趙云

（南開大學法學院，天津300350）

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署公布的數(shù)據(jù)顯示，全球電子垃圾數(shù)量正呈現(xiàn)指數(shù)性增長，目前每年產(chǎn)生的電子垃圾在4 000～5 000 萬t，且未來10年內(nèi)將增加數(shù)百倍。數(shù)量龐大的電子廢棄物成為各國空氣、水體和土壤污染的重要原因。其中，歐盟作為發(fā)達國家聯(lián)盟，電子電器產(chǎn)品使用率高，且廢棄物產(chǎn)生量大。歐盟也是世界上最早通過法律對此類廢棄物進行規(guī)制的代表，2019年12月頒布的生態(tài)設計系列指令更是標志著其對電子廢棄物的管理思維逐步從“末端治理”轉向“源頭控制”，構建起日趨嚴格的全方位規(guī)制網(wǎng)絡，明確多方主體的權利義務（責任）關系，積累了較為豐富的經(jīng)驗，同時也為中國等其他國家通過立法和國家政策系統(tǒng)性地解決電子廢棄物問題提供了經(jīng)驗。

1 歐盟電子電器產(chǎn)品生態(tài)設計法令頒布的背景

1.1 歐盟電子廢棄物現(xiàn)狀催生生態(tài)設計法令

歐盟委員會統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，歐洲國家成長最快的電子廢棄物為計算機、電視機、冰箱和手機。2015年上述電子廢棄物約合計900 萬t，預計到2020年將增長為1 200 萬t。此外，由于電子產(chǎn)品更新?lián)Q代速度快，維修成本較高，絕大多數(shù)消費者會選擇換新而非修理，這也成為電子廢棄物快速增長的重要原因之一。電子廢棄物所造成的資源浪費與環(huán)境污染作為工業(yè)化環(huán)境問題的典型代表，早在21世紀初便引發(fā)社會的關注，并進入了歐盟立法者的視野，成為長期以來管控的重點領域。

歐盟各國的電子廢棄物處理與再利用業(yè)較為發(fā)達，建立了多個回收處理企業(yè)。德國、瑞典等國自20世紀80年代起便開始對電子廢棄物綜合回收利用進行深入研究，發(fā)展出較高的技術水平。歐盟各國在電子廢棄物的終端處置中已經(jīng)形成較為成熟的做法，從產(chǎn)業(yè)鏈條的角度來看，目前較為薄弱的便是設計和生產(chǎn)環(huán)節(jié)。作為產(chǎn)品的起始段，生產(chǎn)設計直接關乎電子產(chǎn)品的使用壽命、使用中對環(huán)境的影響和回收利用難度。因此，制定針對電子產(chǎn)品生態(tài)設計的法令有利于補足短板，健全法律體系。

1.2 歐盟在相關法令體系中形成了良好的立法基礎

歐盟通過法令規(guī)制電子廢棄物歷史悠久。從21世紀初起，歐盟就不斷頒布與之有關的指令，涉及生產(chǎn)、流通、回收等各個環(huán)節(jié)，并不斷引入可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟等發(fā)展理念。此類法令主要包括：（1）2003年《關于在電氣電子設備中禁止使用某些有害物質指令》（ROHS 指令），要求“在電子電氣設備中采用符合環(huán)境要求的原料”，生態(tài)設計思想初見端倪；（2）2005年《廢棄電子電氣設備指令》（WEEE 指令），建立了處理廢棄電子電氣設備的全過程鏈條——從設計、生產(chǎn)到流通、銷售再到回收、處理，側重于回收處理的末端環(huán)節(jié)；（3）2005年《電子垃圾處理法》，要求電子電器生產(chǎn)商（包括進口商和經(jīng)銷商）負責回收處理進入歐盟市場的廢棄的電子和電氣產(chǎn)品，并在產(chǎn)品上加貼回收標識；（4）2005年《用能產(chǎn)品生態(tài)設計框架指令》（EUPs 指令），為用能產(chǎn)品的生態(tài)設計要求作出了全面性的規(guī)定；（5）2008年《廢棄物框架指令》（Directive 2008/98/EC），提供了歐盟各類廢棄物處置的基礎性法律和廢棄物處理的統(tǒng)一框架。

