王 娜

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，向全世界宣告“中國之治”開始揚帆起航。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是社會治理的基礎和關鍵。黨的十九大報告明確提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標相比，當前鄉(xiāng)村治理體系和治理能力仍存在許多不適應、不匹配、不完善之處，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法領域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法作為鄉(xiāng)村治理體系的重要組成部分，是國家治理體系的末梢，其執(zhí)法成效直接影響并制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和治理水平。本文通過深入剖析當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法面臨的問題，提出執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸以推動鄉(xiāng)村治理體系治理能力現(xiàn)代化的有關建議。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的現(xiàn)狀

按照當前的制度設計，我國大多數(shù)執(zhí)法權采取了縣鄉(xiāng)兩級配置，縣級執(zhí)法部門是主要的執(zhí)法主體，擁有更高的執(zhí)法權限和決策能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要由縣級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構根據(jù)職能分工進行執(zhí)法，負責一些簡單、常規(guī)化的事務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權的配置呈現(xiàn)出縱向上縣鄉(xiāng)兩級分配、橫向上多部門散布的結構，執(zhí)法權配置的權重呈現(xiàn)出縱向重心過高、橫向分布過散的特征。這種執(zhí)法權的分配模式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為依法管理、依法行政的最前沿陣地，便于其充分發(fā)揮與農(nóng)民群眾打交道最直接、最經(jīng)常的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，但也在執(zhí)法實踐出現(xiàn)很多問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權與責任不匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理實踐中負有屬地管理責任，然而，現(xiàn)行的執(zhí)法權配置狀況并不能為屬地管理責任的落實提供保障，有責無力的尷尬處境迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能發(fā)揮主觀能動性來實現(xiàn)執(zhí)法權缺失領域的治理，由此引起兩方面的后果：一是選擇性執(zhí)法進一步被強化，一些被考評問責的內(nèi)容得到優(yōu)先執(zhí)行，不被上級政府重視的則流于形式。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫采用情感、人情面子、甚至暴力手段等大量非正式、非規(guī)范的治理手段，這無疑淡化了執(zhí)法本應具有的法治色彩，與國家治理所要求的法治方向不完全相符。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的滲透力不足。我國是縣、鄉(xiāng)、村治理單元和三者串聯(lián)并行的國家治理基本體制框架，現(xiàn)有執(zhí)法權“縣局機關—派出機構”的配置，讓設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所、分局變成執(zhí)法“一線”，但并不表示國家權力就能深入基層。第一，縣級政府部門享有執(zhí)法主體資格，卻不能及時獲取違法信息；派出機構直面執(zhí)法事務、卻不能及時做出回應，何時執(zhí)法、如何執(zhí)法均受到縣局機關的管理，“看得見的管不著、管得著的看不見”問題普遍存在。第二，執(zhí)法資源大多集中在縣級政府部門，派出機構缺乏相應的執(zhí)法資源，嚴重制約執(zhí)法效果。以違法破壞耕地為例，耕地廣泛分布在人群集聚較少的地區(qū)，雖然遙感衛(wèi)片在一定程度上提升了執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法事實的效率，但是作用有限。違法破壞耕地的監(jiān)管工作依舊需要基層執(zhí)法部門的不斷巡查。然而，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的執(zhí)法資源有限，巡查的頻次和范圍受到限制，違法行為很難被及時發(fā)現(xiàn)，一旦違法事實形成，就會給耕地保護帶來難以估計的困難。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的緊密聯(lián)系，讓鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親間的情面、親緣關系等鄉(xiāng)土資源為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法提供了很多便捷。但隨著社會不斷變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同基層社會的關系日漸疏離，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原本具有的強滲透力也有所弱化。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的綜合性不足。執(zhí)法部門須依法履職，法律雖明確了執(zhí)法權歸屬，但是執(zhí)法任務本身卻可能是邊界模糊、不易直接明確執(zhí)法權屬的。如果僵化地依照法律所確定的分類體系去“剪裁”執(zhí)法任務，既容易造成認識上的偏差，也不利于問題的有效解決。同時，部門間的剛性分工結構也在一定程度上強化了部門的領地意識，讓執(zhí)法部門之間產(chǎn)生“壁壘”。一方面，執(zhí)法需要投入資源，并且要承擔相應的法律責任，其背后還包含了執(zhí)法部門對政績的預期；在獲得利益和承擔風險的天平上，執(zhí)法部門往往不愿積極主動去參與其他領域的執(zhí)法，也不會輕易允許其他部門介入到自己的業(yè)務領域，這無形中加大了部門合作的難度。另一方面，各執(zhí)法部門間的行政級別大多是平級關系，意味著部門之間不存在“命令服從”的互動模式，部門間也難以自發(fā)地形成聯(lián)合。鑒此，針對一些跨部門的治理難題，地方政府不得不通過專項行動、聯(lián)合執(zhí)法來適應社會治理的需求。但這種臨時性的專項行動往往只能應對“冒頭”的典型問題，不適用于日常的輕微違法，這就可能給公眾造成一種“搖擺執(zhí)法”的認知，在一定程度阻滯執(zhí)法威懾力的持續(xù)輸出，降低對法律規(guī)范的重視程度。

