淺談?wù)呖茖W(xué)與社會學(xué)視角
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2021-02-22 06:42:00西邑隆大北京大學(xué)社會學(xué)系北京100871
華東理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2021年6期
文/西邑隆大（北京大學(xué)社會學(xué)系，北京 100871）
一、引言
政策科學(xué)是一門較新的學(xué)科。它在第二次世界大戰(zhàn)以后，伴隨著研究政治的學(xué)者尋求對政府和公民之間的關(guān)系的重新理解在北美和歐洲誕生。①邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩、雷曉寧、李香云譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年，第3 頁。政策科學(xué)在英文中有兩種寫法，代表兩種考慮方法：一種是作為單數(shù)形式的“policy science”，另一種是作為復(fù)數(shù)形式的“policy sciences”。漢語或日語中僅存在“政策科學(xué)”一詞，不能反映出此差異?！笆褂谩畃olicy sciences’是強調(diào)對政策科學(xué)有貢獻的學(xué)問及構(gòu)成政策科學(xué)的學(xué)問是多樣的；但同時，為了在學(xué)術(shù)上強調(diào)統(tǒng)一性，人們在語法上把它當(dāng)成單數(shù)形式看待。與此相對，使用‘policy science’則認為，比起構(gòu)成學(xué)問的多樣性，更重視政策科學(xué)特有的知識志向性及概念”。①宮川公男：《政策科學(xué)入門》（第2 版），東洋經(jīng)濟新報社，2002 年，第25 頁。無論是哪種角度的考慮，政策科學(xué)這一說法是在1951 年出版的The Policy Sciences中首次被重點提及。此書指出，“廣義來說，政策是一套指導(dǎo)行動的原則。社會科學(xué)能減少政策決策者的判斷失誤以及更好地保證所決定的計劃性行動會達到預(yù)期目標。當(dāng)以此為目的時，為了人際關(guān)系（human relations）研究而被改良的方法會被恰如其分地叫作‘政策科學(xué)’（policy sciences）”。②C. Easton Rothwell，“Foreword，”In Daniel Lerner and Harold D. Lasswell （eds.），The Policy Sciences，Stanford，California：Stanford University Press，1951，p. ix.拉斯韋爾（Lasswell）指出，政策科學(xué)（policy sciences）的方法具有三個主要特征：情境性（contextuality）、問題導(dǎo)向（problem orientation）以及多方法（distinctive synthesis of technique/multimethod）。③Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.；Harold D. Lasswell，“The Continuing Decision Seminar as a Technique of Instruction，”Policy Sciences，Vol.2，No.1，1971，pp.43-57.迄今為止，多樣的學(xué)科從各自的視角及認知、問題意識、方法出發(fā)進行了政策研究。其中，關(guān)聯(lián)比較深的學(xué)科包括經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、運籌學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)營學(xué)、法學(xué)、系統(tǒng)及信息工程學(xué)以及心理學(xué)。④同①，第72 頁。
那么，在這些學(xué)科中，為達到上述在The Policy Sciences 中提及的政策科學(xué)的目的，社會學(xué)能做出怎樣的貢獻呢？政策科學(xué)由多種學(xué)科構(gòu)成，揭示各學(xué)科在此項研究上的專門性或許會對其發(fā)展有一定意義，然而迄今為止卻缺乏相關(guān)討論。因政策科學(xué)主要關(guān)注過程，故本文聚焦于政策過程研究，特別是社會政策過程研究，力圖對這一欠缺進行彌補。
本文首先對政策科學(xué)進行解釋，指明其以過程為關(guān)鍵，由此對政策過程研究進行梳理。其次，基于政策制定和政策實施這一更簡單的劃分方式，對社會政策過程研究進行考察，指明其中值得關(guān)注之處。最后，由于政策過程研究主要關(guān)注行為，因而本文關(guān)注制度視角——這一解釋行為的理論視角，特別以對新制度主義視角的探討為切入點，基于之前考察的結(jié)果，探尋為達到政策科學(xué)的目的，社會學(xué)所能進一步彌補的空白。
二、政策科學(xué)與政策過程研究
政策科學(xué)是怎樣的一門科學(xué)呢？其可被視為關(guān)于解釋政策制定及政策實施過程的學(xué)科⑤Harold D. Lasswell，“The Policy Orientation，”In Daniel Lerner and Harold D. Lasswell（eds.），The Policy Sciences，Stanford，California：Stanford University Press，1951，p.14.，可被視為政策過程的知識（knowledge of the policy process）及此過程中的相關(guān)知識（the relevance knowledge in the process）①Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.。由此可見，政策科學(xué)以“過程”為關(guān)鍵，對過程的關(guān)注是從政治學(xué)領(lǐng)域中對制度主義的批判開始的?！?0 世紀初，G.Wallas 和A.Bentley 等學(xué)者批判了以政治制度靜態(tài)性研究、形式性研究為主旨的制度主義政治學(xué)。他們主張去分析社會各集團利益的對立情況，以及分析政府調(diào)整這些情況的過程及動態(tài)?！雹谏Ｔ⒚鳎骸稓s史的新制度論》，載大山耕輔監(jiān)修，笠原英彥、桑原英明編《公共政策の歴史と理論》，ミネルヴァ書房，2013 年，第220-221 頁。政策過程研究關(guān)注的不是政策的實質(zhì)和內(nèi)容。過程意味著面向某個目的的一系列行為或工程，政策過程包含為達到政策目的而被施行的與決定及其實施相關(guān)的一系列所有行為。③宮川公男：《政策科學(xué)入門》（第2 版），東洋經(jīng)濟新報社，2002 年，第207 頁。簡要地說，政策過程研究主要關(guān)注政策過程內(nèi)的“行為”。
