張小波 ，秦 偉 ，曲雙鋒 ，郭乾坤 ，江 怡

（1.四川省成都市水利水保監(jiān)測中心，6100362，成都；2.中國水利水電科學研究院水利部水土保持生態(tài)工程技術研究中心，100048，北京）

一、區(qū)域概況與監(jiān)管難點

成都市地處四川盆地西側、青藏高原東緣，全市西部以深丘和山地為主，東部主要由平原、臺地和部分低山丘陵組成。根據2018年動態(tài)監(jiān)測結果，全市現有水土流失面積3 245 km2，80%為輕度和中度?？焖俪擎?zhèn)化發(fā)展導致生產建設項目水土流失不斷增大，隨著2020年“成渝地區(qū)雙城經濟圈”國家戰(zhàn)略提出，人為水土流失防治需求更為突出。同時成都市生產建設項目數量多、分布廣、監(jiān)管難度相對較高，僅依靠傳統(tǒng)手段無法滿足高效、精準監(jiān)管的現實需要。

成都市于2018年開始啟動生產建設項目“天地一體化”監(jiān)管，按照水利部和四川省的總體要求，信息化工作的任務對象包括2011年以來的所有生產建設項目。主要存在如下挑戰(zhàn)。

（1）存檔項目多、分布散、數字化程度低

據統(tǒng)計，成都市2011年1月1日至2019年12月31日，共有批復記錄的生產建設項目6 000余個，項目資料分散于省、市、區(qū)（市）縣三級水行政主管部門，且以紙質資料為主，規(guī)范性、完整性均較低，造成各級主管部門對轄區(qū)內生產建設項目底數不清，對于在建項目是否依法編報方案、繳納補償費等情況不明。

（2）新增項目數量多、變化快、信息處理不及時

成都市經濟社會發(fā)展迅速，生產建設項目量大面廣、類型多樣，擾動地表和水土保持措施處在不斷變化中，監(jiān)督任務重。開展信息化監(jiān)管后，需全面掌握生產建設項目的水土流失防治狀況，包括是否編報水土保持方案、實際擾動是否超出水土流失防治責任范圍等，對有關問題要求及時處理，工作量大、專業(yè)性強。

（3）地方監(jiān)管能力不足

區(qū)（市、縣）級水行政主管部門特別是水土保持管理機構的實際監(jiān)管能力有待提升，主要表現為基層工作人員崗位流動性大，絕大部分為非專業(yè)、非專職人員，往往一人從事多項工作，且專項工作經費不足。受限于人員、技術和經費，監(jiān)管模式以被動監(jiān)管為主，建設單位履行水土流失治理義務主要依靠其自身對水土保持工作的了解以及社會責任感。

（4）監(jiān)管手段落后，執(zhí)法難度大

監(jiān)督監(jiān)管多以文件、材料、報告、現場抽查、重點檢查、舉報受理等方式進行，工作時效性不強，對生產建設項目現場情況的掌握不夠準確，對于發(fā)現的違法違規(guī)項目，其整改落實情況難以準確跟蹤和監(jiān)督，監(jiān)管效率低、效果差。

二、生產建設項目水土保持信息化監(jiān)管探索

1.加強頂層設計

針對生產建設項目監(jiān)管難點，成都市提出“2年厘清存量、3年健全方案、5年完備體系”的工作目標，從安排謀劃、工作布局、組織模式、技術保障四方面采取了以下舉措。

（1）統(tǒng)籌推進，分步實施

針對存檔項目多、分布散、數字化程度低等問題，全市進行統(tǒng)籌規(guī)劃，通過兩年時間（2018—2019年）完成2011年以來全市報批生產建設項目資料的收集、整理、數字化、防治責任范圍上圖、項目信息錄入、規(guī)范化存檔等工作。

（2）全域覆蓋，動態(tài)更新

針對新增項目數量多、變化快、信息掌握不及時等問題，采用“天地一體化”監(jiān)管模式，每年至少完成一次覆蓋全域的生產建設項目監(jiān)管，對新增項目進行動態(tài)更新，通過三年時間（2018—2020年）健全監(jiān)管工作方案，逐步完善工作機制。

（3）上下聯動，優(yōu)勢互補

針對地方監(jiān)管能力參差不齊、以被動監(jiān)管為主的問題，明確由市一級負責統(tǒng)籌組織實施，區(qū)縣負責提供項目方案資料、配合現場核查、落實監(jiān)督執(zhí)法，由第三方專業(yè)技術支撐單位承擔監(jiān)管數據采集和調查，構建“市級統(tǒng)籌-區(qū)縣配合-專業(yè)技術單位支撐”的信息化監(jiān)管模式，形成上下聯動、優(yōu)勢互補的主動監(jiān)管工作模式。

（4）依靠科技，強化支撐

針對監(jiān)管手段落后、監(jiān)督執(zhí)法難落實等問題，充分利用地理信息系統(tǒng)、高分辨率遙感、空間定位、移動互聯網等技術，精確、實時、快速、全面地發(fā)現不合規(guī)圖斑，動態(tài)跟蹤整改過程，實現從監(jiān)督到執(zhí)法的全鏈條監(jiān)管，力爭通過五年時間 （2018—2022年）建成支撐有效、監(jiān)管有力的生產建設項目信息化監(jiān)管技術和業(yè)務體系。

