[摘 要]以國(guó)家層面的人工智能政策為研究對(duì)象，對(duì)我國(guó)人工智能政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。在構(gòu)建政策目標(biāo)—政策工具二維分析框架的基礎(chǔ)上，對(duì)政策目標(biāo)和政策工具進(jìn)行單維度和雙維度的內(nèi)容分析。據(jù)此認(rèn)為：我國(guó)人工智能政策在政策目標(biāo)設(shè)置上，需更加關(guān)注文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè);在政策工具的使用上，需將供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具相結(jié)合;政策目標(biāo)與政策工具需合理搭配，以在國(guó)家層面制定出更加完善的人工智能政策。

[關(guān)鍵詞]人工智能;科技政策;文本分析

[中圖分類(lèi)號(hào)]C01 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2021）04-0081-13

Research on China’s artificial intelligence policy （2015-2020） based on text analysis

XU Xiang-yun1，WU Xing-xuan2，ZHAO Shuai2

（1. College of Marxism，Dongbei University of Finance amp; Economics，Dalian 116025，China;2. College of Public Administration，Dongbei University of Finance amp; Economics，Dalian 116025，China）

Abstract：Taking national AI policy as the research objective，this paper makes a statistical analysis on the AI policy texts. On the basis of constructing the two-dimensional analysis framework of policy objectives and policy instrument，the content analysis of policy objective and policy instrument is carried out from single dimension and double dimension. Therefore，we should pay more attention to the construction of culture and ecological civilization in the setting of policy objectives of AI policy; in the use of policy tools，it is necessary to combine supply-oriented，environmental-oriented and demand-oriented policy tools; policy objectives and policy tools should be reasonably matched to formulate more perfect AI policies at the national level.

Key words：artificial intelligence; science and technology policy; text analysis

一、引言

人工智能是當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。我國(guó)對(duì)人工智能的重視程度逐漸提高，發(fā)展人工智能已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。搶抓新一輪的人工智能發(fā)展機(jī)遇，需要制定合理有效的政策來(lái)保障人工智能發(fā)展的制度環(huán)境，因而對(duì)人工智能相關(guān)政策的具體研究就十分緊迫。

通過(guò)對(duì)人工智能相關(guān)政策研究文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者致力研究省級(jí)層面的人工智能政策，少有學(xué)者具體分析國(guó)家層面人工智能政策的發(fā)展情況，這一研究現(xiàn)狀對(duì)于試圖通過(guò)公共政策以推動(dòng)人工智能發(fā)展而言顯然是不利的。鑒于此，本文以我國(guó)國(guó)家層面的人工智能政策為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)人工智能政策文本的分析，構(gòu)建政策目標(biāo)—政策工具分析框架，研究人工智能政策的發(fā)展，以期為我國(guó)人工智能政策研究提供一種新的思考路徑，并為未來(lái)我國(guó)制定更精準(zhǔn)更有效的人工智能政策提供建議。

二、人工智能政策概念界定和分析路徑選擇

（一）人工智能政策概念界定

人工智能政策作為國(guó)家出臺(tái)的為促進(jìn)人工智能技術(shù)良好發(fā)展的政策，其在政策類(lèi)型上隸屬公共政策，考慮人工智能屬于一種科學(xué)技術(shù)，人工智能政策具體來(lái)說(shuō)可以歸屬為科技政策，因此這里需要先引入公共科技政策的概念。公共科技政策嚴(yán)格上來(lái)說(shuō)不屬于一種政策類(lèi)型，而是政策集合，是政府為解決市場(chǎng)失靈，推進(jìn)公共及私人部門(mén)的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新而制定的一系列干預(yù)、規(guī)制和引導(dǎo)相關(guān)科學(xué)研究的政策的總稱(chēng)[1]。根據(jù)公共科技政策的概念，可以知道公共政策能夠良好地干預(yù)、規(guī)制和引導(dǎo)人工智能技術(shù)的發(fā)展。人工智能這一概念具有一定的概括性，它實(shí)際上是包含一系列技術(shù)在內(nèi)的一個(gè)總的概念，這些技術(shù)都旨在借助機(jī)器來(lái)接近與模仿人的大腦認(rèn)知，并最終達(dá)到與人的能動(dòng)性活動(dòng)相似。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于人工智能并沒(méi)有一個(gè)共識(shí)性的概念界定，由此對(duì)于人工智能政策的定義也存在一定的爭(zhēng)議。政策這個(gè)概念從宏觀上來(lái)看，是政黨或國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的特定任務(wù)而制定的行動(dòng)綱領(lǐng)、方針和準(zhǔn)則[2]。結(jié)合上述公共科技政策的概念，人工智能政策的定義可以概括為：國(guó)家或政黨為推動(dòng)人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，以及相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)創(chuàng)新而制定的干預(yù)、引導(dǎo)和規(guī)制相關(guān)研究、技術(shù)研發(fā)以及成果產(chǎn)業(yè)化的一系列行動(dòng)綱領(lǐng)、方針和準(zhǔn)則。本文的分析對(duì)象是國(guó)家層面的人工智能政策。

（二）公共政策分析路徑

公共政策分析即分析公共政策，分析什么與如何分析便是公共政策分析要解決的問(wèn)題[3]。公共政策文本作為公共政策存在的實(shí)際載體，不僅反映了政策的最終結(jié)果，也表現(xiàn)了政府決策過(guò)程中所隱含的過(guò)程性信息。因此公共政策文本是政府行為正式化和系統(tǒng)化的文字記錄，能夠體現(xiàn)政府在制定政策過(guò)程中的實(shí)施路徑，可以作為公共政策分析的事實(shí)依據(jù)和分析對(duì)象。在將公共政策文本作為分析對(duì)象時(shí)，公共政策文本研究路徑便成公共政策為分析的關(guān)鍵。本文擬采用以下兩種公共政策分析路徑。

