摘要：在國際互聯(lián)網(wǎng)治理主體問題上，西方國家始終堅持名義上的多方參與，排斥主權(quán)國家的權(quán)威。從多利益相關(guān)方政策的提出和發(fā)展情況來看，美國通過建立西方國家間政府聯(lián)盟，制定條約與規(guī)則，以多邊治理之名，行發(fā)達國家治理之實?！袄忡R門”事件后，ICANN的國際化是多方政策的重大調(diào)整，但美國等發(fā)達國家具有技術(shù)上的優(yōu)勢、強大的規(guī)則塑造和議程設(shè)置能力，這種調(diào)整仍然以保障和實現(xiàn)發(fā)達國家在網(wǎng)絡(luò)空間中的國家利益為基本原則。西方國家推行的互聯(lián)網(wǎng)多方治理始終以維護其在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的優(yōu)勢地位與國家利益為核心，嚴重破壞了網(wǎng)絡(luò)空間的有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：多利益相關(guān)方;互聯(lián)網(wǎng)治理;網(wǎng)絡(luò)空間

中圖分類號：TP393.4??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）01-0103-03

當前，在國際網(wǎng)絡(luò)空間治理領(lǐng)域存在著“多利益相關(guān)方”（簡稱“多方”）治理和多邊治理兩種治理模式的矛盾。堅持多方治理的是以美國為代表的西方網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家;堅持多邊治理的是以中國、俄羅斯為代表的網(wǎng)絡(luò)新興國家。其中，多方模式堅持各利益相關(guān)方，亦即網(wǎng)絡(luò)治理主體之間地位平等，通過合作與協(xié)商共同參與治理，排斥主權(quán)政府主導(dǎo)治理決策制定與實施;多邊模式則強調(diào)主權(quán)國家在治理當中的主導(dǎo)性，認為國際網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)在聯(lián)合國等多邊政府框架下由政府之間通過協(xié)商、各方廣泛參與的基礎(chǔ)上共同治理。

近年來，以美國為代表的西方國家堅定推行多方治理模式，但其主導(dǎo)國際網(wǎng)絡(luò)空間治理秩序的事實不僅讓多方政策大打折扣，削弱了國際社會對多方模式本身的信心，也對國際網(wǎng)絡(luò)空間治理秩序產(chǎn)生深遠影響。那么，美國等國推行的多方模式到底是什么，其與國際互聯(lián)網(wǎng)社群一貫認可的多方模式有什么區(qū)別，對國際網(wǎng)絡(luò)空間治理與發(fā)展到底產(chǎn)生了怎樣的影響，這些問題都值得研究。

一、多利益相關(guān)方模式的緣起

多方模式源于國際互聯(lián)網(wǎng)社群自發(fā)建立的國際社群組織的工作模式。以“國際互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組”（IETF）的工作理念為例：“我們反對總統(tǒng)、國王和投票;我們相信協(xié)商一致和運行的代碼”[1]。國際互聯(lián)網(wǎng)社群組織在工作模式上排斥政府權(quán)威，倡導(dǎo)國際互聯(lián)網(wǎng)社群之間的合作，依賴互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)由互聯(lián)網(wǎng)社群自下而上進行自治。

2011年5月，美國白宮發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，該文件提出：“國際社會就互聯(lián)網(wǎng)治理問題進行集中討論時，必須按照‘多利益相關(guān)方方式進行”[2]。這是美國政府在國際網(wǎng)絡(luò)空間治理問題上第一次通過官方文件正式表態(tài)支持多方模式。2012年9月，美國國會參、眾兩院通過了《關(guān)于表達美國國會就保護和推動促使互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的多方治理模式相關(guān)行動的意見》議案（以下簡稱《關(guān)于多方模式意見》），支持多方治理模式，為白宮的多方主張背書。至此，美國國內(nèi)就國際網(wǎng)絡(luò)空間治理方案達成廣泛共識，形成了協(xié)調(diào)一致的多方政策主張。

美國政府對多方模式的定義是：所謂多方是包括政府在內(nèi)的所有相關(guān)利益方，實施多方模式的關(guān)鍵是必須允許非政府利益相關(guān)方在參與討論時與政府享有同等資格[2]?？梢钥吹?，美國政府強調(diào)非政府行為體在治理體系中與政府行為體的平等地位，政府行為體并不享有主導(dǎo)性地位。特別是在美國國會通過的《關(guān)于多方模式意見》中，更是明確指出美國要致力于推動一個不受政府控制的全球互聯(lián)網(wǎng)。以上兩個明確體現(xiàn)美國官方意見的文件反映出，美國政府支持的國際網(wǎng)絡(luò)空間治理多方模式即全球多方行為體參與但不受主權(quán)政府控制的模式，主權(quán)政府不享有不同于其他行為體的特殊地位。

