王 遜，田 宇，黃 力

（生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082）

核能發(fā)展與安全保障的關(guān)系是核安全管理體制改革與法律體系建設(shè)的核心議題。核能發(fā)展對于保障國家能源安全和應(yīng)對環(huán)境氣候變化等方面具有重要意義，但核能利用會提高公眾、從業(yè)人員和自然環(huán)境受放射性危害的風(fēng)險。因此，國家需要通過行政和法律手段加強核安全監(jiān)督管理，以保障核能與核技術(shù)利用過程中的核安全。

美國是世界重要的核能與核技術(shù)利用大國，不但最早發(fā)展并形成了規(guī)模巨大的民用核能產(chǎn)業(yè)，而且率先形成了有效的核安全管理體制，建立了較為完善的核安全法律體系，基本實現(xiàn)了核能利用與安全保障之間的平衡，有關(guān)做法也為其他國家發(fā)展核能提供了借鑒。日本福島核事故后，核安全更加受到政府、從業(yè)人員和社會公眾重視。針對如何實現(xiàn)核能發(fā)展與安全保障之間的平衡，提高我國核與輻射安全水平，本文對美國現(xiàn)階段核安全管理體制與法律體系進行了初步探究，為我國相關(guān)工作提出了建議。

1 美國核安全管理體制概述

美國核安全管理的主體是聯(lián)邦政府及其相關(guān)機構(gòu)、州政府和一些非政府組織（企業(yè)、團體），聯(lián)邦政府對核能利用發(fā)展承擔(dān)監(jiān)督管理的主要職責(zé)。1974年前，美國原子能委員會（Atomic En?ergy Commission）對軍用核能與民用核能開發(fā)活動實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，該機構(gòu)于1974 年被撤銷，其核能安全管理職能分別由美國核管理委員會（Nuclear Regulatory Commission）與能源部（De?partment of Energy）承擔(dān)，其中核管理委員會承擔(dān)前原子能委員會的許可職能，對核材料與核設(shè)施活動頒發(fā)許可并進行監(jiān)督，并開展與許可相關(guān)的研究工作，確保核能與核技術(shù)開發(fā)利用與安全保障之間的協(xié)調(diào)一致，能源部則根據(jù)《1974 年能源重組法》《1977 年能源部組織法》《1982 年核廢物政策法》等相關(guān)法律規(guī)定對有關(guān)核能利用與核燃料循環(huán)領(lǐng)域的研究、開發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)移等一系列活動實施管理，并與國防部共同承擔(dān)軍用核材料與核設(shè)施的管理職責(zé)。此外，美國核管理委員會與能源部、商務(wù)部等其他相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)對有關(guān)核材料與核設(shè)施出口等方面內(nèi)容的國際核貿(mào)易共同實施管理。在涉及放射性物品運輸、環(huán)境輻射監(jiān)測等領(lǐng)域，美國運輸部（Department of Transporta?tion）與環(huán)保署（Environmental Protection Agency）等相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)也承擔(dān)相應(yīng)的管理職責(zé)［1］。

根據(jù)《1974年能源重組法》規(guī)定，美國核管理委員會作為美國核安全管理部門，由5 名委員組成。其主席由總統(tǒng)委任，參議院核準(zhǔn)，任期為5年，承擔(dān)行政、人事和預(yù)算等方面的職責(zé)，并由總統(tǒng)指定為核管理委員會官方發(fā)言人。核管理委員會包括反應(yīng)堆保障咨詢委員會與同位素醫(yī)用咨詢委員會，還包括17 個運營執(zhí)行主任辦公室。除總部外，核管理委員會下設(shè)4 個地區(qū)監(jiān)督站和技術(shù)支持機構(gòu)，這些機構(gòu)共同監(jiān)督美國核反應(yīng)堆的日常運行狀況。核管理委員會設(shè)立以來，已形成了完善的法律法規(guī)體系，形成統(tǒng)一有效的核事故應(yīng)急管理體制與較為成熟的人才培訓(xùn)與認(rèn)證機制，并在核安全信息公開等領(lǐng)域取得了良好的效果。

