孫建平

成都?xì)v史悠久，建城2300余年，城名未改、城址未遷，歷史遺產(chǎn)豐厚。如今，黨中央賦予成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)的重大使命。根據(jù)《關(guān)于支持成都建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)的意見(jiàn)》，到2025年，成都將基本建成踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū);到2035年，踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)成為全國(guó)樣板。

公園城市這一城市發(fā)展模式，是城市發(fā)展理念的全新探索，貫穿在城市空間規(guī)劃和城市治理的全過(guò)程中，在城市空間系統(tǒng)逐步完善的同時(shí)，與之匹配的治理能力必須實(shí)現(xiàn)全方面提升?！鞍踩笔切聲r(shí)代人民美好生活的基礎(chǔ)指標(biāo)之一，是美好生活的基石;“安全”還是城市生活的敏感神經(jīng)，稍有波動(dòng)，不僅影響人們對(duì)美好生活的感受，更會(huì)影響城市的有序運(yùn)行。美好的公園城市要通過(guò)精細(xì)化的城市治理，實(shí)現(xiàn)安全和美好生活的統(tǒng)一。達(dá)到這一目標(biāo)，必須聚焦人民的需求，始終以人為本;聚焦每一個(gè)基層社區(qū)的具體場(chǎng)景，通過(guò)管理和技術(shù)為基層賦能，激發(fā)全社會(huì)的參與熱情;要在城市數(shù)字化水平的提升過(guò)程中，讓精細(xì)化治理更加符合公園城市的建設(shè)需求，演繹公園城市安全、美好的生活。

公園城市的精細(xì)化治理始終要以人為本

歷經(jīng)“十三五”時(shí)期快速發(fā)展，成都城市治理水平實(shí)現(xiàn)全面提升。人城境業(yè)高度和諧統(tǒng)一的美麗宜居公園城市形態(tài)是成都城市發(fā)展的更高目標(biāo)?！叭嗣癯鞘械男腋颖尽逼涑霭l(fā)點(diǎn)和目標(biāo)都是“人”這個(gè)核心，這就決定了所有的治理活動(dòng)都必須以人為本，以人民為導(dǎo)向。

城市運(yùn)行與有機(jī)生命體極其相似。城市各個(gè)部分在社會(huì)層面、經(jīng)濟(jì)層面、文化層面高度關(guān)聯(lián)，有機(jī)組合在一起，就像一個(gè)生命體是由很多器官組成的一樣，難以切割。城市還有“新陳代謝”、“生長(zhǎng)發(fā)育”、“遺傳和變異”、“關(guān)聯(lián)和共生”、“自適應(yīng)”等典型生命體征。對(duì)城市的認(rèn)知不應(yīng)該是機(jī)械的、割裂的，而應(yīng)該是聯(lián)系的、系統(tǒng)的、歷史的，城市治理的復(fù)雜性可想而知。

在復(fù)雜系統(tǒng)中，各種干擾因素會(huì)影響我們的判斷。特別是成都的城市空間形態(tài)多樣而復(fù)雜，文化傳統(tǒng)悠久，因此，簡(jiǎn)單條塊化的、程序?qū)虻臋C(jī)械治理方式顯然不能滿足公園城市的發(fā)展需要。只有抓住“人”這個(gè)導(dǎo)向，才能在復(fù)雜局面中找到問(wèn)題的關(guān)鍵。在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中，要始終圍繞人的活動(dòng)、人和人的交互、人和物的交互等基本維度，分析研判城市風(fēng)險(xiǎn)，才更容易發(fā)現(xiàn)哪些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)城市安全產(chǎn)生重要影響。如直接引發(fā)人民生命健康、安全問(wèn)題的重大公共衛(wèi)生事件，包括重大疫情、食藥安全事故等;各種原因人員聚集引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn);“生命線”風(fēng)險(xiǎn)，包括城市運(yùn)行的基本保障的供水排水系統(tǒng)、電力系統(tǒng)、燃?xì)庀到y(tǒng)、信息通信系統(tǒng)等生命線系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，等等?？傊?，以人為本研判和治理城市風(fēng)險(xiǎn)，可以幫助我們迅速發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源，研判風(fēng)險(xiǎn)演化趨勢(shì)，在具體的應(yīng)急處置中，也能迅速把握重點(diǎn)，并有助于形成風(fēng)險(xiǎn)治理的全局觀。