2.完善工作模式

成都市生產建設項目“天地一體化”監(jiān)管工作由成都市水利水保監(jiān)測中心組織實施。工作流程詳見圖1。

圖1 成都市生產建設項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管工作流程圖

①資料收集。在省、市、區(qū)（市、縣）水行政主管部門配合下，由技術支撐單位負責收集全市范圍內2011年以來生產建設項目水土保持方案相關資料，并進行數字化掃描與建庫。

②整編分析。技術支撐單位進行水土保持方案防治責任范圍配準、矢量化上圖和屬性錄入，并對資料不全或圖示不清而無法直接上圖的防治責任范圍進行現場調查與補充上圖，形成具有空間和屬性信息的全市生產建設項目水土保持防治責任范圍矢量數據庫；選擇不同類型典型項目，開展無人機現場調查拍攝，遙感影像解譯勾繪，逐一建立各類項目擾動圖斑解譯標志；依據解譯標志，采用人機交互方式勾繪裸地、在建建筑物、施工/硬化場地等擾動圖斑（2019年直接采用水利部下發(fā)的擾動圖斑）；通過矢量化防治責任范圍和遙感解譯擾動圖斑空間疊加分析，完成“疑似未批先建”“疑似超出防治責任范圍”“疑似建設地點變更”等擾動圖斑合規(guī)性初判與篩選。

③復核確認。技術支撐單位在各區(qū)（市、縣）水行政主管部門配合下對擾動圖斑進行現場復核，確定初評結果核實補全相關屬性信息。

④監(jiān)督執(zhí)法。制作違法違規(guī)生產建設項目清單，下發(fā)相應區(qū)（市、縣）水行政主管部門進一步核查，對確定為違法違規(guī)的項目進行執(zhí)法查處，并及時反饋上報查處結果。

⑤系統(tǒng)錄入。將通過審核的水土保持方案相關資料、遙感影像、防治責任范圍矢量圖、擾動圖斑矢量圖、監(jiān)管總結報告、監(jiān)管過程圖表資料等規(guī)范進行存檔，完整錄入生產建設項目水土保持信息化監(jiān)管服務平臺和全國水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)。

三、生產建設項目水土保持信息化監(jiān)管成效

按照頂層設計確定的工作目標和模式開展2018年、2019年全市生產建設項目水土保持 “天地一體化”監(jiān)管，除在規(guī)定時限內保質保量完成水利部和四川省有關水土保持信息化監(jiān)管相關任務外，取得了實際成效。

1.方案編報率顯著提升

全市范圍內審批的水土保持方案數量在2011—2019年分別為 91個、131 個、216 個、487 個、521 個、797個、868個、1 158個和1 815個，呈明顯增加趨勢，2018和2019年實施天地一體化監(jiān)管后增加顯著。

2.疑似違法違規(guī)施工項目減少

與2018年相比，處于施工狀態(tài)的疑似違法違規(guī)擾動圖斑占比減少約10%，反映出通過連續(xù)開展水土保持“天地一體化”監(jiān)管，有效遏制了人為水土流失防治中違法違規(guī)比例。

3.水土保持補償費征收額度提升

2019年，全市完成水土保持補償費征收1.89億元，較2011—2017年平均增長6.8倍，推動監(jiān)管工作從以往“問題導向”被動模式向“目標靶向”主動監(jiān)管轉變。

4.有效保障成都市規(guī)劃建設部署

重點加強了東部和南部區(qū)域監(jiān)管核查，擾動圖斑和項目防治責任范圍空間分布變化趨勢，直觀反映出成都市“東進、南拓、西控、北改和中優(yōu)”發(fā)展格局，為依法科學推進和落實規(guī)劃建設部署提供了保障。

四、生產建設項目水土保持信息化監(jiān)管強化重點

1.進一步加強區(qū)域協調

不同區(qū)（市、縣）資料收集完整性、存儲規(guī)范性、參與程度、監(jiān)管效果存在差異，需在后期工作中進一步加強區(qū)域協調，通過制度化、規(guī)范化建設，加強人才培養(yǎng)，縮小區(qū)域差異，提高全市監(jiān)管工作整體能力和水平，提供更加有力的機制和人才保障。

2.進一步增強監(jiān)管時效性

成都市地處我國西南可見光衛(wèi)星影像獲取困難區(qū)，難以保障全域范圍內衛(wèi)星遙感影像的年度多期覆蓋。受限于遙感影像分辨率和時相限制，監(jiān)管工作無法滿足精細化管理需求。需要進一步統(tǒng)籌國內外衛(wèi)星遙感影像、航空攝影、雷達微波測圖等多種數據獲取手段，提高監(jiān)管工作頻率，提供高效、準確的信息支撐。

3.進一步提升信息化水平

監(jiān)管工作在方案資料規(guī)范化存檔管理、擾動圖斑自動識別與分類、內外業(yè)工作銜接、監(jiān)督執(zhí)法跟蹤等環(huán)節(jié)信息化支撐能力仍顯不足。下一步還將充分利用信息化手段，加強與人工智能、5G移動傳輸、大數據等高新技術融合，著力構建省、市、縣三級統(tǒng)籌的內外業(yè)一體化信息化監(jiān)管平臺，提供較強的技術支持。