（廣東省廣州市河涌監(jiān)測中心，510640，廣州）

河長作為河長制工作的直接推動者和主要踐行者，履職效果與河長制工作成效直接相關(guān)。為使河長制高效穩(wěn)步推進，廣州市始終堅持“源頭治理”理念，將河長管理信息系統(tǒng)建設(shè)作為落實河長制的重要抓手，著力落實河長湖長履職責任，力求做好河長湖長管理考核。在推動全市河湖長制發(fā)展的基礎(chǔ)上，大膽探索出“12345”河長管理體系全過程數(shù)據(jù)驅(qū)動河長履職監(jiān)管模式，打造出“可量化、可追溯、可倒查”的河長履職監(jiān)督體系，推動河長制從“有名”到“有實”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)河湖面貌的持續(xù)改善，水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)向好。

一、“12345”河長管理體系的實踐

“12345”河長管理體系是以“管理河長、服務河長”為宗旨，以構(gòu)建責任明確、監(jiān)管有力、信息共享、聯(lián)動快速、互動順暢、考核到位的河長管理平臺為目標，緊密圍繞河長履職全過程，從學習溝通、日常履職、社會監(jiān)督、履職監(jiān)管四大方面打造閉環(huán)管理體系，確保河長制工作全面落實。

“12345”河長管理體系具有豐富內(nèi)涵和明確特征?！?”指一個系統(tǒng)，即建立一個“五位一體”的河長管理信息系統(tǒng)（PC 端、App端、微信端、電話端、專題網(wǎng)站）。 “2”是兩重保障，即“規(guī)章制度和管理機制”保障。“3”是三種履職，即“形式履職、內(nèi)容履職、成效履職”，是河長履職的三個不同層次，也是廣州河長管理體系發(fā)展的不同階段，從“形式履職”到“內(nèi)容履職”再到“成效履職”是逐級遞進、不斷發(fā)展的過程。“4”是四種管理，即各級河長辦依托信息化手段開展河長工作的“日常管理、分級管理、預警管理、調(diào)度管理”四種管理?！?”是五級河長，即“市級河長、區(qū)級河長、鎮(zhèn)（街）級河長、村（居）級河長、網(wǎng)格長”。 “12345”河長管理體系框架示意見圖1。

1.“一個系統(tǒng)”為依托

在廣州市河長辦成立之初，為加快廣州市黑臭水體治理、打贏治水攻堅戰(zhàn)，在河長制推行3個月時間內(nèi)，推出了“五位一體”的廣州河長管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)作為河長體系化管理的重要依托和抓手，具有內(nèi)容“全覆蓋”、任務“廣鏈接”、系統(tǒng)“接地氣”、功能“便履職”四大特征。

①內(nèi)容“全覆蓋”。廣州市依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)了“管理范圍、工作過程、業(yè)務信息”全覆蓋。“管理范圍全覆蓋”指廣州市河長管理信息系統(tǒng)將各級河長、河長辦、各職能部門等治理主體以及全市河湖信息納入系統(tǒng)管理。“工作過程全覆蓋”即滿足河長制信息報送、河湖巡查、事務處理、河湖管理的工作全過程需要，實現(xiàn)事務全過程留痕，可倒查追溯?！皹I(yè)務信息全覆蓋”即系統(tǒng)實現(xiàn)河長制河湖名錄（一河一檔）、河長名錄、履職信息、社會監(jiān)督、河湖監(jiān)測信息等基礎(chǔ)和動態(tài)信息全覆蓋。

②任務“廣鏈接”。廣州市河長管理信息系統(tǒng)除了承擔監(jiān)督河長履職工作，還隨著水環(huán)境治理深度和廣度的擴大加入了黑臭水體攻堅、考核斷面監(jiān)測、“清四亂”行動、海綿城市、突擊檢查等任務模塊。至2020年，廣州市河長管理信息系統(tǒng)緊扣河長制六大任務落實，結(jié)合實際業(yè)務工作需求，已開發(fā)和新建污染源治理、四個查清、履職督導等19個功能模塊，深化擴展了河長制信息匯聚共享和業(yè)務應用建設(shè)。

③系統(tǒng)“接地氣”。廣州市把“互聯(lián)網(wǎng)+河長制”技術(shù)與治水需求相適應、把河長管理機制與信息化管理相融合，使技術(shù)從簡單應用走向深度保障河長履職需求，做到切實為基層河長減負。廣州市在全面消除黑臭水體后及時調(diào)整履職指標，破除巡河指標“一刀切”，開發(fā)一套以水質(zhì)為導向的彈性化履職評價模型，引導河長切實解決河湖治理問題。