二、多利益相關(guān)方政策的提出

早在1998年，在籌建國際互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（ICANN）的相關(guān)文件中，美國政府就ICANN的籌建原則和運營方式制定了相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定體現(xiàn)出當時互聯(lián)網(wǎng)社群廣泛接受的多方模式特征，例如，ICANN必須具有全球代表性，屬于私營性質(zhì)，工作模式上采用自下而上的協(xié)調(diào)等，這可以看作是美國在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域“多方”政策的首秀。但在涉及其所管理的互聯(lián)網(wǎng)核心資源——DNS系統(tǒng)的相關(guān)規(guī)定中，美國政府強攬責(zé)任，認為在ICANN運行未達到穩(wěn)定狀態(tài)之前將由美國政府對其進行技術(shù)監(jiān)管，且這一監(jiān)管預(yù)計不晚于2003年9月30日結(jié)束，但事實上美國的監(jiān)管一直持續(xù)到2016年9月30日才結(jié)束。這期間美國對ICANN的監(jiān)管屢次到期屢次續(xù)約，而美國政府對此給出的理由一直是美國放棄監(jiān)管會影響DNS的穩(wěn)定和安全運行。

從1998年到2016年接近二十年間，美國在國際社會一直提倡通過多方模式治理互聯(lián)網(wǎng)，并且始終強調(diào)主權(quán)政府不得干預(yù)或者主導(dǎo)治理進程，但矛盾的是，美國政府卻一直獨享對國際互聯(lián)網(wǎng)治理體系的監(jiān)管權(quán)，并且不允許其他主權(quán)國家對美國這一自相矛盾的行為提出質(zhì)疑。那么，美國是如何在國際網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)成功推行和實踐美國版的多方模式？

三、多利益相關(guān)方政策的發(fā)展過程

多利益相關(guān)方治理模式的發(fā)展經(jīng)歷了三個主要時期：孕育階段、實驗和發(fā)展階段、高速發(fā)展與調(diào)整階段。

第一階段，從1969阿帕網(wǎng)誕生到1998年ICANN成立，是美國多方政策的孕育階段。這一階段美國政府對互聯(lián)網(wǎng)管理的總體特征是：政府與科研部門、私營部門合作方式靈活高效，政府提供資金，科研部門開發(fā)技術(shù)，私營部門進行應(yīng)用;主導(dǎo)治理的行為體前期是科研部門，后期是美國政府與私營部門合作體。

互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展早期，美國政府和科研部門以及私營部門的合作推動了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，但這一合作模式中存在一個嚴重的問題，正如著名的互聯(lián)網(wǎng)治理專家彌爾頓·穆勒（Milton Muller）所觀察到的：在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的開發(fā)階段，政府向科研部門提供資金，并與科研部門緊密合作;在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用階段，美國政府往往將技術(shù)應(yīng)用與管理外包給私營部門[3]。這樣一來，在政府與私營部門進行合作后，科研部門作為技術(shù)的發(fā)明者同技術(shù)的管理沒有關(guān)系，這種模式引起了互聯(lián)網(wǎng)社群的強烈不滿。事實上，互聯(lián)網(wǎng)社群內(nèi)圍繞技術(shù)元老與精英建立的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和標準組織早已是國際互聯(lián)網(wǎng)的治理主體，且逐漸演繹出開放、民主、透明、排斥政府權(quán)威的自下而上的工作方式和互聯(lián)網(wǎng)文化。伴隨互聯(lián)網(wǎng)社群的崛起，互聯(lián)網(wǎng)社群與美國政府及其支持的私營部門之間的矛盾日益突出，雙方就互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)管理權(quán)與管理方式產(chǎn)生分歧與競爭。

同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)的國際化，美國政府與私營部門的合作主導(dǎo)開始面臨來自美國之外日益多元的行為體的不滿。為此，美國政府開始著手調(diào)整治理安排：一是繼續(xù)培養(yǎng)和發(fā)展現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)社群組織?，F(xiàn)有組織有這樣的顯著特點：首先，這些組織雖然是國際組織，但在早期主要還是以北美或者說美國互聯(lián)網(wǎng)社群為主，最多再加上一些來自美國盟國的互聯(lián)網(wǎng)社群代表，所以從成員組成上更多體現(xiàn)的是美國社群力量，具有天然的親美傾向。其次，這些組織與美國政府的關(guān)系非常微妙，容易為美國政府所左右。這些組織強調(diào)獨立，強調(diào)自治，但與美國政府卻存在著非常緊密的資金和人事關(guān)系。具有上述特征的現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)社群組織，作為國際互聯(lián)網(wǎng)治理的主體，非常有利于美國的利益實現(xiàn)和訴求表達，美國一方面通過這些組織緩解國際社會給予的壓力，一方面利用雙方之間緊密的關(guān)系間接控制國際互聯(lián)網(wǎng)。二是模仿現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)組織的工作模式，即多方模式，成立新的實際由美國控制的所謂全球多方互聯(lián)網(wǎng)組織，比如成立ICANN。美國看中了這類組織在國際互聯(lián)網(wǎng)社群內(nèi)的高認可度，因此模仿其組織文化和工作模式，建立實質(zhì)受美國政府控制的全球互聯(lián)網(wǎng)組織將是很好的選擇。