目前，歐盟在電子廢棄物相關立法中已經(jīng)具備了良好的基礎，法令逐步體現(xiàn)出較強的生產(chǎn)者“延伸責任”，生態(tài)設計理念間接地被立法確認，所欠缺之處便是進一步從“末端治理”向“源頭控制”的轉變，即進一步明確電子產(chǎn)品在生產(chǎn)設計環(huán)節(jié)中的主體責任。因此，2019年，電子產(chǎn)品生態(tài)設計系列法令的出臺可謂正當其時，以明確的條文陳述相關主體的責任，有效補足了歐盟在電子廢棄物立法中的短板。

2 歐盟電子電器產(chǎn)品生態(tài)設計系列指令的責任條款

2019年9月末歐盟通過電子產(chǎn)品生態(tài)設計法令，并將于2021年實施。電子產(chǎn)品生態(tài)設計系列法令由6 個子法令組成，分別規(guī)定了電冰箱、洗衣機、洗碗機、顯示器、電視和光源產(chǎn)品的生態(tài)設計。此外，還有6 個補充條例，對生態(tài)設計成果的表現(xiàn)形式——能源標簽，分別進行了規(guī)定。

2.1 強化電子電器產(chǎn)品生產(chǎn)者的責任延伸

系列法令的立法模式基本相同，均首先規(guī)定了制造商的生態(tài)設計責任，可被概括為拆卸、循環(huán)再造及回收設計責任、能源標簽責任以及禁止規(guī)避責任。

2.1.1 拆卸、循環(huán)再造及回收設計責任

法令規(guī)定目標產(chǎn)品的制造商、進口商或其授權代表應確保努力延長產(chǎn)品使用壽命，既要減少維修困難度，還應提供充足的維修零件，以保障消費者購買產(chǎn)品后7～10年處于可維修狀態(tài)，而非丟棄。這一規(guī)定直接指向電子電器產(chǎn)品的使用時限問題，是減少廢棄物產(chǎn)生的關鍵環(huán)節(jié)。

以制冷器具生態(tài)設計指令的內(nèi)容為例，制造商、進口商或授權代表必須在最后一個型號的產(chǎn)品投放市場后：（1）至少向專業(yè)維修人員提供恒溫器、溫度感應器、印刷電路板和光源，為期至少7年；（2）至少向專業(yè)維修人員和最終用戶提供門把手、托盤，期限應大于7年，提供電冰箱門墊圈至少10年；（3）確保備件可以被市場上的通用工具替換，且不會對設備造成永久性損害。此外，生產(chǎn)商還應提供附件所要求的產(chǎn)品組件拆卸信息，包括維修目標產(chǎn)品所需的拆卸步驟、工具或技術的順序。

2.1.2 能源標簽責任

系列指令的能源標簽補充條例規(guī)定了產(chǎn)品供應商應確保其產(chǎn)品具備相關附件所要求的能源標志，并根據(jù)經(jīng)銷商的要求，以特定的形式提供產(chǎn)品的說明書和相關的能耗指數(shù)。此外，生產(chǎn)者應在其產(chǎn)品的視覺廣告以及其他任何技術宣傳材料中明示能源效率等級。通過“能源標簽”這一表現(xiàn)形式，消費者便于知悉市場上6 類電子電器產(chǎn)品的生態(tài)設計情況并進行選擇，以消費變化反向促進產(chǎn)品設計和生產(chǎn)的綠色化。

2.1.3 禁止規(guī)避責任

制造商、進口商或獲授權代表不得將需被測試的目標產(chǎn)品自行投放市場，并依據(jù)投放結果對產(chǎn)品作出反應和改進，從而在有關部門測試期間改變產(chǎn)品性能，以期達到更有利于制造商、進口商或獲授權代表在技術文件或所提供的任何文件中申報的參數(shù)水平。

生產(chǎn)者除非得到最終用戶的明確同意和授權，否則在使用與產(chǎn)品投放市場之初相同測試標準衡量零部件更新后，產(chǎn)品在能源方面和環(huán)境影響方面的參數(shù)情況不得惡化。上述兩條規(guī)定可被概括為生產(chǎn)者的禁止規(guī)避責任，其目的主要是為了防止生產(chǎn)者通過各種措施，例如自行測試投放產(chǎn)品和零部件更新，改變產(chǎn)品的環(huán)保狀況，從而繼續(xù)在市場上提供高耗能、高污染產(chǎn)品。