以人為本，能在復(fù)雜局面中激發(fā)不同治理主體的主動(dòng)性。例如，在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中常常會(huì)出現(xiàn)“一人生病，大家吃藥”或“別人生病，我們吃藥”的情況，這是因?yàn)楹饬恐卫淼某叨炔皇侨说男枨?，而是程序的要求?019年4月巴黎圣母院火災(zāi)后，我國(guó)各相關(guān)主管部門(mén)紛紛發(fā)文，地方各文博單位積極開(kāi)展火災(zāi)隱患排查工作，從排查數(shù)據(jù)上看，成績(jī)顯著。這表明，是可以起到風(fēng)險(xiǎn)防范作用的。但長(zhǎng)期看，這個(gè)方法具備顯著的被動(dòng)性特征，離精細(xì)化的管理要求有很大差距。一是容易間接導(dǎo)致基層工作把握不住重心，掌控不了關(guān)鍵，只能全盤(pán)照抄，生吞硬咽，規(guī)范動(dòng)作多，自選動(dòng)作少，久而久之，形式主義就自然抬頭。二是容易間接導(dǎo)致城市對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)敏感性不足。新業(yè)態(tài)、新模式是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，也必將會(huì)帶來(lái)新風(fēng)險(xiǎn)。既有的處理規(guī)范很難應(yīng)對(duì)各種“黑天鵝”，只有以人為本才能不斷創(chuàng)新，找到解決之道。三是容易間接導(dǎo)致各級(jí)責(zé)任意識(shí)的缺位。在城市安全與風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任網(wǎng)絡(luò)里，一直存在著“主動(dòng)”與“被動(dòng)”的問(wèn)題。是“主動(dòng)擔(dān)當(dāng)”還是“被動(dòng)應(yīng)付”，既有文化理念層次上的驅(qū)動(dòng)，也有機(jī)制設(shè)計(jì)上的牽引。如果總是“多做多錯(cuò)、少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”，最終將很難實(shí)現(xiàn)“事故問(wèn)責(zé)”向“問(wèn)題問(wèn)責(zé)”的可持續(xù)良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。

總之，精細(xì)化治理要避免走入越細(xì)越好、越復(fù)雜越好的誤區(qū)，就要不斷回歸初心，思考每一項(xiàng)舉措是否滿足人民的需要，每一項(xiàng)新技術(shù)的運(yùn)用是否滿足美好生活的需要，以此為標(biāo)尺來(lái)衡量精細(xì)化治理的成效，才能真正筑城聚人，打造創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、全齡友好、生活富裕、生態(tài)宜居的公園城市發(fā)展樣本。

精細(xì)化治理要緊扣社區(qū)場(chǎng)景，激發(fā)全社會(huì)參與

公園城市的生活場(chǎng)景應(yīng)是自然而有序，人民美好生活應(yīng)自在且自得。精細(xì)化治理的最終目標(biāo)是要人們?cè)诰唧w的生活場(chǎng)景中感受到安全、美好生活。緊扣具體的社區(qū)場(chǎng)景，激發(fā)社會(huì)廣泛參與的精細(xì)化治理才能落到實(shí)處，才能避免治理很費(fèi)力和人民不滿意的矛盾。要通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、文化支撐、法制保障、專業(yè)賦能激發(fā)全社會(huì)參與到城市精細(xì)化治理當(dāng)中。

在復(fù)雜、多變的治理環(huán)境下，要發(fā)揮好社區(qū)、基層力量，創(chuàng)造性的產(chǎn)生行之有效的精細(xì)化治理方案，還有巨大的改進(jìn)空間。例如，在新冠肺炎疫情期間，社區(qū)防控創(chuàng)新多，成效好，打了漂亮的攻堅(jiān)戰(zhàn)，可見(jiàn)社區(qū)的積極參與可以調(diào)動(dòng)市民的主體能動(dòng)性。但從長(zhǎng)期看，社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理還是面臨職能多、人員少、能力弱的挑戰(zhàn)，亟需不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新、技術(shù)賦能等多種手段建立基層風(fēng)險(xiǎn)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，提升基層風(fēng)險(xiǎn)治理能力。尤其要以城市基層管理組織為建設(shè)主體，社區(qū)為建設(shè)對(duì)象，用好專業(yè)力量、社會(huì)力量，理順居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)等主體的關(guān)系，培育社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。從共建和監(jiān)督兩個(gè)方面夯實(shí)城市管理的基礎(chǔ)，還要加強(qiáng)基層賦權(quán)力度，鼓勵(lì)讓渡機(jī)制，培育自選動(dòng)作的形成環(huán)境，設(shè)計(jì)包容度較高的組織程序、執(zhí)行程序和考核程序，盡快扭轉(zhuǎn)城市風(fēng)險(xiǎn)治理“倒三角”型架構(gòu)，發(fā)揮好基層力量。