第二階段，從ICANN成立到小布什政府期間，美國的多方治理進入了國際范圍內(nèi)的實驗和發(fā)展階段?？傮w上看，這一階段美國的確主張多方的參與，但所謂多方要接受美國的監(jiān)管，此外，美國排斥政府權(quán)威是排斥美國政府以外其他的國家行為體，其實質(zhì)在于維護美國的主導(dǎo)地位。

對ICANN的控制幫助美國實現(xiàn)了對國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的主導(dǎo)。在美國的籌劃與支持下，自稱為多方治理典型機構(gòu)的ICANN成立，為了體現(xiàn)所謂多方屬性以滿足多元行為體參與治理的要求，ICANN專門設(shè)立了政府咨詢委員會、一般會員咨詢委員會等咨詢機制接收來自各利益相關(guān)方的訴求，但在ICANN控制互聯(lián)網(wǎng)核心資源問題上有一點始終未變：美國與ICANN簽訂合同，負責(zé)監(jiān)管ICANN的互聯(lián)名稱和數(shù)字地址的管理與分配。

美國簽訂的網(wǎng)絡(luò)空間多邊條約是其多方模式的重要內(nèi)容。2001年11月，美國與歐洲理事會成員國以及日本、加拿大等30個國家簽署《布達佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》。這是全球范圍內(nèi)第一部針對網(wǎng)絡(luò)犯罪所制定的國際公約，被認為是國際社會第一次通過多邊努力解決互聯(lián)網(wǎng)治理中的司法問題。俄羅斯、中國等人口眾多的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展中國家認為該公約在適用性、公平性和維護國家司法主權(quán)方面存在重大缺陷并拒絕簽署。在美國國內(nèi)，該條約也遭受到諸如美國公民自由聯(lián)盟等維護互聯(lián)網(wǎng)開放與自由價值觀組織的反對，但是美國國會仍然通過了該項條約。顯而易見，在備受爭議的狀況下，《布達佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》仍然成為當前國際網(wǎng)絡(luò)犯罪領(lǐng)域的主要治理機制，原因在于美國通過強大的網(wǎng)絡(luò)實力建立聯(lián)盟，這種維護本國及其盟友的霸權(quán)行為幫助美國在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域推行多方治理以反對政府權(quán)威，其實質(zhì)是反對非美國和非盟國政府的權(quán)威。

美國堅持在國際社會高度認可的治理機制內(nèi)反對國家行為體的主導(dǎo)地位。信息社會世界峰會兩階段會議及會議成果得到了國際社會的高度認可，面對第一階段會議成果強調(diào)在治理模式上堅持政府主導(dǎo)的多邊方式[4]，美國在第二階段會議召開之前，在2005年6月30日公布了“美國關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)域名和地址系統(tǒng)的原則聲明”，明確表明美國政府將繼續(xù)保留對ICANN的互聯(lián)網(wǎng)域名和地址系統(tǒng)功能的監(jiān)管，同時堅持在互聯(lián)網(wǎng)核心資源管理上排斥政府權(quán)威，強調(diào)美國將繼續(xù)以市場為基礎(chǔ)由私營部門領(lǐng)導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展。這一聲明表達了美國政府單邊控制互聯(lián)網(wǎng)的強烈意愿，排斥美國之外的國家行為體的主導(dǎo)是其多方模式的核心。

第三階段，從奧巴馬政府開始，美國多方政策進入高速發(fā)展與調(diào)整期。奧巴馬入主白宮之后，美國政府出臺的網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)政策數(shù)量龐大，且戰(zhàn)略地位大幅提高。與歷屆政府相比，奧巴馬政府出臺的網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)政策與文件是數(shù)量最多的一屆。特別是2011年連續(xù)出臺《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》與《網(wǎng)絡(luò)空間行動戰(zhàn)略》，提出建立一套國際網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范，從經(jīng)濟、軍事和國際合作等方面展開全方位的多方治理，這構(gòu)成了奧巴馬政府國際網(wǎng)絡(luò)空間治理的核心內(nèi)容。可以看到，奧巴馬政府的多方政策已被提高到戰(zhàn)略高度，美國的多方模式進入了高速發(fā)展期。