1.政策內(nèi)容路徑

政策內(nèi)容路徑需要對(duì)政策文本的具體內(nèi)容進(jìn)行編碼。編碼方式是在分析概括文本內(nèi)容所表達(dá)的政策含義的基礎(chǔ)上，將具有各類(lèi)政策含義的短語(yǔ)、句子或段落進(jìn)行分類(lèi)整理，總結(jié)其特征，然后得出具有公共政策分析價(jià)值的結(jié)論[4]。政策內(nèi)容路徑的特殊之處在于，其不是對(duì)政策文本進(jìn)行解讀詮釋?zhuān)菍⒄呶谋究醋魑淖中问降臄?shù)據(jù)，借助編碼的過(guò)程將文本數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，之后再運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析技術(shù)來(lái)展開(kāi)實(shí)證研究。我國(guó)學(xué)界在政策內(nèi)容路徑研究上偏向于分析政策工具與組合理論，這些研究可以更加客觀和全面地闡釋特定領(lǐng)域政策工具的使用情況，進(jìn)而了解政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，在一定程度上推動(dòng)了公共政策分析的實(shí)證化發(fā)展。

2.文獻(xiàn)計(jì)量路徑

文獻(xiàn)計(jì)量路徑在研究方法上引入了圖情學(xué)中的分析方法，重點(diǎn)關(guān)注政策文本中的非內(nèi)容要素，比如文本數(shù)量、政策發(fā)布時(shí)間、主題詞分布等，以了解政策議題的設(shè)置和關(guān)注點(diǎn)[5]。在公共管理與政策分析領(lǐng)域，政策頒布數(shù)量與政策主題詞的文獻(xiàn)計(jì)量研究是比較常見(jiàn)的，其通過(guò)頻次統(tǒng)計(jì)分析和聚類(lèi)分析來(lái)探討政策主題的熱點(diǎn)與主題變遷的軌跡。因此文獻(xiàn)計(jì)量路徑對(duì)于量化分析在公共政策分析領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用具有推動(dòng)和促進(jìn)作用。

本文將結(jié)合政策內(nèi)容路徑和文獻(xiàn)計(jì)量路徑，對(duì)人工智能政策進(jìn)行較為全面的分析與解讀。一方面，使用Excel等軟件的統(tǒng)計(jì)分析功能進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，意在從整體趨勢(shì)上把握我國(guó)人工智能政策的走向和發(fā)展前景;另一方面，運(yùn)用內(nèi)容分析法，構(gòu)建政策目標(biāo)—政策工具二維分析框架，在對(duì)政策文件進(jìn)行具體編碼工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)行數(shù)據(jù)量化分析，然后得出相關(guān)研究結(jié)論。

（三）政策工具分類(lèi)

政策工具是完成政策目標(biāo)的手段。最早對(duì)政策工具類(lèi)型進(jìn)行系統(tǒng)研究的是科臣，他提出了64種政策工具[6]，但是科臣沒(méi)有對(duì)其做進(jìn)一步的整理分類(lèi)，也沒(méi)有深入研究其具體含義和功能。之后在科臣研究的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對(duì)政策工具進(jìn)行了更為廣泛的研究，但是由于學(xué)者們沒(méi)有形成統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，誕生了多種政策工具分類(lèi)方式。

目前使用最多的是羅斯維爾的政策工具分類(lèi)，其研究的樣本是技術(shù)創(chuàng)新政策文本，根據(jù)政策工具對(duì)技術(shù)創(chuàng)新政策產(chǎn)生的作用，將政策工具劃分成供給型政策工具、環(huán)境型政策工具以及需求型政策工具三種類(lèi)型[7]。這種政策工具的分類(lèi)方法在實(shí)際研究中不僅達(dá)到了降低維度的效果，而且各維度內(nèi)具有高聚合效應(yīng)，保證了各個(gè)維度之間的相互排斥。在有關(guān)人工智能政策文本量化分析的研究文獻(xiàn)中，絕大多文獻(xiàn)也沿用了這一政策工具分類(lèi)。同時(shí)考慮人工智能作為一種科學(xué)技術(shù)，人工智能政策與這一分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置時(shí)所參照的技術(shù)創(chuàng)新政策有諸多相似之處，選擇這一分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)有著合理性與可行性。因此本文在對(duì)人工智能政策工具進(jìn)行分析時(shí)，將采用羅斯維爾的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建具體分析指標(biāo)。

三、人工智能政策的統(tǒng)計(jì)分析

（一）人工智能政策樣本選擇

1.樣本選擇標(biāo)準(zhǔn)

本文所選用的人工智能政策文件均為公開(kāi)的數(shù)據(jù)資料，借助北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)以及國(guó)務(wù)院和各部委官方網(wǎng)站檢索獲得。由于人工智能在我國(guó)出臺(tái)的相關(guān)政策文件相對(duì)較少，在文件檢索時(shí)不考慮時(shí)間限制;同時(shí)考慮人工智能政策仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，相關(guān)政策更偏重于頂層設(shè)計(jì)，將政策的選擇范圍限定在國(guó)家層面，以之探討人工智能政策的綜合性發(fā)展趨勢(shì)。基于此，為保證政策樣本的公開(kāi)性、權(quán)威性以及相關(guān)性，樣本選擇遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：一是政策內(nèi)容與人工智能密切相關(guān)，政策標(biāo)題含有“人工智能”“智能”等關(guān)鍵詞;政策內(nèi)容中普遍涉及人工智能的，也予以保留。二是發(fā)文單位為中央級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，如國(guó)務(wù)院及各部委。三是所選政策包括公開(kāi)的法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、綱要、條例、辦法、通知以及公告等文件類(lèi)型，刪除批復(fù)和會(huì)議記錄等工作文件。四是政策必須現(xiàn)行有效[8]。

2.樣本選擇結(jié)果

依據(jù)上述樣本選擇標(biāo)準(zhǔn)，在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)和國(guó)務(wù)院及各部委官方網(wǎng)站進(jìn)行全面檢索，共得到人工智能政策文件31篇（時(shí)間截至2020年10月）。樣本選擇結(jié)果見(jiàn)表1。