調(diào)動(dòng)社區(qū)的力量，激發(fā)全社會(huì)參與的精細(xì)化治理，不是政府的職責(zé)退后。政府作為金字塔尖的力量，要制定管理的目標(biāo)和確定標(biāo)準(zhǔn)，還要在機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)主動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制，激勵(lì)、引導(dǎo)全社會(huì)主動(dòng)參與。

調(diào)動(dòng)社會(huì)的主動(dòng)性，除了機(jī)制創(chuàng)新，必須認(rèn)識(shí)到文化是最能潛移默化人類行為的力量。成都?xì)v史文化悠久，公園城市的基層治理，應(yīng)充分尊重本地文化，發(fā)揮文化的力量。如果把城市比喻為一個(gè)人，文化對(duì)人的行為方式影響體現(xiàn)在方方面面，更像一個(gè)人的習(xí)慣。尤其在基層治理層面，文化的影響力更明顯。要存異求同，促進(jìn)意識(shí)合力的形成。要認(rèn)識(shí)到不注重“差異性”，則無(wú)法形成“合力”這一客觀規(guī)律。

要加強(qiáng)法制保障作用。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。要結(jié)合城市發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，抓緊填補(bǔ)法律體系漏洞，不斷完善分級(jí)負(fù)責(zé)、分類管理的機(jī)制，健全制度、改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)普法，提升不同主體的責(zé)任意識(shí)。要特別重視如何考慮發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度去補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)、促成效，重點(diǎn)完善執(zhí)法缺位的追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理水平的提升，要賦能不同治理主體，特別是基層單位。基層不僅是治理系統(tǒng)的手和腳，更是具有臨場(chǎng)決策能力的“頭”，是信息的采集者，是具體防控舉措落地的實(shí)施者，高效的基層治理單元是具備城市風(fēng)險(xiǎn)治理系統(tǒng)所有功能的“分體”，只有賦能基層，才能確保管理單元不斷分化、管理顆粒度不斷細(xì)化的過(guò)程中，仍保有強(qiáng)韌的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。在技術(shù)賦能的同時(shí)，要做到標(biāo)準(zhǔn)賦能，確保“做正確的事”和“正確的做事”。例如，在確保安全防控風(fēng)險(xiǎn)方面，要結(jié)合城市運(yùn)行重大風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，圍繞“應(yīng)急管理系統(tǒng)”的八項(xiàng)功能，設(shè)計(jì)“信息流”和“業(yè)務(wù)流”，突破應(yīng)急管理工作“?！焙汀袄邸钡墓秩?，用標(biāo)準(zhǔn)化的流程確?！白稣_的事”和“正確的做事”。要因地制宜，知識(shí)賦能，確保不同層級(jí)的治理主體統(tǒng)一行動(dòng)又靈活機(jī)動(dòng)，做到“個(gè)性”中體現(xiàn)“共性”，發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊(duì)作用，為各級(jí)治理主體提供智力支持。

在智慧城市建設(shè)升級(jí)的過(guò)程中提升精細(xì)化治理水平

成都提出打造新型智慧城市發(fā)展樣板。根據(jù)《成都市智慧城市建設(shè)行動(dòng)方案（2020-2022）》，到2022年，成都市智慧城市架構(gòu)體系基本完善，“城市大腦”全面提能，數(shù)據(jù)要素高效流轉(zhuǎn)，智能設(shè)施廣泛覆蓋，基本實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、社會(huì)訴求“一鍵回應(yīng)”、生活服務(wù)“一碼通城”、風(fēng)險(xiǎn)防控“一體聯(lián)動(dòng)”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展“賦能提質(zhì)”，城市智慧治理水平明顯提升。