④功能“便履職”。廣州市河長管理信息系統(tǒng)依據(jù)治理實際需求和基層實際情況優(yōu)化功能，切實以信息化手段便利河長履職。首先，在河長履職工具“河長App”的應用功能上，緊緊把握河長需求，開發(fā)了“離線巡河”功能，即使在網(wǎng)絡異常下也可以保存巡河路徑，有效解決巡河過程中網(wǎng)絡不佳的問題。其次，“河長App”能通過數(shù)據(jù)分析處理，在地圖中篩選出問題高發(fā)區(qū)域并推送至責任河長，讓河長迅速便捷發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地制定巡查計劃。最后，針對一些河長工作忙、忘記巡河次數(shù)的問題，系統(tǒng)推出“我的履職”板塊，以任務清單直觀地向河長和河長辦展示周期履職任務、實時掌握履職數(shù)據(jù)。

2.“兩重保障”護實效

兩重保障指“制度保障”與“機制保障”。在“法”與“行”的雙重層面上為河長履職搭建了一套 “議事有規(guī)則、管理有辦法、操作有程序、過程有監(jiān)控、職責有追究”的全過程保障體系?！爸贫缺Ｕ稀迸c“機制保障”是河長管理的“軟硬面”，一手抓硬管理、一手抓軟服務，相輔相成。在有效整合下分別在履職前、履職中、履職后河長管理的三個階段制定了 “責任追究、履職規(guī)范、履職監(jiān)督、考核評價”四種管理制度，并在信息化手段的輔助下形成了“學習機制、溝通機制、監(jiān)督考核機制、預警響應機制、激勵問責機制”五大工作機制，實現(xiàn)了制度規(guī)范與制度執(zhí)行的統(tǒng)一?！皟芍乇Ｕ稀标P(guān)系見圖2。

圖1 “12345”河長管理體系框架示意圖

3.“三種履職”提層次

“三種履職”指河長履職的“形式履職”“內(nèi)容履職”“成效履職”三大方面?！靶问铰穆殹敝负娱L按河長制相關(guān)文件工作要求，完成巡河及問題上報等日常任務，考核的具體內(nèi)容為河長巡河次數(shù)、里程數(shù)及巡河覆蓋率等?！皟?nèi)容履職”的關(guān)注重點從履職形式轉(zhuǎn)移到履職內(nèi)容，指河長在日常履職的基礎(chǔ)上，以專項任務方式控制管轄范圍內(nèi)的污染源工作。“成效履職”的關(guān)注點則從 “過程”轉(zhuǎn)向 “效果和產(chǎn)出”。根據(jù)廣州城市排水監(jiān)測站每月的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、系統(tǒng)內(nèi)各級河長履職綜合數(shù)據(jù)、河長責任河湖問題反彈情況等數(shù)據(jù)挖掘和分析，開發(fā)了以水質(zhì)結(jié)果為導向的 “彈性化巡河”模型，引導河長關(guān)注水質(zhì)狀況，切實解決河湖問題。

“形式履職”“內(nèi)容履職”“成效履職”是不同層次的逐級遞進、不斷發(fā)展的過程?！靶问铰穆殹笔峭ㄟ^信息化手段實現(xiàn)河長制工作內(nèi)容全覆蓋，目標更多以“全覆蓋”帶來“強監(jiān)管”；內(nèi)容履職則是在形式履職的基礎(chǔ)上以“強監(jiān)管”帶來過程上的“真履職”；成效履職則從衡量履職過程到衡量履職結(jié)果，以“真履職”帶動“高效能”。從“形式履職”到“內(nèi)容履職”再到“成效履職”的轉(zhuǎn)變不僅是任務更迭、治水工作循序漸進的過程，還是深化河長履職能效的螺旋式上升發(fā)展過程。三種履職均堅持以基層河長履職需求為導向推行改革，極大提升了基層河長的履職水平與履職“獲得感”。

圖2 “兩重保障”關(guān)系示意

4.“四種管理”促履職

①日常管理。各級河長通過河長管理信息系統(tǒng)對河長巡河、問題上報、事務處理、溝通交流、學習培訓等日常履職行為的管理。該系統(tǒng)一方面能實現(xiàn)對河長日常工作的各項任務實時把握、追蹤和管理。另一方面，也是輔助河長履職，減輕河長履職負擔的重要支撐。“問題上報”和“問題處理”更是在保持原有組織結(jié)構(gòu)下，在新的層面上通過線性交辦的協(xié)作模式整合不同職能部門，有效破除九龍治水困境。總體而言，河長管理信息系統(tǒng)已整合了河長進行日常履職所需要的各種需求，極大提高河長履職水平與業(yè)務能力。