以農(nóng)村宅基地執(zhí)法為例，新修訂的《土地管理法》雖然明確農(nóng)民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占土地建住宅的執(zhí)法職責，但與違法行為相關的宅基地用地規(guī)模、年度用地指標的確定與分配、鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可、新增宅基地使用農(nóng)用地的轉用審批等農(nóng)村宅基地管理職責并沒有賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，仍然由自然資源部門負責。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門不掌握前期規(guī)劃、指標、審批、許可等相關情況，對農(nóng)民占用的土地是農(nóng)用地還是建設用地、是否符合規(guī)劃、是否辦理過相關審批手續(xù)都無法判斷，只能請求自然資源部門協(xié)助調查認定。如果沒有部門間的合作與綜合性的行政措施，宅基地違法行為很難得到確認和查處。

二、執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的意義

（一）執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責統(tǒng)一的需要。任何行政組織都需要貫徹權責統(tǒng)一原則，有責無權則無法盡責，而有權無責則容易濫用權力。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的國家權力執(zhí)行機構，承擔的職責更多，理應從法律上賦予其更多與職責履行和管理需要相匹配的國家權力，特別是依法管理能力，這樣才能有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)權責一致，也能在一定程度上避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)不履責或迫于責任壓力出現(xiàn)的恣意管理行為。

（二）執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，是推進依法行政的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層違法行為的“第一道防線”，其依法行政水平直接影響法治政府建設目標的實現(xiàn)，也關乎政府的形象和公信力。執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸，必然同步帶來與執(zhí)法相關的培訓、考核和制度建設要求，這無形中對提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的規(guī)范化水平和執(zhí)法人員的能力水平創(chuàng)造了條件，從而為提高依法行政水平創(chuàng)造了可能。

（三）執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，是提高行政效率的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法上的脫節(jié)問題，直接導致面對違法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“看得見卻管不著”，而縣級相關執(zhí)法部門“管得著卻看不見”。同時，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有“七站八所”，但條條分割、多頭執(zhí)法、各自為政、單兵作戰(zhàn)，甚至還出現(xiàn)職責重復交叉、執(zhí)法擾民等現(xiàn)象。執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸以后，必然會促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)以集中執(zhí)法權為“抓手”，將分散在各部門的執(zhí)法資源整合，從而破解執(zhí)法中普遍存在的“孤島”困局，變專業(yè)執(zhí)法為綜合執(zhí)法，有效提高執(zhí)法效率。

三、執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的有關建議

當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法存在著滲透力不足、綜合性不強、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權小責大”等問題，造成問題的原因是多方面的，既有制度層面的因素，也有社會層面的因素。為了應對前述問題所帶來的治理弊端，各地紛紛探索開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制改革。2019年，中央專門印發(fā)《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，要求推進行政執(zhí)法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調職責。整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構，按照有關法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關縣級主管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法。這為執(zhí)法權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸指明了方向、提供了遵循。具體操作中，提出如下建議。

