文 中國公路學會法律工作委員會主任委員 張柱庭

眾所周知，由于公路各類相關(guān)工程項目牽涉規(guī)劃、設計、建設、運營、養(yǎng)護等多個環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，在依法追責過程中，涉及單位多、規(guī)模大。因此，厘清公路運營安全責任的范圍，合理界定主體責任，依法落實責任等方面內(nèi)容對于在重大安全生產(chǎn)事故發(fā)生后的定責、追責和免責都至關(guān)重要。

1 關(guān)鍵詞/公路運營

公路運營是指什么？

公路運營一詞最早在“四好農(nóng)村路”相關(guān)政策中出現(xiàn)，后來擴展到了其他公路。高速公路的運營是指其“建、管、養(yǎng)、運”4個方面內(nèi)容，具體包括運行監(jiān)測、出行服務、收費服務、應急處置、車路協(xié)同、造價6個部分。

公路運營的主體

將“公路運營”“安全”“責任”三個關(guān)鍵詞連在一起，首先需要確定公路運營的主體。公路運營主體有廣義與狹義之分。

狹義主體包括：監(jiān)測服務提供商（運營監(jiān)測是一項公共服務，由各個市級公路管理機構(gòu)負責，高速公路運營監(jiān)測則是由高速公路運營管理單位負責）、出行服務提供商、車路協(xié)同服務提供商，以及作為收費服務提供商的多數(shù)高速公路運營管理單位。

而廣義的公路運營主體，范圍則會擴大到運輸服務企業(yè)，比如客運企業(yè)、貨運企業(yè)、物流企業(yè)、快遞企業(yè)等。

公路運營的標準

隨著我國公路網(wǎng)的快速形成，原本以建設為重心的標準體系已逐漸不能滿足公路發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的需要，公路建設、管理、養(yǎng)護、運營標準應均衡發(fā)展并適度超前，以適應并引導行業(yè)規(guī)范化發(fā)展。

過去，我國公路建設的標準是完備的，公路養(yǎng)護的標準也是完備的，但管理、運營這兩個板塊確是空白。以高速公路行業(yè)為例，很多高速公路管理企業(yè)內(nèi)部都設立有運營部，然而各個公司對于“運營”的標準卻并不統(tǒng)一。比如有些公司的運營部具有收費權(quán)，但有些卻不具有收費權(quán)；有些公司的運營部具有養(yǎng)護職責，但有些公司的運營與養(yǎng)護板塊則是獨立劃分的，縱觀全國，各地情況差異較大。

2017年，《公路工程標準體系》（JTG 1001-2017）發(fā)布后，立足于公路交通發(fā)展實際，對原體系框架進行了全面調(diào)整，通過擴展適用范圍，以符合公路“建、管、養(yǎng)、運”協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路，明確了公路運營的含義，并成為之后所有標準的母法，標志著我國公路運營事業(yè)終于有了一個標準指引。

“別瞎想，這只是一個意外！”他最后說，“你是累了。人累了就愛瞎想。你歇會兒。閉閉眼睛。兒子快醒了。我去下面給你們買點吃的……”

2 關(guān)鍵詞/公路安全

什么是公路安全？

根據(jù)國家安全工作座談會上的講話精神，目前，我國對于安全的定義，分為廣義安全概念和狹義安全概念。廣義安全概念包含：政治安全、經(jīng)濟安全、國土安全、社會安全、網(wǎng)絡安全、安全生產(chǎn)、生物安全；而狹義安全概念即是特指安全生產(chǎn)，其中也包括公路運營安全生產(chǎn)一項。

公路安全生產(chǎn)范圍界定

以2015年“8·12”天津濱海新區(qū)爆炸事故為例，該事故實際上是一起重大的消防安全事故，但為何劃分到交通部門？

《國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展意見》明確規(guī)定：按照管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管經(jīng)營必須管安全和誰主管誰負責的原則，厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，明確各有關(guān)部門安全生產(chǎn)和職工健康工作職責，并落實到部門工作職責規(guī)定中。

將管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管經(jīng)營必須管安全的“三管三必須”原則應用到消防領(lǐng)域，推行管行業(yè)必須管消防，管業(yè)務必須管消防，管經(jīng)營必須管消防，所以港口中的石油儲運自動就劃給了交通部門。一方面，此舉能夠很好地調(diào)動并集中社會各方面力量；另一方面，也能夠借此把安全責任很好地分散下去。