政策過程研究是這樣一種研究：它研究政策決定通過什么樣的人、集團或組織，在怎樣的影響力作用下，經(jīng)過怎樣的階段而被施行。④宮川公男：《政策科學(xué)入門》（第2 版），東洋經(jīng)濟新報社，2002 年，第207 頁。將復(fù)雜的政策過程進行簡化的最常用的方式之一是將其分解為一系列階段。這種想法最早由拉斯韋爾提出。他將政策決策過程劃分為七個階段：（1）調(diào)查（intelligence），（2）提議（promotion），（3）規(guī)定（prescription），（4）合法化（invocation），（5）應(yīng)用（application），（6）終止（termination），（7）評估（appraisal）。⑤Harold D. Lasswell，The Decision Process：Seven Categories of Functional Analysis，College Park：University of Maryland，1956；Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.政策過程始自信息收集。然后由那些參與決策制定的人提出特定的選擇。在第三階段，決策制定者們決定行動方針。在第四階段，計劃的行動方針被調(diào)用，同時會出現(xiàn)一些制裁措施，以處罰那些不遵守方針的行動。然后，政策由法院和行政部門執(zhí)行，直至其被終止或取消。最后，對政策結(jié)果進行評估，看其是否違背了決策者最初的目的和目標。⑥邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩、雷曉寧、李香云譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年，第15 頁。
自拉斯韋爾提出這一劃分后，政策過程理論開始以劃分階段研究為前提繼續(xù)發(fā)展。有些學(xué)者對他的模型進行了改進⑦例如，Garry D. Brewer，“The Policy Sciences Emerge：To Nurture and Structure a Discipline，”Policy Sciences，Vol. 5，No.3，1974，pp.239-244；邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩、雷曉寧、李香云譯，伊宏毅、龐詩校，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年。。許多不同的學(xué)者提出了不同的描述方法，但關(guān)鍵是這一過程是循環(huán)往復(fù)的。這些政策過程階段論的基礎(chǔ)性看法對此后的政策過程研究發(fā)展有極大影響?；趯﹄A段論的批判，政策過程研究又向前邁進了一大步。
薩巴蒂爾總結(jié)了如下對階段論的主要批判視角。第一，它并不是真正意義上的因果關(guān)系理論。第二，階段論所推崇的階段順序，常常在描述上不準確。第三，階段論存在一個合法和自上而下的偏見，它關(guān)注的焦點通常是某項重要法律的通過和實施，而不是關(guān)注在既定的政策領(lǐng)域內(nèi)眾多細小法規(guī)的實施和評估之間的相互作用。第四，階段論假設(shè)僅關(guān)注某項重大法律的單一政策循環(huán)圈，該假設(shè)過于簡化了涉及各層級政府眾多政策建議和法令條例的多元與互動的循環(huán)圈。聚焦于某一政策循環(huán)圈的作用就極其有限。①保羅·A.薩巴蒂爾：《尋求更好的理論》，載保羅·A.薩巴蒂爾編《政策過程理論》，彭宗超、鐘開斌等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004 年，第9-10 頁。為了彌補階段論的內(nèi)在限制，學(xué)者們提出了更加符合現(xiàn)實的政策過程分析模型或框架。例如，垃圾桶模型②Michael D. Cohen，James G. March and Johan P. Olsen，“A Garbage Can Model of Organizational Choice，”Administrative Science Quarterly，Vol.17，No.1，1972，pp.1-25.、經(jīng)由金登進一步改善的多源流分析模型③John W. Kingdon，Agendas，Alternatives，and Public Policies，Boston：Little，Brown and Co，1984.以及五流匯流模型（five stream confluence model）④Michael Howlett，Allan McConnell and Anthony Perl，“Streams and Stages：Reconciling Kingdon and Policy Process Theory，”European Journal of Political Research，Vol.54，No.3，2015，pp.419-434.。還有薩巴蒂爾提出的支持聯(lián)盟分析框架（the advocacy coalition framework）⑤Paul A. Sabatier，“An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein，”Policy Sciences，Vol.21，No.2-3，1988，pp.129-168.；Christopher M. Weible，Paul A. Sabatier，Hank C.Jenkins-Smith，Daniel Nohrstedt，Adam Douglas Henry and Peter deLeon，“A Quarter Century of the Advocacy Coalition Framework：An Introduction to the Special Issue，”Policy Studies Journal，Vol.39，No.3，2011，pp.349-360.，此框架不僅關(guān)注決策過程，還關(guān)注實施過程。
盡管階段論受到眾多批判，不少學(xué)者也對階段論表示肯定。例如，豪利特和拉米什認為“階段論最重要的優(yōu)勢在于它使得理解公共政策的制定更為容易，以及通過多個案例研究和對不同階段的比較研究有助于理論建設(shè)。另外，它使人們得以考察與一項政策相關(guān)的所有行動主體和機構(gòu)的角色，而不僅局限于正式承擔(dān)任務(wù)的政府機構(gòu)”。⑥邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩、雷曉寧、李香云譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年，第18 頁。縣公一郎認為，“階段論只是作為提供政策現(xiàn)象相關(guān)的論理性基模（德語：schema）之物，沒必要解釋現(xiàn)實原委。他認為其論理是：應(yīng)去判斷涉及特定手段實施的政策形成是否具有社會性意義，去明確該手段發(fā)自怎樣的問題意識、為達成怎樣的目的。無論政策現(xiàn)象的現(xiàn)實被歸為階段論中的哪個階段，都可以運用這一視角。在這層意義上，階段論可以說對于捕捉政策現(xiàn)象的社會性意義有著不小的作用”。⑦縣公一郎：《序》，載縣公一郎、藤井浩司編《コレーク政策研究》，成文堂，2007 年，第ii 頁?；谝陨弦娊猓A段論雖受到一定的批評，但并未偏離政策科學(xué)的目的，反而具有很好地實現(xiàn)這一目的的可能性。
三、從制定和實施考察社會政策過程研究
如上所述，政策過程中存在著幾個環(huán)節(jié)，還存在著政策制定和政策實施的兩分法。⑧熊躍根：《社會政策：理論與分析方法》，中國人民大學(xué)出版社，2009 年，第148 頁。我們已確認了“階段論”并未偏離政策科學(xué)的目的。在此基礎(chǔ)上，本文繼續(xù)從制定和實施這兩個方面對社會政策過程具有的復(fù)雜性進行研究，并基于這種復(fù)雜性來探究其在社會政策過程研究中具有的價值。重視制定和實施這兩個研究重點旨在展示政策過程中的“黑箱”。同時，此兩分法暗示著每位研究者或每個學(xué)科的關(guān)注點也被分成兩個不同的方面。有的政治學(xué)家認為，政策實施過程是政策過程中獨立的研究領(lǐng)域。①例如，大岳秀夫：《政策過程》，東京大學(xué)出版會，1990 年。