（二）人工智能政策類(lèi)型及發(fā)布數(shù)量分析

按照發(fā)布形式把人工智能政策劃分為不同的類(lèi)型，政策類(lèi)型的不同意味著政策的重要程度不同。對(duì)政策類(lèi)型進(jìn)行分析可以了解人工智能政策的發(fā)布方式，進(jìn)而了解我國(guó)政府對(duì)人工智能的關(guān)注度與重視程度。一般來(lái)說(shuō)，政策類(lèi)型主要包括通知、綱要、規(guī)劃、計(jì)劃等[9]。政策發(fā)布數(shù)量，依據(jù)2015—2020年國(guó)家層面人工智能政策在各個(gè)年度的文本發(fā)布數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。通過(guò)分析人工智能政策在各年度的發(fā)文數(shù)量，可以得出人工智能政策發(fā)布的頻次與密集度，進(jìn)而對(duì)當(dāng)前人工智能政策發(fā)展的整體狀況、所處階段有一定的了解。借助政策文本數(shù)量來(lái)探討一個(gè)國(guó)家的人工智能政策發(fā)展情況必然存在一定的局限性，但也可以在一定程度上反映國(guó)家對(duì)于人工智能的重視度。

1.不同政策類(lèi)型占比分析

根據(jù)表1可以看出，人工智能政策類(lèi)型主要包括意見(jiàn)、計(jì)劃、方案、規(guī)劃、指南、指引等。具體來(lái)看，首先我國(guó)人工智能政策類(lèi)型最多的是行動(dòng)計(jì)劃，占總政策文本的29%。這表明當(dāng)前政府比較重視人工智能技術(shù)及相關(guān)應(yīng)用的未來(lái)發(fā)展行動(dòng)，著力于從政策層面來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)人工智能技術(shù)的具體發(fā)展。其次是戰(zhàn)略規(guī)劃和指導(dǎo)意見(jiàn)，占比為23%。戰(zhàn)略規(guī)劃多為國(guó)務(wù)院發(fā)布，旨在從整體上對(duì)人工智能有所規(guī)劃，相關(guān)政策內(nèi)容也較為宏觀，基本給出了發(fā)展的大框架限定;指導(dǎo)意見(jiàn)主要涉及人工智能在主要領(lǐng)域的具體發(fā)展方向，旨在積極推進(jìn)人工智能技術(shù)與其他領(lǐng)域的融合發(fā)展，就經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)、社會(huì)等領(lǐng)域進(jìn)行目標(biāo)設(shè)置和具體規(guī)劃。最后是方案、建設(shè)指南和工作指引，占比為10%。建設(shè)指南主要是針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)而發(fā)布的，旨在建立人工智能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)人工智能技術(shù)安全穩(wěn)定高效的發(fā)展;工作指引主要是科技部對(duì)相關(guān)人工智能創(chuàng)新發(fā)展工作建設(shè)的指引，就具體的建設(shè)任務(wù)來(lái)指導(dǎo)下屬部門(mén)相關(guān)工作的開(kāi)展。通過(guò)政策類(lèi)型的分析可以看出，當(dāng)前政府仍注重于人工智能技術(shù)在各個(gè)領(lǐng)域的展開(kāi)和應(yīng)用，也涉及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、促進(jìn)綠色生態(tài)的建成等方面。我國(guó)目前具體的人工智能技術(shù)發(fā)展的法律法規(guī)還未有出臺(tái)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家已制定與發(fā)布了相關(guān)的法律法規(guī)，我國(guó)也應(yīng)盡快頒布相應(yīng)的法律法規(guī)，加快完善人工智能發(fā)展的政策體系框架。

2.各年度政策發(fā)布數(shù)量分析

根據(jù)表1可以看出2015年共出臺(tái)4項(xiàng)政策文件，主要涉及智能制造、“互聯(lián)網(wǎng)+”和智能電網(wǎng)的相關(guān)發(fā)展，其中《中國(guó)制造2025》首次在政策文件中涉及人工智能相關(guān)發(fā)展問(wèn)題。在《中國(guó)制造2025》這一戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，2016年出臺(tái)的人工智能政策達(dá)7項(xiàng)，其多與“互聯(lián)網(wǎng)+”、智能制造、相關(guān)智能產(chǎn)業(yè)相關(guān)。2017年發(fā)布的政策文件僅有3項(xiàng)，但這一年由國(guó)務(wù)院出臺(tái)發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》是專(zhuān)門(mén)針對(duì)人工智能而出臺(tái)的第一部規(guī)劃級(jí)政策文件，其對(duì)于人工智能的發(fā)展進(jìn)行了較為詳細(xì)和全面的部署和規(guī)劃，是我國(guó)人工智能發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。圍繞《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，2018年人工智能政策文件的發(fā)布數(shù)量達(dá)7項(xiàng)，對(duì)人工智能發(fā)展的具體領(lǐng)域進(jìn)行部署。2019年發(fā)布4項(xiàng)政策文件，發(fā)布數(shù)量有所下降。2020年，截止到10月，國(guó)家出臺(tái)的人工智能政策文件有6項(xiàng)。盡管當(dāng)前國(guó)家層面發(fā)布的人工智能相關(guān)政策數(shù)量每年都有所波動(dòng)，但人工智能在我國(guó)的發(fā)展方興未艾，可以預(yù)測(cè)相關(guān)政策的出臺(tái)勢(shì)必只增不減。今后我國(guó)的人工智能政策除了要關(guān)注技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還需多加關(guān)注相關(guān)的社會(huì)和倫理道德問(wèn)題，推動(dòng)人工智能朝著善治的方向發(fā)展。同時(shí)，國(guó)家層面的政策主要起到規(guī)劃指導(dǎo)的作用，相關(guān)項(xiàng)目和事項(xiàng)的具體實(shí)施還需要各級(jí)地方政府結(jié)合各地發(fā)展情況出臺(tái)相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則。