系列法令對生產(chǎn)者的延伸責任規(guī)定較為詳細，并依托大量的電子產(chǎn)品環(huán)保技術標準和參數(shù)，體現(xiàn)出極強的科學技術性。另一方面，法令并未明確規(guī)定生產(chǎn)者違規(guī)的法律責任。若生產(chǎn)者無法保證其產(chǎn)品滿足附件中的各類要求就無法得到環(huán)保標簽，那么產(chǎn)品可能面臨無法進入市場或被消費者排斥，這在一定程度上限制了部分電子產(chǎn)品的流通和生產(chǎn)，與我國環(huán)保法規(guī)中的“限制生產(chǎn)”措施殊途同歸。歐盟系列法令體現(xiàn)出更為注重行動主體自我規(guī)范與負責的“自我規(guī)制”[1]，將主動權交給生產(chǎn)者。

2.2 以信息披露為主的經(jīng)銷商補充責任

歐盟歷來將銷售者作為電子產(chǎn)品循環(huán)利用的重要一方主體。但其責任的規(guī)定多體現(xiàn)于回收利用環(huán)節(jié)。例如德國的分銷者經(jīng)常以購物折價的方式來提供回收服務，即消費者購買新產(chǎn)品時，可以交回一個同類型的舊設備[2]。由于生態(tài)設計的直接責任歸屬于生產(chǎn)者，經(jīng)銷商無法控制生產(chǎn)行為，但在銷售過程中經(jīng)營商也應履行一定的補充責任，以便將電子產(chǎn)品生態(tài)設計的成果從生產(chǎn)環(huán)節(jié)順利轉入流通和消費環(huán)節(jié)，配合生產(chǎn)者完善并鞏固其生態(tài)設計的成果。

系列指令補充條例中規(guī)定經(jīng)銷商應確保在銷售地點的電子電器產(chǎn)品貼有能源標簽；通過互聯(lián)網(wǎng)進行遠距離銷售時，也應公示并向消費者提供產(chǎn)品的能耗標簽及產(chǎn)品資料表。這一責任可以被概括為信息公示的補充責任，確保制造商的電子產(chǎn)品在滿足生態(tài)設計要求后，能夠順利被市場所知，得到其應有的競爭利益。同時，經(jīng)銷商通過上述規(guī)定也可配合監(jiān)管部門開展六類電子產(chǎn)品的市場檢查，確保市場上流通的目標產(chǎn)品符合環(huán)保標準。

2.3 強技術性的行政機關監(jiān)管責任

2.3.1 樣品核查責任

法令第5 條規(guī)定，成員國在進行市場監(jiān)督檢查時，應采用附件IV 所列的核查程序。成員國首先應當對制造商申報的產(chǎn)品參數(shù)進行核查。以“具有直銷功能制冷設備”的指令附件為例，核查具體程序如圖1。

圖1 歐盟電子電器產(chǎn)品生態(tài)設計指令中的核查流程

行政機關應嚴格按照核查流程，對照指令附件所載的數(shù)據(jù)指標，判斷產(chǎn)品是否符合資源效率等的要求。同時，為盡可能減少抽樣檢查的誤差，行政機關在首次檢驗結果不符合的情況下，仍應選擇同類樣品根據(jù)平均值再次進行核驗。這種規(guī)定有利于保護生產(chǎn)者的合法利益。此外，各成員國政府還應向其他成員國和委員會提供檢驗的所有相關信息。

2.3.2 信息披露監(jiān)管責任

在電子電器產(chǎn)品生態(tài)設計信息核查中，成員國當局也應遵循與產(chǎn)品核查類似的檢驗流程。政府對標簽的核查是實質性的：檢驗機關應按照電子產(chǎn)品樣品的情況確認是否能夠獲得能源標簽。對于能源標簽等產(chǎn)品環(huán)保信息的核查和驗證，能夠保障生產(chǎn)商和進口商按照法令的要求制造和進口電子產(chǎn)品，同時確保合規(guī)的電子產(chǎn)品進入市場流通。從20世紀90年代早期開始，“生態(tài)”、“環(huán)境友好”、“可回收”、“綠色”等誤導性的營銷用語的使用十分猖獗，容易擾亂市場，使得真正的生態(tài)產(chǎn)品隱沒于虛假產(chǎn)品中，高耗能產(chǎn)品獲得不正當?shù)母偁巸?yōu)勢[3]。因此，政府部門應對產(chǎn)品綠色標簽進行嚴格管理以規(guī)范市場秩序，并推動節(jié)能產(chǎn)品的發(fā)展。