政策制定過程回答“政策是如何制定出來的這類問題”②托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》（第十二版），謝明譯，中國人民大學(xué)出版社，2010 年，第27 頁。。它關(guān)注在政策制定過程中，政治體系內(nèi)發(fā)生的一系列政治活動或行為過程。學(xué)界對實施過程的研究晚于對制定過程的研究，于20 世紀70年代才得以興起。政策實施過程研究主要探索政策目標及其實施結(jié)果之間產(chǎn)生差異的原因。真渕勝指出，政策目的與實施結(jié)果之間的差異大多數(shù)情況下表現(xiàn)為“實施的失敗”，因此政策實施研究即是關(guān)于“失敗的研究”。③真渕勝：《政策過程》，載久米郁男、川出良枝、古城佳子、田中愛治、真渕勝編《政治學(xué)》，有斐閣，2003 年，第310 頁。政策實施過程中行動者的行為更受到關(guān)注。有學(xué)者指出，這個世界中充斥著失敗的政策是由于政策被政策制定者制定，然后被轉(zhuǎn)交給了實施者。④Nicholas Barr，The Welfare State as Piggy Bank：Information，Risk，Uncertainty，and the Role of the State，New York：Oxford University Press，2001，pp.3-4.政策效果不理想并不一定源于決策內(nèi)容，或許起因于實施過程。
判斷政策實施過程是否失敗需要一定的基準。另外，基于政策過程是一個循環(huán)的過程，當(dāng)前被制定的政策目標實際上會是過去的映照，因而政策制定與政策實施過程之間有著密切聯(lián)系。政策實施研究不僅要關(guān)注實施過程、制定過程，還要關(guān)注兩者之間的互動。西蒙指出，決策工作同實施工作一樣滲透到整個管理型組織中，事實上這兩者緊密相連，缺一不可。⑤赫伯特·A.西蒙：《管理行為》（珍藏版），詹正茂譯，機械工業(yè)出版社，2013 年，第2 頁。由此可見，將制定與實施完全分割開來并非良策。
本文所說的政策是指“公共”政策⑥學(xué)者們對于公共政策與社會政策之間的關(guān)系有著不同的看法（請詳見黃晨熹：《社會政策概念辨析》，《社會學(xué)研究》2008 年第4 期）。。武川正吾對公共政策進行了如下梳理：“其主要可被分為秩序政策（law and order）、經(jīng)濟政策（economic policy）和社會政策（social policy）。秩序政策是為維持社會秩序而被制定和實施的政策，例如有關(guān)治安、國防、司法等政策。經(jīng)濟政策是以經(jīng)濟的安定和發(fā)展為‘直接’目的而被制定和實施的政策。社會政策是以公民生活的安定和提高為‘直接’目的而被制定和實施的政策”。⑦武川正吾：《福祉社會（新版）——包摂の社會政策》，有斐閣，2011 年，第154-155 頁。在現(xiàn)實社會中，明確區(qū)分以上三者可能會是極為困難的。它們均為公共政策，在政策過程上具有一定的共同點。但社會政策同其他公共政策不同，一般而言，其政策對象比較集中，且有特定目標群體，為特定群體提供社會福利資源或社會服務(wù)的過程也就是政府實施社會政策的過程。①熊躍根：《社會政策：理論與分析方法》，中國人民大學(xué)出版社，2009 年，第138 頁。
在社會政策的概念、含義以及對具體內(nèi)容的理解上存在著多種視角，難以給出明確標準。社會政策內(nèi)容的起源可追溯到英國的《伊麗莎白濟貧法》。第二次世界大戰(zhàn)后，以發(fā)達國家為中心，各國都建立了福利國家體制，社會政策急速發(fā)展。但各國在社會政策的基本領(lǐng)域或內(nèi)容上存在著差異。例如，在中國的標準教材中，其內(nèi)容具體包括如下一些方面：社會救助、社會保險、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、住房、特殊人群的社會福利服務(wù)。②王思斌主編：《社會學(xué)教程》（第四版），北京大學(xué)出版社，2016 年，第284-285 頁。而在英國和日本，超越失業(yè)保障（社會保險或社會保障）的范疇，就連雇傭關(guān)系的規(guī)則也被算為社會政策的主要領(lǐng)域或內(nèi)容③例如，Michael Hill，Social Policy：A Comparative Analysis，London：Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf，1996. ；久本憲夫：《日本の社會政策》，ナカニシヤ出版，2010 年。。這種差異不能簡單地被歸結(jié)為現(xiàn)代化水平的差異④此點從OECD 國家間各國具體的政策志向并不一致也可看出。例如，在日本的住房政策領(lǐng)域就沒有歐洲發(fā)達國家普遍存在的房租補貼制度。。不過，隨著時間的流逝，不斷有各種社會問題發(fā)生。為了應(yīng)對各種社會問題，社會政策的領(lǐng)域在逐漸擴大，將來也可能有更多方向被納入社會政策的范疇中。
凡為聯(lián)想學(xué)院任課的專業(yè)課教師及班主任，均要求通過聯(lián)想的專業(yè)培訓(xùn)和認證，持證上崗。同時將教師送到其他的合作企業(yè)進行工程實踐鍛煉，提高工程實施能力，獲得相應(yīng)證書。合作企業(yè)安排專業(yè)技術(shù)骨干到校授課，將企業(yè)真實項目、最新技術(shù)引入課堂。
然而社會政策的核心和目的自始至終沒有變化。社會政策的核心概念之一是社會正義。社會正義關(guān)乎社會中“誰”得到“什么”，以及它是不是“對的”或“公平的”這類問題。⑤哈特利·迪安：《社會政策學(xué)十講》，岳經(jīng)綸、溫卓毅、莊文嘉譯，格致出版社、上海人民出版社，2009 年，第70 頁。基于此，“社會政策發(fā)揮著不可替代的功能，成為經(jīng)濟繁榮、社會安全和政治穩(wěn)定的重要因素。制定和實施社會政策，對政府和政黨來說是體現(xiàn)治國方針和社會發(fā)展戰(zhàn)略的基本手段，更是平衡社會利益關(guān)系和促進社會公平的重要考慮”。⑥同①，第17 頁?！肮竭@個概念拓展了平等的含義。平等傾向于關(guān)注同樣性或相似性。為了達到同樣的結(jié)果，公平就變得很重要，必須公平對待每個人、每個家庭和每個群體而不是同等對待。公平的方式意味著公正但有差別。公平的社會政策就是根據(jù)其目標對象的具體情況給予不同對待，滿足他們不同的需求?！雹呖稀げ既R克默：《社會政策導(dǎo)論》（第二版），王宏亮、朱紅梅、張敏等譯，王宏亮校，中國人民大學(xué)出版社，2009 年，第19-20 頁?！靶枰笔菦Q定目標對象通過社會政策從社會中得到“什么”的基準之一?！氨匾币彩侵贫ㄉ鐣叩幕鶞手弧Ｈ绫? 所示，“需要”與“必要”之間有明確差異。
表1 需要與必要的對比⑧武川正吾：《福祉社會——包摂の社會政策》（新版），有斐閣，2011 年，第25 頁。
需要和必要有時一致，有時不一致，還有可能會發(fā)生沖突。例如，增加社區(qū)中垃圾回收次數(shù)是基于居民的需要進行的，而不一定是基于必要進行的。從必要的角度來看，有人可能會提出如浪費勞動力或財源等一些異議。居民的需要和必要都會成為社會政策實施的內(nèi)容。不過由于各種資源有限，在現(xiàn)實中往往難以完全滿足此兩者。于是，為了滿足需要或者填補必要，就需要分配，就會涉及社會中“誰”應(yīng)該受益的問題。誰應(yīng)該受益？或者根據(jù)需要或必要應(yīng)該得到什么？公正或平等是什么樣的狀態(tài)？這些基準對于每個社會、每個人都不盡相同。而這些差異都會對社會政策及其過程帶來影響。布萊克默認為，“社會政策反映了社會的道德和價值觀。許多社會政策都存在道德因素，個人行為和社會都被這些價值觀所約束。還有一些社會政策傾向于維護傳統(tǒng)價值觀”。①肯·布萊克默：《社會政策導(dǎo)論》（第二版），王宏亮、朱紅梅、張敏等譯，王宏亮校，中國人民大學(xué)出版社，2009 年，第14頁。