（三）人工智能政策層級(jí)分析

基于本文在總體政策樣本選取時(shí)只考慮國(guó)家層面發(fā)布的人工智能政策，政策層級(jí)只涉及國(guó)務(wù)院以及各部委兩個(gè)方面。從表1可以看出，國(guó)務(wù)院共發(fā)文5篇，各部委單獨(dú)發(fā)文9篇，各部委聯(lián)合發(fā)文17篇。國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策均為宏觀規(guī)劃類(lèi)政策，指導(dǎo)人工智能的總體發(fā)展。各部委中，單獨(dú)發(fā)文最多的是工業(yè)和信息化部及其辦公廳，共發(fā)布了5項(xiàng)政策文件，其中4項(xiàng)是人工智能應(yīng)用于具體領(lǐng)域的相關(guān)行動(dòng)的計(jì)劃。工業(yè)和信息化部參與的聯(lián)合發(fā)文數(shù)量?jī)H次于國(guó)家發(fā)展改革委，共聯(lián)合其他部門(mén)發(fā)布了9篇政策文件。國(guó)家發(fā)展改革委（聯(lián)合頒布政策10篇）作為聯(lián)合頒布政策最多的部門(mén)，其不但具有在微觀層面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)以及具體建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理職責(zé)，而且具有在宏觀層面對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略制定方針政策的職責(zé)，其職責(zé)范圍寬、權(quán)限大，這也是它與其他國(guó)務(wù)院部委聯(lián)合發(fā)文數(shù)量多的原因。在今后人工智能不斷發(fā)展的過(guò)程中，需要更加重視部門(mén)間的聯(lián)合，各項(xiàng)舉措的實(shí)施也要需相關(guān)部門(mén)的帶頭牽動(dòng)，中央政府要積極支持各部委和組織加入人工智能政策的制定和實(shí)施過(guò)程中，形成合力共同推進(jìn)人工智能的發(fā)展。從表1中也可以看出，各部委單獨(dú)發(fā)文數(shù)量較少，因此在各部委積極聯(lián)合行動(dòng)的同時(shí)，還需各部委更加重視各自相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)與人工智能相關(guān)的政策建設(shè)，積極推進(jìn)人工智能在相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的不斷完善和發(fā)展。

四、人工智能政策的內(nèi)容分析

（一）人工智能政策二維分析指標(biāo)體系構(gòu)建

政策目標(biāo)和政策工具是政策構(gòu)成的關(guān)鍵要素。政策工具決定了公共政策對(duì)政策對(duì)象施加影響的方式，不同的政策工具會(huì)導(dǎo)致不同的政策實(shí)施結(jié)果[10]。政策目標(biāo)反映了當(dāng)前我國(guó)人工智能發(fā)展的方向。基于此，本文構(gòu)建“政策目標(biāo)—政策工具”二維分析指標(biāo)體系來(lái)對(duì)我國(guó)人工智能政策進(jìn)行文本內(nèi)容分析。分析框架如圖1所示。

圖1 人工智能政策文本分析框架

1.X維度：政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策實(shí)施所要達(dá)到的結(jié)果或要完成的任務(wù)。從宏觀層面來(lái)看，人工智能的政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)為研究出領(lǐng)先的人工智能技術(shù)并為這些技術(shù)的應(yīng)用提供政策支持。目前人工智能已經(jīng)在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域有了一定的應(yīng)用，有效提高了生產(chǎn)工作效率以及推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，但這并不代表我國(guó)的人工智能政策目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成。新時(shí)期人工智能的發(fā)展有著獨(dú)特的歷史使命，即推動(dòng)我國(guó)新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化朝著更好的方向邁進(jìn)。新時(shí)期“五位一體”的總體布局是一個(gè)有機(jī)整體，其中經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保障，文化建設(shè)是靈魂，社會(huì)建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)，回答了要實(shí)現(xiàn)什么樣的發(fā)展的關(guān)鍵性戰(zhàn)略問(wèn)題[11]。我國(guó)人工智能的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)同國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略步調(diào)一致，在“五位一體”的發(fā)展框架下展開(kāi)，一步步實(shí)現(xiàn)人工智能的政策目標(biāo)。

《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》對(duì)人工智能的發(fā)展進(jìn)行了較為全面的規(guī)劃，因此在分析這一政策文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家“五位一體”總體布局的整體框架，本文梳理歸納出人工智能發(fā)展的具體政策目標(biāo)（見(jiàn)表2），回答了需要發(fā)展什么樣的人工智能的問(wèn)題。需要注意的是，人工智能的文化建設(shè)目標(biāo)不能簡(jiǎn)單地僅從文化進(jìn)行切入，人文智能這一新概念可以很好地解釋人工智能在文化建設(shè)上的特定目標(biāo)[12]。人文智能更加傾向于將重點(diǎn)放在人類(lèi)上，其目的是促進(jìn)科學(xué)文化與人文文化兩種文化的相互融合，進(jìn)而破解“斯諾命題”[13]。這里需要區(qū)分兩個(gè)概念，即人文智能與智能人文。智能人文即智能化的人類(lèi)文化，要求人類(lèi)文化朝著智能化方向發(fā)展;而人文智能則更加強(qiáng)調(diào)人類(lèi)文化的人工智能，要求的是人工智能朝著人類(lèi)文明發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)融合。因此，人工智能文化建設(shè)的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)定位為人文智能。

2.Y維度：政策工具維度

政策工具作為政策制定者為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而使用的手段，在其具體的選擇應(yīng)用上需要依照實(shí)際的政策情景，并借助政策工具的合理設(shè)計(jì)和組合來(lái)解決實(shí)際的政策問(wèn)題[14]。本文采用羅斯韋爾的政策工具分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，將人工智能政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三類(lèi)。從整體上來(lái)看，供給型政策工具提供外在的推動(dòng)力，需求型政策工具提供內(nèi)在的拉動(dòng)力，而環(huán)境型政策工具具有間接促進(jìn)作用。具體來(lái)說(shuō)，供給型政策工具指政府為人工智能的發(fā)展直接提供相應(yīng)的資源要素，諸如人才投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入等，來(lái)支持人工智能的良好發(fā)展;需求型政策工具正好與供給型政策工具相對(duì)應(yīng)，即政府、社會(huì)針對(duì)人工智能發(fā)展需求而制定的舉措，主要包括社會(huì)參與、社會(huì)保障、財(cái)政優(yōu)惠等;環(huán)境型政策工具指政府為人工智能的發(fā)展提供各種制度、環(huán)境方面的戰(zhàn)略部署，如通過(guò)金融支持、法規(guī)管制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，在提供良好的發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)上，間接地推動(dòng)人工智能的發(fā)展。人工智能政策工具的具體分類(lèi)如表3所示。