除此之外，在非政府層面，美國大學(xué)院校、公共機構(gòu)、環(huán)保團體與其他機構(gòu)也在核能利用過程的監(jiān)督管理中發(fā)揮著一定的作用，這些機構(gòu)不同程度地參與到核能與核技術(shù)研究開發(fā)、核安全監(jiān)督管理與核能發(fā)展政策制定等相關(guān)領(lǐng)域，核管理委員會在核安全立法與許可證頒發(fā)等工作中也充分聽取相關(guān)非政府機構(gòu)意見，加強核安全信息公開與公眾參與力度［2］。

1974 年，美國國會通過《能源重組法》，設(shè)立核管理委員會。該委員會承擔(dān)原子能委員會的核安全管理職能，具有很強的獨立性，主要體現(xiàn)在：一是結(jié)構(gòu)的獨立性，核管理委員會直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，與其他政府部門或非政府組織不存在互相影響的關(guān)系，擁有相對獨立的監(jiān)管權(quán)力和制約機制；二是操作的獨立性，聯(lián)邦政府為保障核管理委員會正常行使職能，每年提供充足的財政支持，并要求商用核電公司繳納安全監(jiān)管所需費用，核管理委員會擁有監(jiān)管所需的核安全技術(shù)科研能力；三是文化的獨立性，核管理委員會強調(diào)并鼓勵監(jiān)管的獨立性，以及在核能發(fā)展中堅持安全第一的原則。同美國其他具有相似職能性質(zhì)的政府部門類似，如美國國家運輸安全委員會（NTSB）與證券交易監(jiān)管委員會（SEC）等行業(yè)監(jiān)管部門，NTSB負(fù)責(zé)美國國內(nèi)的航空、公路、鐵道、水路及管線等事故的調(diào)查，SEC 負(fù)責(zé)對證券市場進行監(jiān)督以保障投資者的利益，兩者均由于職能的特殊性而確立了機構(gòu)的獨立性。核管理委員會的獨立性也是基于核能監(jiān)管部門職能的特殊性而確立的。另外，加強核安全監(jiān)管的獨立性也是其他核能國家普遍達成的共識。

2 美國核安全法律體系

在美國立法程序中，法律由國會授權(quán)通過，由總統(tǒng)簽署。聯(lián)邦政府部門根據(jù)法律給予的授權(quán)制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和導(dǎo)則等法律指導(dǎo)性文件，定期對相關(guān)法規(guī)進行修訂。美國法律法規(guī)制定過程具有如下幾個特點：

（1）法規(guī)制定工作實施統(tǒng)一管理；

（2）法規(guī)內(nèi)容通過分析并合理決策；

（3）不同法規(guī)之間注重協(xié)調(diào)平衡；

（4）法規(guī)制定過程公開透明。

美國于1954 年批準(zhǔn)并發(fā)布美國核能領(lǐng)域的基本法律《原子能法》。該法作為美國核能和平利用開發(fā)與安全管理的法律基礎(chǔ)，共分為20 章，303 條。另外，美國政府為了規(guī)范核廢物處理處置、防止核擴散以及調(diào)整監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置，陸續(xù)發(fā)布了一系列核能領(lǐng)域相關(guān)法律文件，具體情況見表1。

表1 美國核能領(lǐng)域法律文件Table 1 Legal documents in the field of nuclear energy in United States

美國核能領(lǐng)域聯(lián)邦法規(guī)是由核管理委員會發(fā)布的。由聯(lián)邦政府相關(guān)部門發(fā)布的一般性和永久性規(guī)定具有普遍適用性和法律效力，但其法律效力在《原子能法》之下。其中第10 部分“能源”系列規(guī)定了核能和平利用過程中的通用性原則和特殊要求，具體情況見表2。

表2 美國核能領(lǐng)域聯(lián)邦法規(guī)Table 2 Federal regulations in the field of nuclear energy of United States

在《原子能法》與聯(lián)邦法規(guī)層級之下，還包括由核管理委員會制定發(fā)布的一整套核安全管理導(dǎo)則（RG）。該導(dǎo)則在法律法規(guī)基礎(chǔ)上針對不同問題提出建議性辦法，是提高核電廠安全性的法規(guī)指導(dǎo)性文件。RG 按照內(nèi)容劃分為10 個部分，其中核電廠安全管理為RG.1，另外還包括研究和試驗堆管理、核燃料管理、廠址選擇和輻射防護等其他部分，例如RG.1.28《質(zhì)量保證大綱要求（設(shè)計和建造）》和RG.1.64《核電廠設(shè)計的質(zhì)量保證要求》等。