綜上所述，什么樣的現(xiàn)象算作社會問題？針對社會問題，根據(jù)哪種優(yōu)先度決定社會政策議題？社會政策的目標對象是誰？……這些社會政策的爭議背后存在著難以統(tǒng)一的因素。以上關(guān)于社會政策的有關(guān)分歧對政策過程有較強的影響，是社會政策過程所具有的復(fù)雜性之一。
社會政策過程的行動者也具有一定的復(fù)雜性。從政策客體的角度來說，社會政策的實施對象既可是有選擇性的，例如弱勢群體，也可是全民性的。從政策主體的角度來說，除中央政府和地方政府之外，國際機構(gòu)和第三部門等各種社會組織也參與了社會政策過程。例如，確保血庫擁有足夠應(yīng)急血液的工作，是紅十字會在國家許可下來操作的。也就是說，雖然社會政策的主體是政府，但其他各種組織也參與此過程。
那么一般有什么樣的組織參與社會政策過程呢？特定時期各國社會服務(wù)的組織體系特征反映了其政府社會政策的基本理念和主導(dǎo)的社會價值取向。②關(guān)信平：《社會政策概論》（第三版），高等教育出版社，2014 年，第96 頁。多種性質(zhì)的組織提供社會服務(wù)的狀態(tài)被稱作福利混合（welfare mix）。從歷史上看，雖然每個福利國家體制中福利混合的形態(tài)不一樣，但“20 世紀80 年代開始，很多發(fā)達國家開始關(guān)注非營利組織的角色”③平岡公一：《社會福祉の運営體制》，載平岡公一、杉野昭博、所道彥、鎮(zhèn)目真人編《社會福祉學(xué)》，有斐閣，2011 年，第466 頁。。總之，目前社會服務(wù)領(lǐng)域中存在著多種多樣的組織，形成了十分復(fù)雜的場域。此復(fù)雜的結(jié)構(gòu)可表示為圖1。
圖1 中的各種組織構(gòu)成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，在社會政策過程中發(fā)揮著各自的作用。此外，在社會政策實施過程當(dāng)中，這些組織都能夠為達到政策目的發(fā)揮各自的功能、進行互動，這展示出社會政策過程中行動者的多元性。此多元性也是社會政策過程所具有的復(fù)雜性之一。
圖1 第三部門和福利三角①Victor A. Pestoff，Beyond the Market and State：Social Enterprises and Civil Democracy in a Welfare Society，Aldershot，Brookfield：Ashgate，1998，p.42.
基于上述復(fù)雜性，我們在進行社會政策過程研究時，或許需要對各行動者加以理解。例如，在社會政策過程中，有時候通過定量配給（rationing）的方法提供資源。定量配給的方式有兩種：正式的和非正式的。正式的定量配給從一開始就掛起以配給為目的的旗幟，遵循法律及其他規(guī)則分配資源。②武川正吾：《福祉社會——包摂の社會政策》（新版），有斐閣，2011 年，第120 頁。非正式定量配給則不遵循這些規(guī)則。例如：在開始提供服務(wù)之前，給對方制造麻煩，讓申請及辦理手續(xù)延遲；或是以不認真的態(tài)度應(yīng)對，通過故意不通知信息等手段，讓服務(wù)不能順利提供。這些情況的背景可能源于政策目標群體的福利依賴，政策制定者為了控制他們的福利依賴而采取策略，也可能源于基層官僚的裁量權(quán)等。在社會政策過程中，決策者和實施者都是活生生的個人，他們的情感、情緒和各種不同的心理狀態(tài)都會對政策實踐本身產(chǎn)生影響。③熊躍根：《作為社會治理的社會政策實施：技術(shù)理性與政治實踐的結(jié)合》，《江海學(xué)刊》2015 年第4 期，第109 頁。趙蜜和方文認為，社會政策過程可被解釋為以政策制定者—政策執(zhí)行者—政策目標群體這個互依三角為核心的社會心理過程。④趙蜜、方文：《社會政策中的互依三角——以村民自治制度為例》，《社會學(xué)研究》2013 年第6 期。
四、社會政策過程研究中的社會學(xué)視角
政策過程研究主要關(guān)注政策過程內(nèi)的行為。迄今為止，各種分析視角均被應(yīng)用于政策過程研究。其中，制度視角是主流理論視角之一。對于應(yīng)如何解釋行為，制度視角，特別是新制度主義，作為包含著多種因素的“工具寶庫”能提供多樣的線索。本節(jié)先對此，特別是對歷史制度主義視角進行分析。
雖然新制度主義是被作為政治學(xué)專家的March 與Olsen 提出的①James G. March and Johan P. Olsen，“The New Institutionalism：Organizational Factors in Political Life，”The American Political Science Review，Vol.78，No.3，1984，pp.734-749.，但“它有著社會學(xué)的歷史，根植于馬克思、韋伯與涂爾干的遺產(chǎn)之中”②Jane Jenson and Frédéric Mérand，“Sociology，Institutionalism and the European Union，”Comparative European Politics，Vol.8，No.1，2010，pp.74-92.，其本身具有一定的社會學(xué)底蘊。對社會學(xué)在此之上能做出的進一步貢獻性的探討，能服務(wù)于本文所開展的研究。
（一）新制度主義與社會政策過程研究
作為社會政策過程所具有的復(fù)雜性，上文提到了行動者的多元性。新制度主義認為，國家可被分解為各種各樣的行動者以及各種各樣的制度，將國家與社會聯(lián)結(jié)在一起的中間領(lǐng)域也可被看作“制度”的一種。③上崎哉：《歴史的新制度論》，載縣公一郎、藤井浩司編《コレーク政策研究》，成文堂，2007 年，第42 頁。在把握復(fù)雜的社會政策過程的結(jié)構(gòu)時，它所提供的“制度”這一視角意義不小。新舊制度主義的區(qū)別在于是否關(guān)注動態(tài)面，新制度主義對各行動者的行動這個動態(tài)面有所關(guān)注。④同上書，第41 頁。
任何制度分析的核心都是這樣一個問題：制度是如何影響個人行為的？⑤Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.939.新制度主義對主要關(guān)注行為的政策過程研究有深遠影響。其出現(xiàn)的背景是行為主義和理性選擇理論的盛行。從20 世紀50年代起，特別是在政治學(xué)方面，此兩者有著極大的影響力。行為主義和理性選擇理論最基本的原則之一是方法論的個人主義。這種觀點認為，個人是政治環(huán)境中唯一的行動者，因而政治研究唯一合適的焦點是個人和個人行為。⑥B. 蓋伊·彼得斯：《政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義》（第三版），王向民、段紅偉譯，上海人民出版社，2016 年，第13 頁。在這樣的潮流中，March 與Olsen 對傾向于忽視制度（institute-free）的政治理論提出了批判。他們認為，制度影響個人及團體在所建立的制度內(nèi)外如何被啟動，影響著公民與領(lǐng)袖間的信任程度、一個政治共同體的共同志向、共同體共有的語言、理解及規(guī)范，以及諸如民主、正義、自由及平等概念的意義。⑦James G. March and Johan P. Olsen，Rediscovering Institutions：The Organizational Basis of Politics，New York：Free Press，1989，p.164.對個人行為的解釋離不開對制度的理解，個人在很大程度上是一個因變量。①但是制度也不是完全忽視人（請詳見張靜：《制度的品德》，《開放時代》2016 年第6 期）。②張靜：《政治社會學(xué)及其主要研究方向》，《社會學(xué)研究》1998 年第3 期，第19 頁。對于制度主義者來說，行動于某個制度框架內(nèi)意味著個人要受到個人價值以外的價值約束，而且有著明確的規(guī)范性。③B. 蓋伊·彼得斯：《政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義》（第三版），王向民、段紅偉譯，上海人民出版社，2016 年，第13 頁。也就是說，行動者的行為受到制度的影響。在解釋政治行為時，制度分析的各個流派都將注意力集中在結(jié)構(gòu)的重要性上。④同上書，第184 頁。