（二）人工智能政策文本內(nèi)容編碼

政策本身作為規(guī)范性文件，具有內(nèi)容精煉、要點(diǎn)明晰的特征，并且其格式通常直接表現(xiàn)為條款形式，簡(jiǎn)明扼要，因此本文將政策條款作為基本分析單元，采用“政策編號(hào)—條款號(hào)”的方式進(jìn)行編碼。人工智能政策文本內(nèi)容編碼見(jiàn)表4（由于篇幅所限，表4為政策文本編碼的縮略表）。

（三）政策目標(biāo)維度編碼分析

基于政策目標(biāo)的具體分類(lèi)，在對(duì)政策文本內(nèi)容系統(tǒng)編碼后，得到有效政策編碼條款共435條。政策目標(biāo)編碼見(jiàn)表5。

由表5可知，我國(guó)的人工智能政策所要達(dá)到的目標(biāo)與當(dāng)前我國(guó)“五位一體”的總體布局是相匹配的。具體來(lái)看，智能經(jīng)濟(jì)建設(shè)政策條款所占比重最大，緣與當(dāng)前我國(guó)人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，即搶抓人工智能發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，構(gòu)筑中國(guó)人工智能發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)[15]。這充分表明我國(guó)人工智能的發(fā)展會(huì)更加注重產(chǎn)業(yè)化和應(yīng)用化，人工智能政策的主要政策目標(biāo)是利用人工智能加快我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。智能社會(huì)建設(shè)政策條款占比較大，文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)政策條款的占比最小。這說(shuō)明當(dāng)前我國(guó)人工智能的發(fā)展比較重視經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)和人文智能以及相應(yīng)的倫理道德問(wèn)題的關(guān)注有所欠缺。在今后的政策制定中需提高對(duì)智能環(huán)保和人文智能領(lǐng)域的關(guān)注度，在不斷發(fā)展人工智能的同時(shí)，重視其引發(fā)的道德倫理和社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。下面對(duì)政策目標(biāo)作具體內(nèi)容分析。

1.智能經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是人工智能政策貫穿始終的政策目標(biāo)，這與當(dāng)前我國(guó)加快發(fā)展人工智能的初衷是一致的，即借助這一新興的科學(xué)技術(shù)來(lái)推動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此將經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)放在首位是十分合理的?！吨袊?guó)制造2025》作為第一份提及人工智能的國(guó)家戰(zhàn)略性規(guī)劃文件，其涉及人工智能的政策內(nèi)容主要是圍繞加快推動(dòng)新一代信息技術(shù)與制造技術(shù)融合發(fā)展，把智能制造作為兩化深度融合的主攻方向，其主要目標(biāo)是借助人工智能技術(shù)發(fā)展我國(guó)的制造業(yè)，這與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)密切相關(guān)。在《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，涉及人工智能的政策內(nèi)容也主要聚焦于“互聯(lián)網(wǎng)+”制造業(yè)的融合發(fā)展，大力發(fā)展智能制造，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新的活力。這兩項(xiàng)都是與人工智能相關(guān)但并不以人工智能為主體的政策，更加關(guān)注人工智能的經(jīng)濟(jì)效益是其設(shè)定的合理之處?！稒C(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》作為與人工智能密切相關(guān)的政策，是對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，其主要目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》作為第一份專(zhuān)門(mén)針對(duì)人工智能的戰(zhàn)略性規(guī)劃文件，其在目標(biāo)設(shè)置上也是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重點(diǎn)。此后發(fā)布的與人工智能相關(guān)的政策基本是以智能經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)為主要出發(fā)點(diǎn)，借助相應(yīng)的政策工具來(lái)推動(dòng)這一目標(biāo)的更好實(shí)現(xiàn)。將智能經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)放在首位，符合當(dāng)前我國(guó)人工智能政策助力經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局。

2.智能社會(huì)建設(shè)目標(biāo)

人工智能作為一項(xiàng)技術(shù)，相關(guān)的研發(fā)與創(chuàng)新必須要考慮對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響，它應(yīng)當(dāng)用來(lái)維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，保障人民的生活質(zhì)量。具體到政策內(nèi)容，出臺(tái)的每一項(xiàng)人工智能政策都涉及智能社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)?！吨袊?guó)制造2025》和《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》主要關(guān)注于智能基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，通過(guò)完善與民生相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域來(lái)達(dá)成智能社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)，相應(yīng)地加快智能制造在公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。對(duì)人工智能發(fā)展進(jìn)行總體戰(zhàn)略部署的幾項(xiàng)規(guī)劃類(lèi)政策也基本以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)智能社會(huì)建設(shè)目標(biāo)。《關(guān)于促進(jìn)智能電網(wǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》旨在促進(jìn)電網(wǎng)與人工智能融合發(fā)展的快速推進(jìn)，電網(wǎng)領(lǐng)域與社會(huì)生活息息相關(guān)，此文件除了關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，還強(qiáng)調(diào)要建立完善的信息資源共享機(jī)制，建立自然災(zāi)害安全防御系統(tǒng)，鼓勵(lì)社會(huì)各主體力量參與，加快相關(guān)民生政策的制定與實(shí)施等，智能社會(huì)建設(shè)目標(biāo)設(shè)置更加全面。除了電網(wǎng)領(lǐng)域，光伏、船舶、航運(yùn)、汽車(chē)、煤礦、建材工業(yè)等領(lǐng)域的人工智能政策也在積極推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的智能設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)信息資源的共享，加強(qiáng)社會(huì)各方主體力量的參與，共同促進(jìn)智能社會(huì)的建設(shè)。人工智能技術(shù)的發(fā)展必須服務(wù)于人類(lèi)社會(huì)，當(dāng)前我國(guó)人工智能政策在智能社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的設(shè)置上是比較合理的。

3.國(guó)家安全建設(shè)目標(biāo)