②分級管理。分級管理明確了市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）不同層級的河長肩負不同使命，在河長管理信息系統(tǒng)中采取分級授權(quán)的方式，明確各級河長的權(quán)力與職責，理清各級河長之間的關(guān)系。上級河長監(jiān)督指導下級河長履職，對下級河長的日常工作的監(jiān)督督促和考核評價；下級河長履職向上級河長負責，主動請示上級河長協(xié)調(diào)解決重大問題，實現(xiàn)上下聯(lián)動。

③預警管理。以河長巡河為基礎(chǔ)，水質(zhì)變化為參照，以河湖問題為導向，制定預警監(jiān)測指標，利用信息化手段對河涌水質(zhì)、河道問題、河長履職情況進行監(jiān)督，實現(xiàn)風險日?；?、可量化和可視化管理。預警管理的具體表現(xiàn)為對河長巡河、問題上報、問題處理、水質(zhì)變化、下級河長履職等進行預警。

④調(diào)度管理。通常與預警管理相結(jié)合進行，通過采集河湖數(shù)據(jù)、河長履職數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)分析和統(tǒng)計。通過“一張圖”可視化展現(xiàn)、“河湖數(shù)據(jù)”與“履職數(shù)據(jù)”交叉分析等技術(shù)讓河長辦作統(tǒng)一部署和指揮調(diào)度安排，從而實現(xiàn)全面、及時、準確分析，第一時間掌握河長履職動態(tài)和水質(zhì)風險，迅速做出科學的決策和協(xié)調(diào)。

5.“五級河長”強體系

五級河長指廣州市設(shè)立的多級河長制度體系，并在市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）末端加設(shè)了“網(wǎng)格長”。2019年3月，《廣州市總河長令》3號令簽發(fā)，決定在廣州推行網(wǎng)格化治水。全市19 660個網(wǎng)格設(shè)立網(wǎng)格長和網(wǎng)格員，形成“網(wǎng)格長、基層河長巡查發(fā)現(xiàn)問題，鎮(zhèn)街河長處理處置問題”的水陸共治機制，實現(xiàn)污染源巡查工作由“水”向“岸”深化、控源重點由“排口”到“源頭”轉(zhuǎn)換?？傮w而言，廣州河長制的五級河長巡河體系形成，是實現(xiàn)“河長領(lǐng)治、上下同治、部門聯(lián)治、水陸共治”的重要基礎(chǔ)。

二、“12345”河長管理體系實踐成效

廣州市實踐“12345”河長管理體系成效顯著。

①打通信息鏈條，實現(xiàn)管理范圍、工作過程、業(yè)務信息三個全覆蓋。在覆蓋全市1368條河涌、328個水庫、45個湖泊的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)加碼覆蓋了4000余宗小微水體，管到“毛細血管”，全流程可追溯、可倒查、可問責。經(jīng)統(tǒng)計，各級河長已累計巡河超208萬次。

②創(chuàng)新管理體系，實行管服并重。河長履職水平和問題處理效率實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。2017年到2020年期間，河長巡河率從38%上升至98%，日均上報問題數(shù)從55個提升至149個，問題辦結(jié)率從60%提升至99%。

③數(shù)據(jù)驅(qū)動。系統(tǒng)兼顧了創(chuàng)新性和實用性，污染源銷號、拆違、突擊檢查、海綿城市等業(yè)務創(chuàng)新落地，支撐水環(huán)境治理靶向施策、精準攻堅。通過系統(tǒng)摸查污染源9.06萬宗，整治銷號8.05萬宗，摸查違建562萬m2，已整治完成436萬m2，拆除面積106萬m2。對消除黑臭水體，打贏治水攻堅戰(zhàn)具有重要的支撐意義。

④共建共治共享社會治理格局不斷深化。以“信息化+”為全民治水提供能量驅(qū)動。兩個微信公眾號粉絲已近2萬人，受理市民投訴1.5萬宗，累計發(fā)放獎勵紅包3.7萬元，收到舉報線索9 139宗，查獲違法排水行為3 769宗，發(fā)放獎金超102萬元，小程序累計直播培訓人次超2萬。

⑤窗口效應成效初顯。廣州河長管理信息系統(tǒng)受到了廣州電視臺、南方都市報、廣州日報等媒體的廣泛關(guān)注。水利部、廣東省、廣州市等各級領(lǐng)導對河長系統(tǒng)在河涌治理方面帶來的成效予以高度肯定。全國兄弟城市也紛紛到廣州交流取經(jīng)，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的管理體系理論及實踐成效已形成窗口效應。