社會政策過程研究或許能從作為新制度主義流派的歷史制度主義中獲得極大的啟發(fā)?！皻v史制度主義者將制度定義為嵌入政治或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、慣例、規(guī)范、習(xí)俗。總之，其將制度與組織頒布的規(guī)則或習(xí)俗聯(lián)結(jié)在一起”。⑤Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.938.另外，歷史制度主義還關(guān)注“觀念⑥例如，好的醫(yī)療是什么樣的醫(yī)療？的作用”⑦同③，第76 頁。以及“制度外的其他各種因素（常常會被概括為制度、利益和想法）”⑧Peter A. Hall，“The Movement from Keynesianism to Monetarism：Institutional Analysis and British Economic Policy，”In Sven Steinmo，Kathleen Thelen and Frank Longstreth （eds.），Structuring Politics：Historical Institutionalism in Comparative Analysis，Cambridge：Cambridge University Press，1992，p.90.。
歷史制度主義的核心概念，包括關(guān)鍵節(jié)點（critical junctures）、并發(fā)（intercurrence）、漸進性制度變遷（gradual institutional change）、路徑依賴等。在這些概念中，路徑依賴與歷史制度主義的聯(lián)系最為密切。⑨Orfeo Fioretos，Tulia G. Falleti and Adam Sheingate，“Historical Institutionalism in Political Science，”In Orfeo Fioretos，Tulia G. Falleti and Adam Sheingate （eds.），The Oxford Handbook of Historical Institutionalism，Oxford：Oxford University Press，2016，p.11.簡單地說，路徑依賴是某個時點的選擇會決定之后時點的選擇。例如，“目前大多數(shù)國家按照現(xiàn)收現(xiàn)付的方式（pay-as-you-go basis）運行養(yǎng)老金體系，即目前的勞動者為前一代人的退休生活繳納‘費用’。這種體系一旦運行很長時間，就會面臨逐漸增多的削減與調(diào)整，但其對激進性改革具有很強的抗拒性”。⑩保羅·皮爾遜：《應(yīng)付永久性緊縮：富裕民主社會中的福利制度調(diào)整》，載保羅·皮爾遜編《福利制度的新政治學(xué)》，汪淳波、苗正民譯，商務(wù)印書館，2004 年，第603 頁。從歷史制度主義的角度來看，現(xiàn)在的制度或圍繞我們的環(huán)境是一種歷史的產(chǎn)物?？疾鞎r間過程讓我們辨別和闡明一些基本的社會機制。[11]保羅·皮爾遜：《時間中的政治：歷史、制度與社會分析》，黎漢基、黃佩璇譯，江蘇人民出版社，2014 年，第7 頁。諾思認為，現(xiàn)在和未來的選擇是由過去所塑造的，并且只有在制度演化的歷史話語中，才能理解過去。[12]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海人民出版社，2014 年，第1 頁。Hall 與Taylor 認為，“歷史制度主義強烈支持社會因果是‘路徑依賴’的，拒絕以下這種傳統(tǒng)假定：同樣的運作力量將在所有地方產(chǎn)生同樣的結(jié)果，贊同此力量的效果將被通常從過去繼承下來的某種特定情境的前后關(guān)系之特征所調(diào)和。制度被視為歷史景觀中相對持久的特征，以及推動歷史發(fā)展的核心因素之一”。①Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.941.
（二）社會學(xué)視角與對政策本身的理解
如上所述，新制度主義能從各種角度提供分析行為的視角。例如，其并不僅限于政策過程的場域（field），還在與制度的關(guān)聯(lián)中，從結(jié)構(gòu)的角度去把握行動者及他們的行為。另外，其提供的歷史這一視角，能對各國的政策過程并非完全一致的機制加以解釋。新制度主義或許能在社會政策過程研究中，對各社會與社會中人的探究上，給予我們極為有益的分析視角。
然而，對其也存在批判。一種根本性的批判是“新制度主義的不足之處是解釋制度本身，對于歷史制度主義來說，某種制度的存在很大程度上是個前提”②B. Guy Peters，Institutional Theory in Political Science：The“New Institutionalism”，London and New York：Pinter，1999，p.150.。對新制度主義的這一批判對社會政策過程研究也有所啟發(fā)。此問題即是說，政策過程研究是否也能對政策本身給予充分的解釋？對于政策過程研究來說，只有當(dāng)政策存在或被起草，即以某種形式出現(xiàn)時，關(guān)注其過程的研究才開始具有意義。武川正吾指出，狹義的政策意味著當(dāng)存在某種需要解決的問題時，為了解決該問題而被出示的一般性準則或方針。③武川正吾：《福祉社會——包摂の社會政策》（新版），有斐閣，2011 年，第150 頁。政策既然是被出示之物，那么政策過程研究或許會被要求去關(guān)注有形之物。
然而，沒有政策意味著什么呢？沒有政策或許并不意味著不存在需要解決的問題。假設(shè)實際存在需要解決的問題，但不將其視為問題，或視為問題但（無論是有意識的還是無意識的）“不出示”一般性準則或方針，或許也可被考慮為一種政策。在現(xiàn)實世界中，解決各種社會問題的手段絕不僅僅是政策。例如，法國社會學(xué)家Bourdieu 就指出，“在無暴力、技巧或爭論下”，慣習(xí)（habitus）傾向于驅(qū)逐所有的“荒唐”，即所有因與客觀條件不相容而被消極認可的行為。④Pierre Bourdieu，The Logic of Practice，translated by Richard Nice，Stanford：Stanford University Press，1990，p.56.特意不采取政策，將社會中所有問題的解決和社會秩序的穩(wěn)定托付于慣習(xí)，即被人們身體化的“nomos”，也可能會是一種選擇。