2.3.3 歐盟委員會的檢視和更新條款責任

指令第8 條規(guī)定了對條文的復審義務。歐盟委員會將根據(jù)電子產(chǎn)品相關技術進步情況對本指令進行回顧，并在2025年12月25日前向咨詢論壇提交復審結果，可以在適當情況下提交修訂建議草案。審查應特別側重于以下方面：（1）電子產(chǎn)品在能源和環(huán)境表現(xiàn)方面的改善潛力；（2）驗證公差的級別；（3）評估消費者行為的演變和電子產(chǎn)品在各個成員國的使用情況；（4）現(xiàn)行資源效益決定的電子產(chǎn)品用能效果；（5）根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟的目標，為產(chǎn)品設定額外的資源效率要求是否合適，包括是否應添加更多的要求。

3 電子電器產(chǎn)品生態(tài)設計指令責任條款的實施效果分析

3.1 責任條款對于生產(chǎn)者的影響

指令實施后，對歐盟生產(chǎn)者可能產(chǎn)生如下負面影響：（1）生態(tài)設計指令中對電子產(chǎn)品在基本生態(tài)項目、能源效率、功能、持續(xù)工作時間、低功耗模式、資源效率和信息披露方面的要求，使得生產(chǎn)者必須采用更為先進、低毒害的物質材料，運用更為生態(tài)環(huán)保的產(chǎn)品設計方案以滿足責任條款的要求，獲得相應的標簽和批準。這必然會增加電子產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。增加的成本若盡數(shù)反映在產(chǎn)品價格中將會導致消費者購買動力不足，產(chǎn)品市場縮??；增加的成本若為市場考慮而少量或不體現(xiàn)于產(chǎn)品價格中，那么生產(chǎn)者就成為生態(tài)設計成本的最終承擔者，壓縮利潤空間，導致生產(chǎn)積極性降低。（2）指令要求生產(chǎn)者努力提高產(chǎn)品的使用壽命，減少維修困難度外，這在一定程度上減緩電子產(chǎn)品的更新?lián)Q代，需求縮減，從而導致生產(chǎn)規(guī)模的縮小以及阻礙企業(yè)科技創(chuàng)新。（3）隨著成員國具體立法的進一步展開，責任條款必將更為明確具體，生產(chǎn)者如若違法生態(tài)設計的要求，也有面臨行政性處罰的風險。

另一方面，責任條款的實施也會對歐盟內(nèi)部生產(chǎn)者帶來積極影響。首先，根據(jù)此前實施的WEEE 指令，所有電子電氣設備生產(chǎn)商須自行承擔報廢產(chǎn)品回收利用的責任，包括回收利用產(chǎn)生的費用。生產(chǎn)者通過履行生態(tài)設計責任條款，在源頭減少廢棄物質的產(chǎn)生和回收利用的難度，以便在履行WEEE 指令時能夠減小環(huán)保支出。其次，生產(chǎn)者在履行責任條款的過程中，不斷研究，采用新的、綠色化的設計方案和材料，能夠推動企業(yè)生產(chǎn)制造轉型升級，在日益激烈的市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。電子產(chǎn)品領域生態(tài)設計已經(jīng)成為發(fā)展的趨勢。指令序言指出，在過去的10年中，歐盟市場越來越多地使用低全球升溫潛能值制冷劑，這表明制造商已經(jīng)開始逐步采用對環(huán)境影響較小的制冷劑。正如歐盟委員會副主席于爾基·卡泰寧表示，新環(huán)保設計法規(guī)能更有效利用資源，帶來顯著經(jīng)濟和環(huán)境效益。預計新措施可使每個歐洲家庭年節(jié)約150 歐元，并為歐洲企業(yè)帶來利益[4]?？傮w而言，歐盟電子產(chǎn)品生產(chǎn)的平均技術水平較高，而指令在制定過程中也考慮到了額外成本控制的問題，因此，指令的實施對于生產(chǎn)者而言的積極意義是占主導位置的。