公路運營安全責任內(nèi)容

公路運營安全責任包括安全生產(chǎn)、道路交通安全、運輸管理的法律和標準。從2019年的長深高速江蘇無錫段“9·28”特別重大道路交通事故，到2020年發(fā)生的吉林松原扶余市省道514線“10·04”重大道路交通事故，調(diào)查組都深入調(diào)查了兩起事故發(fā)生路段的路面摩擦系數(shù)。由此可見，包括路面摩擦系數(shù)在內(nèi)的公路技術(shù)指標是否達標也已成為公路運營安全責任的內(nèi)容之一。

鏈接：

“8·12”天津濱海新區(qū)爆炸事故

G15沈海高速“6·13”重大爆炸事故

2020年6月13日,G15沈海高速公路浙江省臺州溫嶺段溫州方向溫嶺西出口下匝道發(fā)生一起液化石油氣運輸槽罐車重大爆炸事故,造成20人死亡,175人入院治療(其中24人重傷),直接經(jīng)濟損失9477.815萬元。事故調(diào)查組認定,沈海高速溫嶺段“6·13”液化石油氣運輸槽罐車爆炸事故是一起液化石油氣運輸槽罐車超速行經(jīng)高速匝道引起側(cè)翻、碰撞、泄出,進而引發(fā)爆炸的重大生產(chǎn)安全責任事故。

2020年12月31日，浙江省應急管理廳網(wǎng)站公布了沈海高速溫嶺段“6·13”液化石油氣運輸槽罐車重大爆炸事故調(diào)查報告，并對30名相關(guān)單位公職人員進行問責。

3 關(guān)鍵詞/責任

責任的內(nèi)涵是什么？

從法律上講，責任有兩層含義，一層是法律法規(guī)中所規(guī)定應盡的義務，包括行政法律責任、民事法律責任、刑事法律責任等；另一層則是對違法行為所承擔的后果。

主體責任的界定

根據(jù)2016年頒布的《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，圍繞健全落實安全生產(chǎn)責任制，應嚴格落實企業(yè)主體責任。

企業(yè)對本單位安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作負全面責任，要嚴格履行安全生產(chǎn)法定責任，建立健全自我約束、持續(xù)改進的內(nèi)生機制。企業(yè)實行全員安全生產(chǎn)責任制度，法定代表人和實際控制人同為安全生產(chǎn)第一責任人，主要技術(shù)負責人負有安全生產(chǎn)技術(shù)決策和指揮權(quán)，強化部門安全生產(chǎn)職責，落實“一崗雙責”。

完善落實混合所有制企業(yè)以及跨地區(qū)、多層級和境外中資企業(yè)投資主體的安全生產(chǎn)責任，建立企業(yè)全過程安全生產(chǎn)和職業(yè)健康管理制度，做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”。國有企業(yè)要發(fā)揮安全生產(chǎn)工作示范帶頭作用，自覺接受屬地監(jiān)督。

杭瑞洞庭大橋

鏈接：

落實公路運營安全責任的兩大需要

需要建立安全預防控制體系

建立安全預防控制體系要求深入推進對煤礦瓦斯、水害等重大災害以及礦山采空區(qū)、尾礦庫的工程治理。加快實施人員密集區(qū)域的危險化學品和化工企業(yè)生產(chǎn)、倉儲場所安全搬遷工程。實施高速公路、鄉(xiāng)村公路和急彎陡坡、臨水臨崖危險路段公路安全生命防護工程建設。加強高速公路、跨海大橋、海底隧道、鐵路浮橋、航運樞紐、港口等防災監(jiān)測、安全檢測及防護系統(tǒng)建設。

需要建立安全責任全程追溯制度

除了建立安全預防控制體系外，建議企業(yè)實行全過程安全責任追溯制度。以全員責任為基礎，按照企業(yè)運行的板塊或運營過程，通過確定不同制度內(nèi)容全程追溯的方式，制定安全生產(chǎn)權(quán)力和責任清單，按照這個思路來確定相應的安全責任體系，完全能夠提前把制度和責任落實好。

最新責任界定難題化解方法

目前，各地公路項目工程開始引進PPP項目。投資人對項目投資后，隨即成立一個建設單位，建設單位在法律上雖負有責任，但由于是投資人成立的，現(xiàn)行法律法規(guī)上，卻沒有相關(guān)條款明確規(guī)定投資人的安全責任。如果不解決這個問題，一旦投資人在公路項目建設階段遺留下隱患，公路運營將會遇到非常復雜與麻煩的狀況，這也是目前公路法律研究的一個新難點。因此，依據(jù)目前的政策和法規(guī)，最好將投資人視作實際控制人，比照建設單位承擔責任。在法律程序上，建議修改特許合同，在特許合同里明確投資人的法律地位。