某個政策被孕育或未被孕育而出，這一事實本身就具有一定意義。因此，對社會政策過程研究來說，對政策本身的理解極為重要。社會政策的核心概念之一是社會正義。但是，如第三節(jié)所分析的那樣，各社會、每個人都共通的固定而明確的標準并不存在。例如，“與西方個體本位或個體—社會二元對立的結(jié)構(gòu)相比，中國社會可以說是家庭本位的。所謂家庭本位，是說一個人的倫理責(zé)任、道德義務(wù)乃至生命價值都以他與家庭的關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來。這些‘本位’的道德和價值不限于家庭，而是影響到整個社會”。⑤周飛舟：《行動倫理與“關(guān)系社會”——社會學(xué)中國化的路徑》，《社會學(xué)研究》2018 年第1 期，第54-55 頁。適合中國社會的社會政策與適合其他個體本位或個體—社會二元對立結(jié)構(gòu)社會的社會政策或許并不一致。如第三節(jié)所展示出的，各國的社會政策在實際上也并不一致。存在于某一國家的政策并不一定會存在于另一國家。路徑依賴的視角能促進我們對此背景的理解。與制度相同，政策過程也存在歷史。
然而，歷史并非僅存在于制度、政策和規(guī)則這些“物”之中，還內(nèi)在于行動者自身的身體之中。被客體化的歷史只有被行動者接受才能成為被行動及去行動的歷史。①Pierre Bourdieu，Pascalian Meditations，translated by Richard Nice，Stanford，California：Stanford University Press，2000，p.151.若是沒有作為行動者的人的存在，歷史就只是“過去”。以行為為主要研究對象的社會政策過程研究應(yīng)充分考慮行動者自身內(nèi)在的歷史。例如，家庭本位在中國社會中客觀存在的同時，也存在于中國人的身體之中，成為他們一切實踐的根源。通過被人們所接納，家庭本位得以存續(xù)于現(xiàn)在的中國社會之中。行動（action）原理存在于“以結(jié)構(gòu)與機制的形式被客體化的歷史”與“以慣習(xí)的形式在身體中被肉體化的歷史”的共謀關(guān)系之中。②同上書，pp.150-151.
如第三節(jié)所分析的，在社會政策過程研究中，對行動者的理解有極其重要的意義。存在于各社會中的人有著特有的知覺、評價及行動圖式。雖然參與社會政策過程的行動者可能屬于某個特定場域，具有該場域特有的慣習(xí)或?qū)嵺`感，但同時由于他們存在于某個社會之中，他們還有著某個社會特有的慣習(xí)或?qū)嵺`感。社會學(xué)是一門特別關(guān)注作為社會性存在、歷史性存在的人自身的學(xué)問，并試圖從結(jié)構(gòu)的角度對其進行理解。所有學(xué)科，如果想要了解社會現(xiàn)實對人類行為發(fā)生的影響，它們一定能從社會學(xué)的結(jié)構(gòu)分析中獲得啟發(fā)。③張靜：《結(jié)構(gòu)分析落伍了嗎？——基于經(jīng)驗現(xiàn)象的研究推進》，《社會學(xué)評論》2021 年第1 期，第5 頁。社會學(xué)基于結(jié)構(gòu)的視角在政策過程的內(nèi)外對人的行為本身進行探究。而人們的實踐建構(gòu)社會政策過程的場域，以及建構(gòu)他們存在的社會，還建構(gòu)行動者本身。對行動者來說，結(jié)構(gòu)既是外在的，也是內(nèi)在的。周飛舟提議在以往研究的基礎(chǔ)上，由以制度為中心的分析進入以人為中心的分析，進而進入以“人心”為基礎(chǔ)的分析。④周飛舟：《政府行為與中國社會發(fā)展——社會學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變》，《中國社會科學(xué)》2019 年第3 期，第38 頁。這一觀點對社會政策過程研究或許有極大的啟發(fā)。例如在中國社會，“人心”在社會治理中發(fā)揮著極為重要的作用。⑤西邑隆大：《中國城市隔代撫養(yǎng)中的代際關(guān)系與行動倫理——一項基于北京市的質(zhì)性研究》，博士學(xué)位論文，北京大學(xué)，2021 年。人心既是個體性的，同時也是社會性、歷史性的。對人心的深入理解或許有助于對政策本身的探究。
社會政策并非一個不受文化和價值觀影響的純粹技術(shù)工具，相反它是一個充滿文化意味和價值判斷的實踐，具有復(fù)雜的內(nèi)在性。⑥熊躍根：《馬克斯·韋伯的政治理念與變革時代的社會政策：對理解當(dāng)代中國的啟示》，《社會學(xué)評論》2020 年第1 期，第68 頁。就社會政策過程研究而言，社會學(xué)視角能幫助我們超越過程研究的范疇，更深入地理解政策本身。這或許會是達到“減少政策決策者的判斷失誤及更好地保證所決定的計劃性行動會達到預(yù)期的目標”這一政策科學(xué)之目的的通路之一。
五、結(jié)語
本文探討為達到The Policy Sciences 一書中指出的政策科學(xué)的目的，社會學(xué)作為一門學(xué)科所能做出的貢獻之處。由于政策科學(xué)以過程為關(guān)鍵，本文首先對政策過程研究進行了梳理，展示出階段論在政策過程研究中持有的一定意義。基于政策制定和政策實施這一更簡單的劃分方式，本文對社會政策過程研究進行了考察，揭示出就社會政策過程研究而言，對各社會與社會中人的探究有一定價值。在此基礎(chǔ)上，為服務(wù)于研究問題，本文對制度視角，特別是新制度主義進行了考察，對社會學(xué)視角的貢獻性進行了討論。
政策過程研究關(guān)注政策過程場域中的行為。社會學(xué)不僅在政策過程場域，還能超越此場域，通過對社會政策過程相關(guān)行為背后的社會與人的理解，促進對政策本身的探究。這或許是達到政策科學(xué)目的的一條通路。雖然本文主要關(guān)注社會政策，但基于社會政策也是公共政策的一部分，本文的研究或許也能對整個公共政策帶來一定的啟發(fā)。本文并未涉及經(jīng)驗性研究，今后在此方面有進一步討論的價值。
當(dāng)然，社會學(xué)的視角或許不夠全面。政策過程能從多樣的理論視角進行分析，是容許各學(xué)科在保有自身特有的視角、問題意識、方法的同時又能共有政策科學(xué)的目的的研究領(lǐng)域，即政策科學(xué)是一個多學(xué)科結(jié)合的場域?；仡櫷簦鐣W(xué)有著從其他學(xué)科中獲得啟發(fā)而得到發(fā)展的一面。作為學(xué)科結(jié)合場域的政策科學(xué)，或許蘊藏著為各學(xué)科的研究提供新的視角、問題意識和方法，促進各學(xué)科發(fā)展的可能性。
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文/西邑隆大（北京大學(xué)社會學(xué)系，北京 100871）
一、引言