3.2 責任條款的實施對環(huán)境的影響

首先，歐盟環(huán)境保護和節(jié)能減排的現(xiàn)實要求生態(tài)設計責任制度的介入。指令指出：“2015年，歐盟受該條例管制的產(chǎn)品的年度能源消費量估計為65 TWh，相當于2 600 萬t 二氧化碳當量。 在‘一切照舊’的設想方案中，具有直接銷售功能的制冷設備的能耗預計到2030年將減少。然而，除非制定生態(tài)設計要求，否則這種下降趨勢預計將放緩?！毕匆聶C生態(tài)設計指令也提出，經(jīng)歐委會審查研究，有必要修改家用洗衣機的生態(tài)設計要求，建立家用洗衣干衣機的生態(tài)設計要求。所需經(jīng)費涉及能源和水等基本資源的使用，還需要引入與資源效率有關的要求，例如可修復性和可循環(huán)使用性。

其次，責任條款的實施能夠有效節(jié)約能源，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。歐盟能夠進一步控制電子廢棄物對土壤、水體、空氣等環(huán)境介質的污染，大幅度節(jié)約能源資源。制冷設備生態(tài)設計指令序言中，立法者寫明“生態(tài)設計工作計劃中的措施估計有可能在2030年實現(xiàn)超過260 TWh 的年度最終能源節(jié)約，這相當于在2030年每年減少約1 億t 溫室氣體排放?！毕匆聶C指令序言明確指出，責任條款中的措施估計有可能在2030年實現(xiàn)超過260 TWh 的年度最終能源節(jié)約，這相當于在2030年每年減少約1 億t 溫室氣體排放。家用洗衣機和家用洗衣干衣機屬于指令附件所列產(chǎn)品類別，估計每年可節(jié)省2.5 TWh 的電力，使溫室氣體排放量每年減少80 萬t 二氧化碳當量，到2030年估計可節(jié)省7.11 億m3的用水。

4 歐盟電子電器產(chǎn)品生態(tài)設計指令責任條款的啟示

4.1 建立針對性強的生產(chǎn)者責任條款

要徹底杜絕有害的電子廢棄物污染，綠色和平組織認為正本清源之道在于推行“企業(yè)責任”，讓生產(chǎn)者正視生產(chǎn)和環(huán)保責任[5]。歐盟電子電器產(chǎn)品生態(tài)設計指令最為顯著的特點是分類細化，針對性強。本次系列指令只包含六類使用范圍廣、對環(huán)境和資源影響較大的電子電器產(chǎn)品，并針對每一類產(chǎn)品的生產(chǎn)設計特點分別制定單獨的子條例。這樣可使生產(chǎn)者明確知悉其產(chǎn)品需要滿足的各類要求，同時分類規(guī)定的模式考慮到不同產(chǎn)品的差異性。例如洗衣機指令中設計者應主要考慮產(chǎn)品在用水量方面的節(jié)能設計，而電冰箱指令中設計者則主要使得產(chǎn)品降低噪聲和滿足低能耗標準下的恒溫功能。針對性強的分類模式便于相關主體準確了解各自的權利義務，提高指令中責任條款實施的效率。

4.2 完善行政機關監(jiān)督檢查責任

系列指令將對目標產(chǎn)品核查驗證的責任賦予成員國政府。各成員國按照指令的要求進行嚴格的驗證，確保合規(guī)產(chǎn)品進入市場。核驗程序擁有完整的邏輯流程，體現(xiàn)出較強的程序性，能夠最大限度地保障電子電器產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益。同時，嚴格的核驗程序也有利于真正從環(huán)保和生態(tài)角度區(qū)分產(chǎn)品，為消費者響應綠色節(jié)能號召、購買節(jié)能產(chǎn)品提供幫助。

將與電子廢棄物相關的管理責任統(tǒng)歸于行政機關，能夠體現(xiàn)較強的監(jiān)管力。另一方面，在生態(tài)設計迅猛發(fā)展的趨勢下，政府僅僅進行鼓勵和支持顯得遠遠不夠，應積極轉變職能，注重通過嚴格的標準和流程為電子電器產(chǎn)品是否合規(guī)提供判斷依據(jù)。行政機關可通過咨詢或聘請專業(yè)技術人員對產(chǎn)品進行驗證，以公權力確保生態(tài)設計制度的推行，使得企業(yè)在核查監(jiān)管壓力下自覺改進設計方案，升級生產(chǎn)設備，滿足環(huán)保和節(jié)能的要求。