人工智能政策在政治建設(shè)目標(biāo)上具體體現(xiàn)為維護(hù)國(guó)家安全。人工智能作為一項(xiàng)新科技，在其研發(fā)與創(chuàng)造過(guò)程中存在無(wú)法估量的安全隱患，很可能危及國(guó)家和社會(huì)的安全與穩(wěn)定，因此借助人工智能建立和提升國(guó)家的智能防控體系和風(fēng)險(xiǎn)防范能力是人工智能政策需要達(dá)到的政治建設(shè)目標(biāo)。這一目標(biāo)在政策內(nèi)容上主要表現(xiàn)為構(gòu)建人工智能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)。在人工智能總體規(guī)劃類(lèi)政策中，人工智能標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善只是一個(gè)籠統(tǒng)的提法，沒(méi)有具體的建構(gòu)原則和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。為完善人工智能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，工業(yè)和信息化部聯(lián)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了《國(guó)家智能制造標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建設(shè)指南》）2015年版和2018年版，指出了具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這兩份《建設(shè)指南》旨在落實(shí)國(guó)務(wù)院《中國(guó)制造2025》的戰(zhàn)略部署，加快推進(jìn)智能制造發(fā)展，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和引領(lǐng)作用，指導(dǎo)智能制造標(biāo)準(zhǔn)化工作的開(kāi)展。2015年版《建設(shè)指南》的主要目標(biāo)是解決標(biāo)準(zhǔn)體系融會(huì)貫通和基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)缺失的問(wèn)題;2018年版《建設(shè)指南》的主要目標(biāo)是解決標(biāo)準(zhǔn)體系的完善及標(biāo)準(zhǔn)在全制造業(yè)領(lǐng)域推廣應(yīng)用的問(wèn)題。在《建設(shè)指南》發(fā)布后，2020年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)又聯(lián)合工業(yè)和信息化部、中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委和科技部發(fā)布了專(zhuān)門(mén)針對(duì)人工智能的《國(guó)家新一代人工智能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，明確提出到2021年完成關(guān)鍵通用技術(shù)、關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)、倫理等20項(xiàng)以上重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)研工作，到2023年初步建立人工智能標(biāo)準(zhǔn)體系，重點(diǎn)研制數(shù)據(jù)、算法等急需標(biāo)準(zhǔn)，從基礎(chǔ)共性技術(shù)、軟硬件平臺(tái)、行業(yè)應(yīng)用、安全倫理等方面進(jìn)行了具體標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)。通過(guò)專(zhuān)門(mén)的政策來(lái)指導(dǎo)和推動(dòng)人工智能標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)于國(guó)家安全的維護(hù)無(wú)疑是十分有效的手段。人工智能政策在政治建設(shè)目標(biāo)上的設(shè)置是符合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的。

4.人文智能建設(shè)目標(biāo)

人工智能政策在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)將人文和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)，做到提前預(yù)判和防范?！蛾P(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提到要滿(mǎn)足并引導(dǎo)用戶(hù)多元化負(fù)荷需求;《智能硬件產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)（2016—2018年）》中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)用戶(hù)信息安全保護(hù);《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》中提到了圍繞教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生需求，發(fā)展便捷高效的智能服務(wù);《智能汽車(chē)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》中涉及網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)管理等法律問(wèn)題及倫理規(guī)范研究。相較于其他建設(shè)目標(biāo)，涉及人文智能建設(shè)目標(biāo)的政策較少。當(dāng)前發(fā)展人工智能偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)是十分合理的，但隨著人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展，人工智能引發(fā)倫理道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性將不斷上升，在之后的政策制定中需要在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)步前進(jìn)的基礎(chǔ)上重視人工智能引發(fā)的倫理道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

5.智能環(huán)保建設(shè)目標(biāo)

人工智能政策的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)是利用智能技術(shù)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)?！蛾P(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》將智慧環(huán)保納入了其中，明確提到要大力發(fā)展智慧環(huán)保，利用智能監(jiān)測(cè)設(shè)備和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，完善污染物排放在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng);《關(guān)于促進(jìn)智能電網(wǎng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》則要發(fā)展清潔能源，推廣節(jié)能智能項(xiàng)目;《智能制造發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出發(fā)展綠色制造業(yè)，提升智能制造技術(shù)綠色化水平;《關(guān)于促進(jìn)林業(yè)和草原人工智能發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》主要聚焦于智能環(huán)保，旨在利用人工智能技術(shù)來(lái)保護(hù)和發(fā)展林業(yè)及草原;已發(fā)布的煤礦及建材工業(yè)領(lǐng)域的人工智能政策也強(qiáng)調(diào)了智能環(huán)保的重要性，積極促進(jìn)將新型人工智能技術(shù)及產(chǎn)品推廣應(yīng)用到環(huán)保及人力無(wú)法完成的工作上，努力建設(shè)綠色生態(tài)環(huán)境。隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的日益重視，人工智能政策對(duì)于生態(tài)環(huán)境的關(guān)注也日益增多，人工智能的不斷發(fā)展也增加了相應(yīng)的智能環(huán)保建設(shè)目標(biāo)的設(shè)置。

（四）政策工具維度編碼分析

將435條有效政策編碼條款劃分為3個(gè)一級(jí)指標(biāo)和15個(gè)二級(jí)指標(biāo)。政策工具具體分類(lèi)見(jiàn)表6。

從表6可以看出，我國(guó)人工智能政策綜合運(yùn)用了供給型、需求型和環(huán)境型政策工具，這三類(lèi)政策工具的使用頻率差距較小，結(jié)構(gòu)設(shè)置較為合理。具體來(lái)看，供給型政策工具使用最多，占比達(dá)到38.62%，相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)中技術(shù)支持和基礎(chǔ)設(shè)施這兩個(gè)類(lèi)目使用較多;其次是需求型政策工具，占比為31.26%，相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)中示范推廣和社會(huì)參與使用較多;最后是環(huán)境型政策工具，占比為30.12%，相應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)中標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和目標(biāo)規(guī)劃使用較多。供給型政策工具作為一種外在的推動(dòng)力，對(duì)人工智能的發(fā)展可以起到直接的作用，國(guó)家層面對(duì)于這種直接的推動(dòng)型工具是十分青睞的，傾向于使用供給型政策工具也是為了更好地推動(dòng)人工智能的發(fā)展。需求型和環(huán)境型政策工具的促進(jìn)作用相較供給型政策工具就沒(méi)有那么明顯的效果，但需求型政策工具作為內(nèi)在的拉動(dòng)力，能夠從根本上拉動(dòng)人工智能更好更快地發(fā)展;而環(huán)境型政策工具旨在為人工智能創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境氛圍，這對(duì)于人工智能的未來(lái)發(fā)展也是至關(guān)重要的。因此，在政策工具的使用上可以逐漸向環(huán)境型和需求型政策工具偏移，將三類(lèi)政策工具都盡可能地充分使用，使其各自發(fā)揮最大的效用。下面對(duì)這三類(lèi)政策工具作具體內(nèi)容分析。