政策科學(xué)是一門較新的學(xué)科。它在第二次世界大戰(zhàn)以后，伴隨著研究政治的學(xué)者尋求對政府和公民之間的關(guān)系的重新理解在北美和歐洲誕生。①邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩、雷曉寧、李香云譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年，第3 頁。政策科學(xué)在英文中有兩種寫法，代表兩種考慮方法：一種是作為單數(shù)形式的“policy science”，另一種是作為復(fù)數(shù)形式的“policy sciences”。漢語或日語中僅存在“政策科學(xué)”一詞，不能反映出此差異?！笆褂谩畃olicy sciences’是強調(diào)對政策科學(xué)有貢獻的學(xué)問及構(gòu)成政策科學(xué)的學(xué)問是多樣的；但同時，為了在學(xué)術(shù)上強調(diào)統(tǒng)一性，人們在語法上把它當(dāng)成單數(shù)形式看待。與此相對，使用‘policy science’則認為，比起構(gòu)成學(xué)問的多樣性，更重視政策科學(xué)特有的知識志向性及概念”。①宮川公男：《政策科學(xué)入門》（第2 版），東洋經(jīng)濟新報社，2002 年，第25 頁。無論是哪種角度的考慮，政策科學(xué)這一說法是在1951 年出版的The Policy Sciences中首次被重點提及。此書指出，“廣義來說，政策是一套指導(dǎo)行動的原則。社會科學(xué)能減少政策決策者的判斷失誤以及更好地保證所決定的計劃性行動會達到預(yù)期目標。當(dāng)以此為目的時，為了人際關(guān)系（human relations）研究而被改良的方法會被恰如其分地叫作‘政策科學(xué)’（policy sciences）”。②C. Easton Rothwell，“Foreword，”In Daniel Lerner and Harold D. Lasswell （eds.），The Policy Sciences，Stanford，California：Stanford University Press，1951，p. ix.拉斯韋爾（Lasswell）指出，政策科學(xué)（policy sciences）的方法具有三個主要特征：情境性（contextuality）、問題導(dǎo)向（problem orientation）以及多方法（distinctive synthesis of technique/multimethod）。③Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.；Harold D. Lasswell，“The Continuing Decision Seminar as a Technique of Instruction，”Policy Sciences，Vol.2，No.1，1971，pp.43-57.迄今為止，多樣的學(xué)科從各自的視角及認知、問題意識、方法出發(fā)進行了政策研究。其中，關(guān)聯(lián)比較深的學(xué)科包括經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、運籌學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)營學(xué)、法學(xué)、系統(tǒng)及信息工程學(xué)以及心理學(xué)。④同①，第72 頁。
那么，在這些學(xué)科中，為達到上述在The Policy Sciences 中提及的政策科學(xué)的目的，社會學(xué)能做出怎樣的貢獻呢？政策科學(xué)由多種學(xué)科構(gòu)成，揭示各學(xué)科在此項研究上的專門性或許會對其發(fā)展有一定意義，然而迄今為止卻缺乏相關(guān)討論。因政策科學(xué)主要關(guān)注過程，故本文聚焦于政策過程研究，特別是社會政策過程研究，力圖對這一欠缺進行彌補。
本文首先對政策科學(xué)進行解釋，指明其以過程為關(guān)鍵，由此對政策過程研究進行梳理。其次，基于政策制定和政策實施這一更簡單的劃分方式，對社會政策過程研究進行考察，指明其中值得關(guān)注之處。最后，由于政策過程研究主要關(guān)注行為，因而本文關(guān)注制度視角——這一解釋行為的理論視角，特別以對新制度主義視角的探討為切入點，基于之前考察的結(jié)果，探尋為達到政策科學(xué)的目的，社會學(xué)所能進一步彌補的空白。
二、政策科學(xué)與政策過程研究
政策科學(xué)是怎樣的一門科學(xué)呢？其可被視為關(guān)于解釋政策制定及政策實施過程的學(xué)科⑤Harold D. Lasswell，“The Policy Orientation，”In Daniel Lerner and Harold D. Lasswell（eds.），The Policy Sciences，Stanford，California：Stanford University Press，1951，p.14.，可被視為政策過程的知識（knowledge of the policy process）及此過程中的相關(guān)知識（the relevance knowledge in the process）①Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.。由此可見，政策科學(xué)以“過程”為關(guān)鍵，對過程的關(guān)注是從政治學(xué)領(lǐng)域中對制度主義的批判開始的?！?0 世紀初，G.Wallas 和A.Bentley 等學(xué)者批判了以政治制度靜態(tài)性研究、形式性研究為主旨的制度主義政治學(xué)。他們主張去分析社會各集團利益的對立情況，以及分析政府調(diào)整這些情況的過程及動態(tài)?！雹谏Ｔ⒚鳎骸稓s史的新制度論》，載大山耕輔監(jiān)修，笠原英彥、桑原英明編《公共政策の歴史と理論》，ミネルヴァ書房，2013 年，第220-221 頁。政策過程研究關(guān)注的不是政策的實質(zhì)和內(nèi)容。過程意味著面向某個目的的一系列行為或工程，政策過程包含為達到政策目的而被施行的與決定及其實施相關(guān)的一系列所有行為。③宮川公男：《政策科學(xué)入門》（第2 版），東洋經(jīng)濟新報社，2002 年，第207 頁。簡要地說，政策過程研究主要關(guān)注政策過程內(nèi)的“行為”。
政策過程研究是這樣一種研究：它研究政策決定通過什么樣的人、集團或組織，在怎樣的影響力作用下，經(jīng)過怎樣的階段而被施行。④宮川公男：《政策科學(xué)入門》（第2 版），東洋經(jīng)濟新報社，2002 年，第207 頁。將復(fù)雜的政策過程進行簡化的最常用的方式之一是將其分解為一系列階段。這種想法最早由拉斯韋爾提出。他將政策決策過程劃分為七個階段：（1）調(diào)查（intelligence），（2）提議（promotion），（3）規(guī)定（prescription），（4）合法化（invocation），（5）應(yīng)用（application），（6）終止（termination），（7）評估（appraisal）。⑤Harold D. Lasswell，The Decision Process：Seven Categories of Functional Analysis，College Park：University of Maryland，1956；Harold D. Lasswell，“The Emerging Conception of the Policy Sciences，”Policy Sciences，Vol.1，No.1，1970，pp.3-14.政策過程始自信息收集。然后由那些參與決策制定的人提出特定的選擇。在第三階段，決策制定者們決定行動方針。在第四階段，計劃的行動方針被調(diào)用，同時會出現(xiàn)一些制裁措施，以處罰那些不遵守方針的行動。然后，政策由法院和行政部門執(zhí)行，直至其被終止或取消。最后，對政策結(jié)果進行評估，看其是否違背了決策者最初的目的和目標。⑥邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩、雷曉寧、李香云譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年，第15 頁。
