審計對審計成果挖掘利用的力度還不均衡。成果的利用不夠充分。

（五）對開發(fā)區(qū)的內審培訓和指導不具體

市審計局對開發(fā)區(qū)內審機構審計計劃安排情況掌握得還不夠充分，有針對性的培訓還不夠，跟蹤指導的力度有待加強。有必要制定內審機構年度培訓計劃，在內審機構審計工作開展過程中有針對性地進行指導，以進一步提升內審機構工作質量，充分發(fā)揮內審機構在經濟發(fā)展中的積極作用。

四、進一步加強武漢市開發(fā)區(qū)審計工作的建議

（一）強化開發(fā)區(qū)審計機構建設

充分發(fā)揮市審計委員會辦公室的作用，加大與開發(fā)區(qū)黨委和管委會的溝通，提高對審計工作的重視程度，健全審計機構、充實審計力量。積極推動東湖高新區(qū)、東湖風景區(qū)、武漢新港、長江新城管委會設置獨立的審計機構，在內審工作人財物方面給予必要的保障。

（二）完善開發(fā)區(qū)審計監(jiān)督工作機制

發(fā)揮好開發(fā)區(qū)審計工作的統籌、協調作用，促進市、區(qū)審計機關和開發(fā)區(qū)內審機構“一盤棋”式融合發(fā)力。

一是建立健全開發(fā)區(qū)審計對象庫。組織開展開發(fā)區(qū)審計對象底數、職責履行等情況的調查，建立審計對象數據庫，實行分級分類動態(tài)管理，分別采取每年必審、跨年度安排、三年滾動輪審和屆滿必審等形式，分門別類安排審計頻次，保證突出重點與全覆蓋相統一。

二是建立分工明晰、重點明確的審計監(jiān)督機制。按照“上下協同、橫向協作、內部協力”的原則，協調配合，整合力量，資源共享，提高效率，將開發(fā)區(qū)重大政策落實、財政財務收支、基礎設施建設、土地利用、環(huán)境生態(tài)保護、融資債務、科技創(chuàng)新等事項列入審計范圍，有重點有步驟地開展審計，努力實現對開發(fā)區(qū)經濟建設活動有力有序的全方位的審計監(jiān)督。

市局重點對開發(fā)區(qū)落實國家宏觀政策、財政預算執(zhí)行和決算、重要財政專項資金使用績效、重點民生工程和資金、重大政府投資項目等情況開展審計；開發(fā)區(qū)專責審計部門要集中力量做好開發(fā)區(qū)管委會的財政預算執(zhí)行和決算審計，協調或者單獨立項組織開展開發(fā)區(qū)的國家宏觀政策跟蹤、重要財政專項資金、重要企業(yè)的經營和資產負債等方面的審計；開發(fā)區(qū)審計機構要與市局協調重點開展區(qū)屬重點部門財政財務收支、重要企業(yè)的經營和資產管理、重點部門和重要企業(yè)負責人的經濟責任等方面的審計。

（三）編好開發(fā)區(qū)審計工作五年規(guī)劃

一是對開發(fā)區(qū)管委會預算執(zhí)行和其他財政收支審計，應1-2年審計一次，其中經開區(qū)、臨空港區(qū)由區(qū)審計局每年開展審計，市審計局每5年組織進行一次上審下，其他4個開發(fā)區(qū)由市審計局組織審計。

二是對開發(fā)區(qū)所屬預算部門的審計，由各區(qū)審計部門采取自行或購買服務方式組織開展審計，做到年度部門預算執(zhí)行審計全覆蓋。

三是對開發(fā)區(qū)自然資源資產、重點財政專項資金、重點民生項目資金，由市、區(qū)兩級審計機關協作，實現5年輪審一遍。

四是對開發(fā)區(qū)管委會直接監(jiān)管的重點國有企業(yè)，由市、區(qū)兩級審計機關協作，實現5年輪審一遍。

五是對列入市、區(qū)重點項目計劃和城建資金計劃，政府投資額在1億元以上的重點政府投資項目，由市、區(qū)兩級審計機關協作，實現5年輪審一遍，其中政府投資額在10億元以上的重點政府投資項目由市審計局組織審計。

（四）著力加強開發(fā)區(qū)審計成果的運用

一是加大開發(fā)區(qū)審計成果的匯總力度。對年度市、區(qū)審計機關和開發(fā)區(qū)審計部門、內審機構開展的審計項目，進行綜合分類、認真梳理、總結提煉，形成年度開發(fā)區(qū)審計情況綜合材料，并向市、區(qū)審計委員會反映報告。

二是加大重要審計事項的分析力度。落實重要審計情況專報制度，對審計發(fā)現的普遍性、傾向性、苗頭性問題，從體制制度機制層面進行深入分析，找準根因，提出改進和完善的建議，促進科學決策和被審計對象加強管理，充分發(fā)揮審計的建設性作用。

三是加大審計查出問題督察整改力度，推動開發(fā)區(qū)黨委、管委會進一步完善管理體制機制，加強制度建設，規(guī)范財政財務管理，構建解決屢審屢犯長效機制。

（五）加強對開發(fā)區(qū)審計機構的指導

一是進一步加強上級審計機關對開發(fā)區(qū)內審工作的業(yè)務指導。圍繞內審計劃、項目實施、質量控制、問題整改等重要事項，促進加強內控制度建設及日常管理，推動內部審計工作組織有序，審計工作有效開展，工作成效進一步提高。

二是進一步加強內審人員的業(yè)務培訓。結合內審項目開展情況，開展內審工作業(yè)務培訓、現場指導、經驗交流等培訓，同時每年抽選內部審計人員參與市局審計項目審計工作，通過“以審代訓”促進內審人員素質提升。