1.供給型政策工具

供給型政策工具主要表現(xiàn)為政府為人工智能技術(shù)的發(fā)展直接提供相應(yīng)的資源要素[16]。結(jié)合《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，供給型政策工具包括基礎(chǔ)設(shè)施、人才投入、資金投入、技術(shù)支持和資源共享5個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中，使用最多的是技術(shù)支持，其主要內(nèi)容基本是圍繞加快發(fā)展智能制造裝備和產(chǎn)品、推進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，說(shuō)明政府更加傾向于從技術(shù)層面推動(dòng)人工智能的發(fā)展，力爭(zhēng)從技術(shù)上實(shí)現(xiàn)人工智能的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，這一政策傾向?qū)τ趽屪ト斯ぶ悄軝C(jī)遇是十分有利的。使用較多的是基礎(chǔ)設(shè)施，人工智能的發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在密切的聯(lián)系，只有打好基礎(chǔ)才能使人工智能更快更好地發(fā)展。人才投入、資金投入、資源共享這三類(lèi)工具的應(yīng)用則基本相同，政府對(duì)于人才、資金和資源的投入也是比較重視的。

2.需求型政策工具

需求型政策工具從人工智能的發(fā)展需求入手，從內(nèi)部作用于人工智能以拉動(dòng)其發(fā)展[17]。結(jié)合《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，總結(jié)提煉出社會(huì)參與、財(cái)政優(yōu)惠、社會(huì)保障、示范推廣和宣傳動(dòng)員5個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中，使用最多的是示范推廣，推動(dòng)智能技術(shù)的大范圍使用對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是十分關(guān)鍵的，因此它也是所有政策工具二級(jí)指標(biāo)中使用最多的。示范推廣基本作用為推進(jìn)智能技術(shù)在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的示范應(yīng)用，加強(qiáng)智能設(shè)施的試點(diǎn)示范和應(yīng)用推廣。社會(huì)參與使用較多，其作用在于將部門(mén)、地方、企業(yè)和組織整合在一起，積極與高校、科研院所開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作，加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，從而推動(dòng)人工智能的內(nèi)在需求潛力，因此重點(diǎn)使用這一工具有其合理性。社會(huì)保障、財(cái)政優(yōu)惠和宣傳動(dòng)員這三類(lèi)工具使用較少，在之后的政策制定上需加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的關(guān)注。

3.環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具旨在為人工智能的發(fā)展提供各種制度、環(huán)境方面的支持和保障。根據(jù)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》的政策內(nèi)容，將環(huán)境型政策工具的二級(jí)指標(biāo)確定為目標(biāo)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法規(guī)管制、金融支持和知識(shí)產(chǎn)權(quán)5個(gè)。具體來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范使用最多，大多政策文本都在政策內(nèi)容中提到了要加快構(gòu)建人工智能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)體系框架，相關(guān)部門(mén)為了促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)指南。在工業(yè)和信息化部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布了《建設(shè)指南》之后，專(zhuān)門(mén)針對(duì)人工智能，工業(yè)和信息化部、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員、中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委和科技部共同制定下發(fā)了《國(guó)家新一代人工智能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，這表明中央政府對(duì)于人工智能標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的重視。目標(biāo)規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的使用基本相同，目標(biāo)規(guī)劃重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)的規(guī)劃，規(guī)劃人工智能產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。法規(guī)管制也使用較多，多從第三方評(píng)價(jià)檢測(cè)、加強(qiáng)相關(guān)政策落實(shí)、研究制定行業(yè)規(guī)范準(zhǔn)則和制度等方面進(jìn)行監(jiān)督管理，為人工智能創(chuàng)造良好的制度環(huán)境是其關(guān)注的重點(diǎn)。金融支持和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的使用相對(duì)較少，我國(guó)當(dāng)前的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系還不完善，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)投資體系的建設(shè)也有待加強(qiáng)，在一定程度上影響了人工智能對(duì)這兩方面的關(guān)注度，在以后的政策制定中需提高對(duì)這兩方面的關(guān)注度。

（五）政策目標(biāo)—政策工具二維度分析

在上述政策目標(biāo)維度編碼和政策工具維度編碼的基礎(chǔ)上，我們把二者的編碼結(jié)果進(jìn)行交叉列表，形成政策目標(biāo)—政策工具二維度編碼（見(jiàn)表7）。

從表7可知，智能經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)主要是使用了技術(shù)支持和示范推廣政策工具，通過(guò)培養(yǎng)和引進(jìn)優(yōu)秀人才進(jìn)行核心技術(shù)的研發(fā)，以及加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)提高我國(guó)在人工智能領(lǐng)域的技術(shù)話(huà)語(yǔ)權(quán)。國(guó)家安全則主要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)，完善人工智能發(fā)展的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家的安全穩(wěn)定發(fā)展是十分正確的選擇。人文智能建設(shè)使用政策工具較少，主要是通過(guò)法規(guī)管制進(jìn)行了一些探討，試圖在人工智能所引起的倫理道德風(fēng)險(xiǎn)上給予一定的關(guān)注。智能社會(huì)主要采用了社會(huì)參與和基礎(chǔ)設(shè)施這兩個(gè)政策工具，加強(qiáng)相關(guān)的人工智能基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)、高校、科研院所參與人工智能相關(guān)技術(shù)研發(fā)以及應(yīng)用，對(duì)于創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的智能社會(huì)有著積極的作用。智能環(huán)保主要依賴(lài)于示范推廣，在環(huán)境保護(hù)方面充分利用人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)相關(guān)污染的檢測(cè)和監(jiān)測(cè)預(yù)警，完成一些人力不可及的危險(xiǎn)作業(yè)，推動(dòng)建設(shè)綠水青山工程。雖然當(dāng)前相關(guān)政策在政策目標(biāo)與政策工具的搭配使用上有其優(yōu)勢(shì)，但政策工具的使用還是較為單一，許多優(yōu)質(zhì)的政策工具并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，在今后的政策制定中需要充分考慮政策工具與政策目標(biāo)的搭配使用。下面我們作具體政策目標(biāo)—政策工具二維度分析。