（一）減少執(zhí)法層級，合理下放執(zhí)法權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家治理體系中具有重要地位，其本身也在一定程度上具備回應基層訴求的能力，適當?shù)胤艡嘟o鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有助于提升治理成效。但具體放權的領域和范圍，應從當?shù)貙嶋H出發(fā)，同時必須充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的權力承接能力。比如，農(nóng)村宅基地執(zhí)法問題，鑒于宅基地的審批權限已經(jīng)下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對宅基地的監(jiān)督管理具有獨特的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，有條件的地區(qū)可以按照“誰審批、誰監(jiān)管”的權力運行原則，探索將農(nóng)村宅基地執(zhí)法事項納入省級政府賦權清單，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法主體地位，并由縣級自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門加強業(yè)務指導和監(jiān)督。

（二）實現(xiàn)綜合執(zhí)法，理順內(nèi)部關系?；鶎右恢ЬC合隊伍管執(zhí)法，可以將過去的“九龍治水”變成“一龍管水”，但其綜合效果能否充分發(fā)揮，還取決于這條“龍”管得好不好。一方面，要將分布在不同執(zhí)法部門的執(zhí)法權集中在同一個部門來行使；另一方面，要在新的部門之內(nèi)將這些權力以一種穩(wěn)定的方式形成互助關系，只有理順內(nèi)部關系、強化內(nèi)部管理，才能讓綜合真正發(fā)生“化學反應”，提供執(zhí)法合力，解決復雜問題。建議應當確定綜合執(zhí)法機構的內(nèi)部運行模式，就是要明確執(zhí)法人員是按照“術業(yè)有專攻”、各自發(fā)揮專業(yè)執(zhí)法能力的模式，還是以培養(yǎng)“通專結合”的綜合型執(zhí)法人員為目標，讓所有執(zhí)法人員均擁有不同領域的執(zhí)法能力、能夠單獨進行綜合執(zhí)法的模式。內(nèi)部運行模式確定后，就要著力加強執(zhí)法機構的規(guī)范化建設和執(zhí)法人員的培訓，提升執(zhí)法能力和水平。

（三）加強規(guī)范化管理，提升執(zhí)法能力。執(zhí)法權責到位、綜合執(zhí)法隊伍建起來以后，最迫切的事就是規(guī)范化管理和提升能力。一方面要盡快建章立制。要根據(jù)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法的特點和執(zhí)法側重點，制定一系列有針對性、便于實際操作的規(guī)章制度，比如行政執(zhí)法“三項制度”、行政執(zhí)法舉報投訴制度、行政執(zhí)法考核獎懲制度等一系列制度。通過規(guī)范化建設進一步明確行政執(zhí)法機關的執(zhí)法目標和執(zhí)法責任，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法水平與執(zhí)法效果，防止和減少行政干預、說情風的發(fā)生，以達到依法行政、規(guī)范執(zhí)法的目的。另一方面，要加強隊伍建設。在嚴把進人關和考核上崗關的同時，加大對執(zhí)法人員的培訓力度，加強教育管理，確保其遵紀守法，秉公執(zhí)法。此外，要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導的法治培訓和教育，增強法治意識，提高法律素養(yǎng)，自覺運用法律手段解決各種矛盾和問題。

總之，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權如何配置，執(zhí)法模式如何調整，其最核心的目的都是讓權力的配置、運行契合當代中國基層社會的快速變遷，解決其中出現(xiàn)的治理問題，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。但是，面對不斷出現(xiàn)的新問題和新矛盾，如何對權力進行再分配并產(chǎn)生普遍性的良好效果，絕非易事。建議秉持歷史的視角與“實踐出真知”的態(tài)度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權的下放不斷探索和總結，在執(zhí)法實踐中檢驗改革效果，并不斷進行修正、優(yōu)化，形成可供復制和參考的典型模式，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法真正適應不斷變化的基層社會，滿足人民群眾的新需求。