文 / 郭利田 李悅

市域鐵路承擔(dān)著在政府制定票價(jià)的條件下為城市群居民提供安全、方便、舒適、快捷、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)輸服務(wù)功能，以滿足人民群眾出行需求為原則，不以盈利為目的，充分體現(xiàn)為民便民的社會(huì)公益性。

市域鐵路在都市圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公益性、服務(wù)性的功能屬性，決定了其運(yùn)營(yíng)收入難以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出，加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。2020年12月國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合交通部、國(guó)家鐵路局和國(guó)鐵集團(tuán)頒布的《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2020〕116號(hào)）明確指出：堅(jiān)持市域鐵路運(yùn)營(yíng)公共交通服務(wù)屬性，地方政府應(yīng)對(duì)市域鐵路作出規(guī)范性、制度性補(bǔ)貼安排。

市域鐵路普遍處于虧損狀態(tài)

2018年，我國(guó)第一條市域鐵路北京S2正式開(kāi)通。與十多年來(lái)高速鐵路和城際鐵路的快速發(fā)展相比，市域鐵路發(fā)展相對(duì)緩慢，其建設(shè)投融資方式、運(yùn)營(yíng)管理與補(bǔ)貼機(jī)制尚處于探索階段。目前，目前我國(guó)僅少數(shù)城市運(yùn)營(yíng)市域鐵路，大多數(shù)采用國(guó)家鐵路和地方政府合資、委托鐵路局運(yùn)營(yíng)、地方政府補(bǔ)貼虧損的運(yùn)營(yíng)管理模式。由于市域鐵路采用公交化、靈活編組、高密度、高速度的運(yùn)輸組織模式，主要承擔(dān)以通勤、通學(xué)客流為主的市域范圍中長(zhǎng)距離旅客運(yùn)輸服務(wù)，具有同城公交化、通勤化的典型特征，在制訂票價(jià)方案時(shí)多參照地方公共交通票價(jià)，運(yùn)價(jià)率較低。從財(cái)務(wù)狀況來(lái)看，國(guó)內(nèi)已經(jīng)開(kāi)通的市域鐵路普遍處于虧損狀態(tài)，運(yùn)營(yíng)收入主要依靠客票收入，運(yùn)輸總支出包括設(shè)備養(yǎng)護(hù)維修及委托運(yùn)輸管理費(fèi)用、資產(chǎn)折舊等。例如，上海金山鐵路每年約虧損2億元。北京市域鐵路、成都市域鐵路、溫州市域鐵路等都處于運(yùn)營(yíng)虧損狀態(tài)。

市域鐵路公益性特征明顯

市域鐵路承擔(dān)著在政府制定票價(jià)的條件下為城市群居民提供安全、方便、舒適、快捷、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)輸服務(wù)功能，以滿足人民群眾出行需求為原則，不以盈利為目的，充分體現(xiàn)為民便民的社會(huì)公益性。由于市域鐵路的運(yùn)營(yíng)狀況和服務(wù)質(zhì)量與城市群居民的出行息息相關(guān)，所以運(yùn)輸企業(yè)在不高于運(yùn)輸成本票價(jià)的前提下為城市群居民提供的客運(yùn)服務(wù)，還必須保證一定的服務(wù)質(zhì)量，決定了其無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得有效供給，需要政府的介入，參與準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供。對(duì)于城市群居民因?yàn)橄硎芊?wù)應(yīng)收取一定的費(fèi)用，政府則需要負(fù)擔(dān)產(chǎn)品中具有社會(huì)效益的部分，也就是說(shuō)在市域鐵路低票價(jià)讓利于民的同時(shí)，政府應(yīng)該給予市域鐵路財(cái)政補(bǔ)貼以彌補(bǔ)其因公益性運(yùn)輸服務(wù)而造成的運(yùn)營(yíng)虧損。

并且，市域鐵路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)低的社會(huì)成本基礎(chǔ)，為其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造了條件，即市域鐵路的外溢效應(yīng)導(dǎo)致了其他生產(chǎn)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)主體的高收益。市域鐵路鐵路全天候、高頻次、大運(yùn)量的的運(yùn)輸組織方式重點(diǎn)滿足1小時(shí)通勤圈快速通達(dá)出行需求，與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通形成網(wǎng)絡(luò)層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系，對(duì)降低社會(huì)總成本，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，合理國(guó)民經(jīng)濟(jì)布局，推動(dòng)沿線地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育經(jīng)濟(jì)帶發(fā)揮著舉足輕重的作用，具有顯著的正向溢出效應(yīng)。

財(cái)政補(bǔ)貼是維持市域鐵路可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的保障

市域鐵路具有很強(qiáng)的公益性，在票價(jià)制定上最大化讓利于百姓，收不抵支是普遍現(xiàn)象。為了保證市域鐵路服務(wù)品質(zhì)，更好的滿足城市間、城鄉(xiāng)間人民群眾日益增長(zhǎng)的出行需求，在收支難以平衡的情況下，市域鐵路的虧損越來(lái)越嚴(yán)重。政府對(duì)市郊鐵路進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼是必要的，也是國(guó)內(nèi)外各地政府的普遍做法。比如，法國(guó)巴黎市域鐵路收入包括票款收入和企事業(yè)單位上繳的交通稅費(fèi)，不足以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用，虧損部分由政府補(bǔ)貼。其中，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)虧損缺口的大部分、地方財(cái)政負(fù)擔(dān)其中的小部分。英國(guó)倫敦政府利用投資保險(xiǎn)、稅費(fèi)優(yōu)惠等，通過(guò)保證投資方最低回報(bào)率的方式促進(jìn)市域鐵路建設(shè)，運(yùn)營(yíng)虧損部分由政府直接補(bǔ)貼。對(duì)于北京市域鐵路的經(jīng)營(yíng)虧損北京市政府以“財(cái)政購(gòu)買公共服務(wù)”的方式安排運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助，對(duì)于成灌快鐵運(yùn)營(yíng)虧損，政府在其基本運(yùn)價(jià)率的基礎(chǔ)上采取了“補(bǔ)貼制度”，以保證成都至都江堰鐵路的正常運(yùn)營(yíng)及維護(hù)。

結(jié)束語(yǔ)

市域鐵路對(duì)于緩解道路交通壓力、節(jié)約居民出行時(shí)間、減少污染、降低能源消耗、帶動(dòng)城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拓展優(yōu)化城市布局等具有巨大的促進(jìn)作用。針對(duì)市域鐵路的虧損情況，綜合考慮運(yùn)營(yíng)成本、服務(wù)質(zhì)量、供需狀況、減免票價(jià)等因素，政府應(yīng)對(duì)市域鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)作出制度性補(bǔ)貼安排，既可以減輕市域鐵路企業(yè)的成本壓力，維持其正常的運(yùn)營(yíng)，又可以實(shí)現(xiàn)市域鐵路的普遍服務(wù)性，體現(xiàn)社會(huì)公益性與福利性。