美國核安全法律體系的第四層級為核管理委員會技術(shù)文件（NUREG）。該系列法規(guī)技術(shù)文件是由核管理委員會下設(shè)的核反應(yīng)堆管理局負(fù)責(zé)編制的建議性參考文件，是核管理委員會對核電廠進行安全審查和編制核電廠安全分析報告時參照的指導(dǎo)性文件。

美國核電標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范構(gòu)成了法律體系的第五層級，包括由美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會（ANSI）、美國機械工程師學(xué)會（ASME）、電氣與電子工程師學(xué)會（IEEE）、美國材料和試驗學(xué)會（ASTM）等編制的核電相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。除此之外，在核電廠設(shè)計和運行安全管理中引用的大量工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了核電標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)，促進了核能利用的安全發(fā)展。

綜上所述，美國核能領(lǐng)域構(gòu)建了完善的核安全管理法律體系。該體系由法律、聯(lián)邦法規(guī)、安全導(dǎo)則（RG）、技術(shù)文件和核電標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范組成，如圖1所示。

圖1 美國核能安全管理法律體系示意圖Fig.1 Schematic diagram of legal system in the field of nuclear energy of United States

3 美國核能安全管理體制與法律體系對我國的啟示

美國作為最早的民用核能開發(fā)利用國家，且核能發(fā)展規(guī)模居世界首位，擁有豐富的核安全管理和立法經(jīng)驗，對其他國家和核安全監(jiān)管與立法工作產(chǎn)生很大影響。盡管中國與美國在社會制度、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面存在很大差異，但對美國核安全管理體制和法律體系進行探究和借鑒，也有助于加強我國核安全監(jiān)管能力建設(shè)。

3.1 推進核能領(lǐng)域基本法立法工作

世界先進核能開發(fā)利用國家，如美國、法國、日本等，均制定了核能領(lǐng)域的基本法律。美國的核安全法律體系是以1954 年發(fā)布的《原子能法》作為基本法律。該法明確了美國核能發(fā)展的原則和主旨，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了核安全管理體制，規(guī)定了核能開發(fā)各主體的權(quán)利和義務(wù)，實現(xiàn)了美國核能與核技術(shù)利用事業(yè)在法治保障的基礎(chǔ)上健康發(fā)展［3］。目前，我國正處于核能快速發(fā)展時期，需要充分考慮核能發(fā)展與安全保障之間的平衡問題，我國核能立法工作不但要關(guān)注核安全監(jiān)管，還要對核能與核技術(shù)利用事業(yè)起到推動作用。2017 年9 月，我國核安全領(lǐng)域的基本法律——《核安全法》正式頒布，該法重點在于對核設(shè)施、核材料等方面的安全監(jiān)管問題。我國核能研究、核燃料循環(huán)、軍用核技術(shù)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律——《原子能法》尚在制定過程中。參照美國《原子能法》相關(guān)內(nèi)容，我國在未來立法工作中應(yīng)將《原子能法》定位為推動核能發(fā)展的基本法，以促進核能利用發(fā)展，構(gòu)建我國和平利用核能的基本方針和制度體系［4］。我國制定《原子能法》時應(yīng)使內(nèi)容更具綜合性，將立法重點放在平衡發(fā)展與安全之間的關(guān)系上，使其與《核安全法》相互補充支持，從而形成完善的核能領(lǐng)域法律基礎(chǔ)。

3.2 不斷完善的核安全法律法規(guī)體系

完善的核安全法律法規(guī)體系是核能發(fā)展的法治保障，是核安全監(jiān)管工作的基礎(chǔ)和依據(jù)，美國自頒布核能領(lǐng)域基本法——《原子能法》至今，已建立了一套完善的核安全法律法規(guī)體系。該法律法規(guī)體系對核能利用中涉及的采礦體制、放射性廢物管理、環(huán)境保護、輻射防護和核材料出口等相關(guān)內(nèi)容做出了規(guī)定，基本實現(xiàn)了對核能利用各領(lǐng)域的全面覆蓋，對美國的核安全監(jiān)督管理工作起到重要作用。目前，我國國務(wù)院核安全監(jiān)管部門參照國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)體系，制定并建立了2部法律（《核安全法》與《放射性污染防治法》）、7部行政法規(guī)、29項部門規(guī)章、95項核安全導(dǎo)則及149項國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些法律、法規(guī)、部門規(guī)章和導(dǎo)則構(gòu)成了完整的核安全法律法規(guī)體系，核安全法制化建設(shè)成效顯著。此外，我國核工業(yè)主管部門等相關(guān)機構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)也制定了一系列涉及核安全管理的法規(guī)文件，但是部分法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性有待加強。鑒于美國核安全法律法規(guī)體系的統(tǒng)一性、法規(guī)制修訂程序的科學(xué)性以及法規(guī)對核安全監(jiān)管指導(dǎo)的有效性，我國在不斷完善核安全法律法規(guī)體系的工作中應(yīng)充分借鑒美國相關(guān)經(jīng)驗，在立法工作中加強法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性，建立有效的核安全立法信息公開和公眾參與機制以提高法規(guī)的實用性。