1.智能經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)與工具

經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)對(duì)于政策工具的使用是較為全面的。使用最多的是需求型政策工具中的示范推廣。示范推廣的本身就是為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此其作用于經(jīng)濟(jì)的效力是非常直接的，經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)與示范推廣兩者的搭配實(shí)現(xiàn)了政策工具與政策目標(biāo)的一致性。運(yùn)用較多的是供給型政策工具中的技術(shù)支持。在人工智能技術(shù)上加大支持力度，保障技術(shù)的強(qiáng)力發(fā)展自然也是在保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，智能經(jīng)濟(jì)建設(shè)與技術(shù)支持兩者相輔相成，利用技術(shù)支持來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)也是十分合理的?？傮w上，經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)較多使用了供給型政策工具，當(dāng)前我國(guó)發(fā)展人工智能技術(shù)的主要目標(biāo)是助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，供給型政策工具可以助推經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，符合當(dāng)前的發(fā)展情況。環(huán)境型政策工具使用最少，其作用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要借助于目標(biāo)規(guī)劃和金融支持，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度進(jìn)行目標(biāo)規(guī)劃是當(dāng)前人工智能政策的重點(diǎn)，重視對(duì)人工智能的金融支持，拓寬投融資渠道為人工智能引入充足的發(fā)展資金，也是要通過(guò)人工智能的發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。

2.國(guó)家安全建設(shè)目標(biāo)與工具

國(guó)家安全建設(shè)目標(biāo)主要用到環(huán)境型政策工具中的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)于維護(hù)國(guó)家安全至關(guān)重要。環(huán)境型政策工具中使用較多的是目標(biāo)規(guī)劃和法規(guī)管制，這兩類(lèi)政策工具基本是政府靠其強(qiáng)制力來(lái)規(guī)范人工智能技術(shù)的發(fā)展，使人工智能朝著合理合法的方向穩(wěn)步前進(jìn)，為國(guó)家安全創(chuàng)制合理的智能化系統(tǒng)，同時(shí)約束相關(guān)技術(shù)不與人道主義相背離。供給型政策工具和需求型政策工具使用較少。供給型政策工具只使用基礎(chǔ)設(shè)施，在僅有的兩條政策條款中涉及建構(gòu)安全合理的智能化基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。需求型政策工具則是使用了財(cái)政優(yōu)惠，政府在為企業(yè)提供相關(guān)稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策的同時(shí)，引導(dǎo)企業(yè)朝著安全的方向發(fā)展，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全。

3.智能社會(huì)建設(shè)目標(biāo)與工具

智能社會(huì)建設(shè)目標(biāo)在政策工具使用上最多的是需求型政策工具中的社會(huì)參與，鼓勵(lì)社會(huì)各界參與智能社會(huì)的創(chuàng)建。在供給型政策工具中選擇的主要是基礎(chǔ)設(shè)施，通過(guò)智能化設(shè)備的使用和推廣，加強(qiáng)服務(wù)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以創(chuàng)建智能和諧穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，保障人們的生活質(zhì)量。環(huán)境型政策工具使用較少，因其主要是為人工智能創(chuàng)建利于發(fā)展的空間環(huán)境，對(duì)于智能社會(huì)的建設(shè)幫助不大。

4.人文智能建設(shè)目標(biāo)與工具

人文智能建設(shè)目標(biāo)使用的政策工具更加單一，使用最多的是環(huán)境型政策工具中的法規(guī)管制。人文智能建設(shè)旨在應(yīng)對(duì)人工智能可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和倫理道德問(wèn)題，而應(yīng)對(duì)措施主要依靠政府的強(qiáng)制力量來(lái)推進(jìn)和實(shí)施，因此使用法規(guī)管制是十分必要的。人文智能建設(shè)目標(biāo)還采用了目標(biāo)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范政策工具，但沒(méi)有使用到需求型政策工具，這在今后的政策制定中需要關(guān)注這一問(wèn)題。

5.智能環(huán)保建設(shè)目標(biāo)與工具

智能環(huán)保建設(shè)目標(biāo)使用到的政策工具也不多，使用最多的政策工具是示范推廣。這一政策工具的使用主要體現(xiàn)在國(guó)家林業(yè)和草原局在2019年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)林業(yè)和草原人工智能發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中。這一圍繞智能環(huán)保出臺(tái)的政策文件，主要針對(duì)人工智能技術(shù)應(yīng)用于林業(yè)和環(huán)境保護(hù)，相應(yīng)的示范推廣項(xiàng)目是基于智能環(huán)保的建設(shè)任務(wù)而實(shí)施的，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是為了智能環(huán)保的建設(shè)目標(biāo)。其他政策文件中智能環(huán)保建設(shè)目標(biāo)和政策工具的搭配使用幾乎未涉及，這與智能環(huán)保建設(shè)目標(biāo)本身設(shè)置的不足有關(guān)聯(lián)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文以國(guó)家層面的人工智能政策為研究對(duì)象，綜合運(yùn)用定量分析和定性分析對(duì)我國(guó)人工智能政策進(jìn)行文本內(nèi)容分析。我國(guó)人工智能政策存在以下不足：政策目標(biāo)設(shè)置不太注重文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè);政策工具使用不太注重需求型和環(huán)境型政策工具;政策目標(biāo)與政策工具不太注重多元化搭配。依據(jù)上述不足提出以下建議：我國(guó)人工智能政策在政策目標(biāo)設(shè)置上需更加關(guān)注文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，將“五位一體”的發(fā)展框架融入人工智能政策中;在政策工具的使用上需更加多元化，綜合使用供給型、需求型、環(huán)境型三種政策工具;政策目標(biāo)與政策工具應(yīng)該相輔相成、合理搭配以促進(jìn)人工智能政策的制定和完善，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)人工智能事業(yè)的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 王艷芳]