智慧城市水平提升，是精細(xì)化治理水平提升的機(jī)遇期、窗口期。一方面，當(dāng)前城市安全普遍面臨著風(fēng)險(xiǎn)疊加化、風(fēng)險(xiǎn)管理碎片化、政府監(jiān)管單一化的難題和現(xiàn)象;另一方面，城市安全與風(fēng)險(xiǎn)治理具備“多主體、多部門(mén)、多事務(wù)、多維度”的特征。這兩點(diǎn)決定了我們的工作需要加大信息共享的力度，需要讓信息“跑”起來(lái)，將城市諸多要素全部納入信息化監(jiān)控范圍。如果這些工作還是靠腿、靠嘴、靠筆，就很難把有限的城市安全管理資源和精力，投入到重點(diǎn)工作、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)方向上去。智慧城市建設(shè)可以將城市管理下沉至社區(qū)、園區(qū)等微單元，通過(guò)實(shí)時(shí)管理、溯源管理、預(yù)測(cè)式管理等手段，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。隨著數(shù)字化手段在社區(qū)衛(wèi)生、公共安全和社會(huì)服務(wù)管理等領(lǐng)域的滲透，可以實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制和服務(wù)流程等多方面的協(xié)作與創(chuàng)新，會(huì)為城市治理創(chuàng)造巨大動(dòng)能，成為治理變革的突破口，進(jìn)而整合和共享各行業(yè)、各系統(tǒng)和各部門(mén)的信息，為社會(huì)和市民提供一體化、全方位的社會(huì)管理服務(wù)，技術(shù)動(dòng)能逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)制、制度優(yōu)勢(shì)。

在新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，不少城市迅速打通數(shù)據(jù)壁壘，通過(guò)共享疫病防治數(shù)據(jù)信息，快速準(zhǔn)確將疫情通知各部門(mén)，同時(shí)通過(guò)大數(shù)據(jù)排查重點(diǎn)防疫人群，迅速形成了疫情防治最小單元格和社區(qū)共治體系，取得了良好效果。但應(yīng)該看到，智慧城市的建設(shè)一般分為前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中期數(shù)據(jù)處理設(shè)施建設(shè)和后期的服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、場(chǎng)景應(yīng)用。對(duì)于我國(guó)城市而言，這一過(guò)程基本同步，邊建設(shè)、邊應(yīng)用，經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展，城市數(shù)字化在很多領(lǐng)域仍然存在“無(wú)協(xié)同”、“協(xié)而不同、同而不深”、“信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘”的現(xiàn)象，這是下一階段主要要解決的問(wèn)題。在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中，要聚焦“人、機(jī)、環(huán)、管”四個(gè)安全要素，通過(guò)數(shù)字化、信息化和智能化全面提升城市風(fēng)險(xiǎn)治理工作的“數(shù)據(jù)化觀、信息化管、智能化防、智慧化統(tǒng)、現(xiàn)代化救”的效能，實(shí)現(xiàn)效率變革。

在效率變革的同時(shí)，不能忽視城市文化的人文關(guān)懷。5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代表并非“冰冷”，要用科技向善的理念引領(lǐng)數(shù)字技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)以人民為中心的治理，讓城市風(fēng)險(xiǎn)治理數(shù)字化精細(xì)化轉(zhuǎn)型帶著溫度落地，實(shí)現(xiàn)動(dòng)力變革。

精細(xì)化治理是系統(tǒng)工程，要從大處著眼，也要從具體場(chǎng)景入手，尤其是在城市發(fā)展已經(jīng)達(dá)到一定水平之后，更需要聚焦人民生活的具體場(chǎng)景，俯下身將工作做細(xì)做實(shí)。在成都公園城市的建設(shè)中，使“青山綠道藍(lán)網(wǎng)”呼應(yīng)的公園城市空間形態(tài)、“軌道公交慢行”融合的公園城市運(yùn)行動(dòng)脈、“生產(chǎn)生活生態(tài)”相統(tǒng)籌的公園城市發(fā)展空間、“巴適安逸和美”的公園城市社區(qū)場(chǎng)景更加安全、和諧、美好。

作者

同濟(jì)大學(xué)城市風(fēng)險(xiǎn)管理研究院院長(zhǎng)、教授