“棱鏡門”事件①突發(fā)，美國的多方政策進入調(diào)整期。“棱鏡門”事件向國際社會暴露出美國在全球范圍內(nèi)進行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控的事實，這讓美國名譽掃地，各國對美國提高了警惕，紛紛出臺網(wǎng)絡(luò)空間防御戰(zhàn)略。作為應(yīng)對，美國政府提出將ICANN管理權(quán)移交給國際社會以完成ICANN國際化，企圖通過對ICANN做文章，維護其多年以來對網(wǎng)絡(luò)空間秩序的主導(dǎo)地位。2016年美國政府正式放棄了對ICANN的監(jiān)管。但事實上，美國的移交方案仍然保障自己對ICANN的控制，包括ICANN作為成立在美國的實體機構(gòu)，需要對美國當?shù)胤韶撠?zé)，有關(guān)根域名的相關(guān)管理仍需接受美國政府的指令等。國際社會歡迎美國政府放棄ICANN的監(jiān)管權(quán)，但同時也注意到ICANN的國際化并不徹底，但是又無法進一步推動ICANN管轄下的互聯(lián)網(wǎng)核心資源配置管理的國際化，當前國際網(wǎng)絡(luò)空間治理因此陷入困境?？梢钥吹剑绹鴩H網(wǎng)絡(luò)空間治理多方政策的調(diào)整實質(zhì)并未改變，其仍以保障美國政府主導(dǎo)、排斥其他主權(quán)政府和政府組織主導(dǎo)為目標。

四、結(jié)語

自上世紀90年代起，國際社會對互聯(lián)網(wǎng)治理提出要求?；ヂ?lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（ICANN）于1998年成立，以非政府國際組織的身份，在互聯(lián)網(wǎng)核心資源領(lǐng)域提倡“多利益相關(guān)方”（簡稱多方）積極參與互聯(lián)網(wǎng)治理，推動多元化治理主體在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的平等、溝通與協(xié)作。從ICANN提出的多方主張至今，網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的多方治理模式經(jīng)歷了孕育、發(fā)展與成熟和調(diào)整期。通過分析各個階段的政策特征，可以發(fā)現(xiàn)，多方模式除在互聯(lián)網(wǎng)社群中接受度頗高，西方網(wǎng)絡(luò)發(fā)達國家也積極倡導(dǎo)多方治理模式，這與西方國家在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)的國家利益高度相關(guān)。

注 釋：

①“棱鏡門”事件： 2013年6月6日，美國中央情報局（CIA）前職員愛德華·斯諾登向英國《衛(wèi)報》和美國《華盛頓郵報》披露美國國家安全局一項代號為“棱鏡”（PRISM）的秘密項目，引發(fā)廣泛影響。美國國家安全局（NSA）和聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）于2007年啟動了一個代號為“棱鏡”的秘密監(jiān)控項目，直接進入美國網(wǎng)絡(luò)公司的中心服務(wù)器里挖掘數(shù)據(jù)、收集情報，包括微軟、雅虎、谷歌、蘋果等在內(nèi)的9家國際網(wǎng)絡(luò)巨頭皆參與其中。這是一起美國有史以來最大的非法監(jiān)控事件，其侵犯的人群之廣、程度之深令人咋舌。該報道刊出后在美各界及國際社會掀起軒然大波，保護公民隱私組織予以強烈譴責(zé)。

參考文獻：

[1]David D.Clark.A Cloudy Crystal Ball：Visions of the Future，Presentation given at the 24th Internet Engineering Task Force Meeting[EB/OL].[2020-06-15].

https：//groups.csail.mit.edu/ana/People/DDC/future_ietf_92.pdf.

[2]The White House.International Strategy for Cyberspace[EB/OL].[2020-07-20].

https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/international_strategy_for_cyberspace.pdf.

[3]彌爾頓·穆勒.從根上治理互聯(lián)網(wǎng)：互聯(lián)網(wǎng)治理與網(wǎng)絡(luò)空間的馴化[M].馬薩諸塞：麻省理工學(xué)院出版社，2002：82.

[4]信息社會世界高峰會議第一階段會議.《日內(nèi)瓦原則宣言》[EB/OL].[2020-06-30].

http：//www.itu.int/net/wsis/outcome/booklet/declaration_Azh.html.

作者簡介：石麗榮（1982—），女，漢族，北京人，中央民族大學(xué)外國語學(xué)院講師，博士研究生，研究方向為區(qū)域與國別政策。

（責(zé)任編輯：朱希良）

基金項目：本文為中央民族大學(xué)校級“中央民族大學(xué)青年教師科研能力提升計劃”項目“美國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理政策研究”（編號：2019QNPY37）的階段性成果