3.3 加強核安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作

核安全標(biāo)準(zhǔn)體系是指具體的核能開發(fā)利用行為、設(shè)備、系統(tǒng)等應(yīng)當(dāng)滿足的技術(shù)指標(biāo)和規(guī)范的總稱，是法律法規(guī)體系的重要技術(shù)支撐，也是核安全法律法規(guī)貫徹實施的重要手段，是實現(xiàn)核安全科學(xué)管理、強化核安全監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。美國核安全法律體系的重要支撐便是由包括美國機械工程師學(xué)會（ASME）與美國電氣電子工程師學(xué)會（IEEE）等行業(yè)協(xié)會組織編制的核電相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范構(gòu)成了核電標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)。美國為制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)投入了大量的科研力量，并通過實驗驗證等方式對涉及核安全的技術(shù)問題進行了深入研究。因此，美國為貫徹法規(guī)而編制的核電標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范具有很強的技術(shù)性，為核安全法規(guī)實施提供了有力的技術(shù)支持，且美國核電標(biāo)準(zhǔn)由核管理委員會統(tǒng)一管理，形成了獨立完善的體系。我國核安全標(biāo)準(zhǔn)大多是以國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為藍本，在編制過程中缺乏深入的技術(shù)研究過程，更由于選取藍本的不同，存在技術(shù)路線差異等問題，這些都會對核安全監(jiān)管人員監(jiān)督執(zhí)法造成障礙。另外，由于核安全標(biāo)準(zhǔn)制定時的社會經(jīng)濟背景和技術(shù)條件與當(dāng)前差距明顯，所以，隨著科學(xué)認(rèn)知的發(fā)展、技術(shù)進步和公眾核與輻射安全意識的提高，核安全標(biāo)準(zhǔn)也存在落后于發(fā)展現(xiàn)狀的問題，需要適時修訂更新。因此，本文建議在核安全標(biāo)準(zhǔn)編制工作中應(yīng)加強研究，建立一套與核安全法律法規(guī)體系相配套的標(biāo)準(zhǔn)體系［5］。

3.4 推進核事故應(yīng)急管理制度深化改革

我國《核安全法》第五十四條規(guī)定：“國家設(shè)立核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會，組織、協(xié)調(diào)全國的核事故應(yīng)急管理工作［6］”。核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會日常工作由國防科工局承擔(dān)。國防科工局作為國務(wù)院核工業(yè)主管部門，主要承擔(dān)核能發(fā)展管理職能。然而，該部門職能范圍不僅包括核能領(lǐng)域，還包括航天、航空、船舶、兵器工業(yè)等領(lǐng)域，過于寬泛。由于核事故具有巨大的影響力和特殊性，所以核事故應(yīng)急工作不僅需要核安全監(jiān)管相關(guān)部門參與，而且還需要應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生行政部門與公安部門等共同參與，及時有效地落實相關(guān)應(yīng)急管理措施。美國于1977 年進行了核安全管理體制改革，核管理委員會作為獨立權(quán)威的核能安全管理部門，繼續(xù)承擔(dān)核事故應(yīng)急管理職能，在核事故應(yīng)急管理中發(fā)揮了重要作用［7］。這樣避免了因其他政府部門職能過于寬泛而降低了對核事故應(yīng)急管理的關(guān)注度。根據(jù)法律規(guī)定，作為核事故應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機構(gòu)的核事故應(yīng)急管理委員會應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用，建立統(tǒng)一的核事故應(yīng)急管理體制，并與國務(wù)院核安全監(jiān)管部門加強溝通協(xié)作，從而突出核安全監(jiān)管與核事故應(yīng)急管理的重要性，并借鑒美國經(jīng)驗建立緊急情況分級、定期視察評估等相關(guān)制度。

3.5 強化核安全監(jiān)管財政支持與人才培養(yǎng)

核能發(fā)展離不開高效的核安全監(jiān)管。核安全監(jiān)管工作需要技術(shù)能力強、工作經(jīng)驗豐富的科技型人才和管理型人才。美國吸取三里島核事故教訓(xùn)，由核管理委員會組建了核安全監(jiān)管人才隊伍。聯(lián)邦政府為核管理委員會提供財政與技術(shù)支持，從而使其在核安全監(jiān)管工作中發(fā)揮了重要作用。我國《核安全法》第十條規(guī)定：“國家鼓勵和支持核安全相關(guān)科學(xué)技術(shù)的研究、開發(fā)和利用，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，注重核安全人才培養(yǎng)［6］”，從法律層面上明確了涵蓋核安全監(jiān)管技術(shù)研究和人才培養(yǎng)在內(nèi)的相關(guān)責(zé)任。美國核管理委員會2015 財年預(yù)算為10.59 億美元，用于監(jiān)管美國104座動力核反應(yīng)堆與36座非動力核反應(yīng)堆的運行。相比之下，我國目前運行核反應(yīng)堆數(shù)量居世界第三位，在建數(shù)量居世界首位，總機組數(shù)居世界第二，而我國核安全監(jiān)管人員數(shù)量和經(jīng)費支持明顯不足，這與我國核能快速發(fā)展的形勢并不相符。因此，本文建議通過制度建設(shè)、政策支持等手段加強對我國核安全監(jiān)管的支持。另外，美國核管理委員會對1979 年美國三里島核事故調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，技術(shù)人員能力欠缺是造成事故的主要原因之一。因此，借鑒美國的經(jīng)驗，我國不但要加強對核反應(yīng)堆操縱人員的培訓(xùn)，而且要提高核安全監(jiān)管人員的技術(shù)和管理水平，使核安全監(jiān)管人才培養(yǎng)與考核常態(tài)化，保證人才隊伍穩(wěn)定發(fā)展，切實加強核安全監(jiān)管能力。

3.6 建立健全核安全信息公開和公眾參與制度

核安全監(jiān)管不但需要政府層面的監(jiān)督管理，而且需要社會公眾的參與。核安全信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)，有效的核安全信息公開可以提高核安全的透明度和可信性。因此，建立健全核安全信息公開制度具有重要意義。美國通過《能源機構(gòu)重組法》設(shè)立了能源研究開發(fā)署，該機構(gòu)有義務(wù)將核能科學(xué)研究與開發(fā)利用的相關(guān)信息向公眾公開，鼓勵社會組織和公眾參與核安全監(jiān)管，提高核能利用過程的透明度，促進社會公眾對核能科學(xué)技術(shù)的了解和普及［8］。我國目前尚未正式發(fā)布有關(guān)核安全信息公開與公眾參與的法規(guī)，《核安全信息公開辦法》正在制定過程中，與國際先進核能發(fā)展國家相比，我國的核安全信息公開與公眾參與尚缺乏明確的法律支持和有效的實施方式。因此，本文建議從以下幾個方面加強相關(guān)工作：一是加快推進《核安全信息公開辦法》發(fā)布進程；二是制定核安全信息公開相關(guān)導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)；三是完善核安全信息公開平臺；四是提高核安全監(jiān)管公眾參與水平。

4 結(jié)論

我國正處于核能與核技術(shù)利用事業(yè)快速發(fā)展時期。隨著核安全監(jiān)管技術(shù)的不斷進步和監(jiān)管經(jīng)驗的不斷豐富，我國的核安全管理體制與法律法規(guī)體系也需要不斷加強建設(shè)與完善。中美兩國在實現(xiàn)核能發(fā)展與安全保障雙重目標(biāo)的理念上存在一致性，雖然兩國在國家體制與國情等方面存在差異，但是對美國現(xiàn)階段核安全管理體制與法律體系進行探究，也能夠為我國在核安全立法與核安全管理體制建設(shè)等方面工作提供借鑒，有助于促進我國進一步完善核安全監(jiān)管制度和法律體系，提高我國核安全監(jiān)管能力，保障我國核與輻射安全。