自拉斯韋爾提出這一劃分后，政策過程理論開始以劃分階段研究為前提繼續(xù)發(fā)展。有些學(xué)者對他的模型進行了改進⑦例如，Garry D. Brewer，“The Policy Sciences Emerge：To Nurture and Structure a Discipline，”Policy Sciences，Vol. 5，No.3，1974，pp.239-244；邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩、雷曉寧、李香云譯，伊宏毅、龐詩校，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年。。許多不同的學(xué)者提出了不同的描述方法，但關(guān)鍵是這一過程是循環(huán)往復(fù)的。這些政策過程階段論的基礎(chǔ)性看法對此后的政策過程研究發(fā)展有極大影響?；趯﹄A段論的批判，政策過程研究又向前邁進了一大步。
薩巴蒂爾總結(jié)了如下對階段論的主要批判視角。第一，它并不是真正意義上的因果關(guān)系理論。第二，階段論所推崇的階段順序，常常在描述上不準確。第三，階段論存在一個合法和自上而下的偏見，它關(guān)注的焦點通常是某項重要法律的通過和實施，而不是關(guān)注在既定的政策領(lǐng)域內(nèi)眾多細小法規(guī)的實施和評估之間的相互作用。第四，階段論假設(shè)僅關(guān)注某項重大法律的單一政策循環(huán)圈，該假設(shè)過于簡化了涉及各層級政府眾多政策建議和法令條例的多元與互動的循環(huán)圈。聚焦于某一政策循環(huán)圈的作用就極其有限。①保羅·A.薩巴蒂爾：《尋求更好的理論》，載保羅·A.薩巴蒂爾編《政策過程理論》，彭宗超、鐘開斌等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004 年，第9-10 頁。為了彌補階段論的內(nèi)在限制，學(xué)者們提出了更加符合現(xiàn)實的政策過程分析模型或框架。例如，垃圾桶模型②Michael D. Cohen，James G. March and Johan P. Olsen，“A Garbage Can Model of Organizational Choice，”Administrative Science Quarterly，Vol.17，No.1，1972，pp.1-25.、經(jīng)由金登進一步改善的多源流分析模型③John W. Kingdon，Agendas，Alternatives，and Public Policies，Boston：Little，Brown and Co，1984.以及五流匯流模型（five stream confluence model）④Michael Howlett，Allan McConnell and Anthony Perl，“Streams and Stages：Reconciling Kingdon and Policy Process Theory，”European Journal of Political Research，Vol.54，No.3，2015，pp.419-434.。還有薩巴蒂爾提出的支持聯(lián)盟分析框架（the advocacy coalition framework）⑤Paul A. Sabatier，“An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein，”Policy Sciences，Vol.21，No.2-3，1988，pp.129-168.；Christopher M. Weible，Paul A. Sabatier，Hank C.Jenkins-Smith，Daniel Nohrstedt，Adam Douglas Henry and Peter deLeon，“A Quarter Century of the Advocacy Coalition Framework：An Introduction to the Special Issue，”Policy Studies Journal，Vol.39，No.3，2011，pp.349-360.，此框架不僅關(guān)注決策過程，還關(guān)注實施過程。
盡管階段論受到眾多批判，不少學(xué)者也對階段論表示肯定。例如，豪利特和拉米什認為“階段論最重要的優(yōu)勢在于它使得理解公共政策的制定更為容易，以及通過多個案例研究和對不同階段的比較研究有助于理論建設(shè)。另外，它使人們得以考察與一項政策相關(guān)的所有行動主體和機構(gòu)的角色，而不僅局限于正式承擔(dān)任務(wù)的政府機構(gòu)”。⑥邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩、雷曉寧、李香云譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年，第18 頁。縣公一郎認為，“階段論只是作為提供政策現(xiàn)象相關(guān)的論理性基模（德語：schema）之物，沒必要解釋現(xiàn)實原委。他認為其論理是：應(yīng)去判斷涉及特定手段實施的政策形成是否具有社會性意義，去明確該手段發(fā)自怎樣的問題意識、為達成怎樣的目的。無論政策現(xiàn)象的現(xiàn)實被歸為階段論中的哪個階段，都可以運用這一視角。在這層意義上，階段論可以說對于捕捉政策現(xiàn)象的社會性意義有著不小的作用”。⑦縣公一郎：《序》，載縣公一郎、藤井浩司編《コレーク政策研究》，成文堂，2007 年，第ii 頁?；谝陨弦娊猓A段論雖受到一定的批評，但并未偏離政策科學(xué)的目的，反而具有很好地實現(xiàn)這一目的的可能性。
三、從制定和實施考察社會政策過程研究
如上所述，政策過程中存在著幾個環(huán)節(jié)，還存在著政策制定和政策實施的兩分法。⑧熊躍根：《社會政策：理論與分析方法》，中國人民大學(xué)出版社，2009 年，第148 頁。我們已確認了“階段論”并未偏離政策科學(xué)的目的。在此基礎(chǔ)上，本文繼續(xù)從制定和實施這兩個方面對社會政策過程具有的復(fù)雜性進行研究，并基于這種復(fù)雜性來探究其在社會政策過程研究中具有的價值。重視制定和實施這兩個研究重點旨在展示政策過程中的“黑箱”。同時，此兩分法暗示著每位研究者或每個學(xué)科的關(guān)注點也被分成兩個不同的方面。有的政治學(xué)家認為，政策實施過程是政策過程中獨立的研究領(lǐng)域。①例如，大岳秀夫：《政策過程》，東京大學(xué)出版會，1990 年。
政策制定過程回答“政策是如何制定出來的這類問題”②托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》（第十二版），謝明譯，中國人民大學(xué)出版社，2010 年，第27 頁。。它關(guān)注在政策制定過程中，政治體系內(nèi)發(fā)生的一系列政治活動或行為過程。學(xué)界對實施過程的研究晚于對制定過程的研究，于20 世紀70年代才得以興起。政策實施過程研究主要探索政策目標及其實施結(jié)果之間產(chǎn)生差異的原因。真渕勝指出，政策目的與實施結(jié)果之間的差異大多數(shù)情況下表現(xiàn)為“實施的失敗”，因此政策實施研究即是關(guān)于“失敗的研究”。③真渕勝：《政策過程》，載久米郁男、川出良枝、古城佳子、田中愛治、真渕勝編《政治學(xué)》，有斐閣，2003 年，第310 頁。政策實施過程中行動者的行為更受到關(guān)注。有學(xué)者指出，這個世界中充斥著失敗的政策是由于政策被政策制定者制定，然后被轉(zhuǎn)交給了實施者。④Nicholas Barr，The Welfare State as Piggy Bank：Information，Risk，Uncertainty，and the Role of the State，New York：Oxford University Press，2001，pp.3-4.政策效果不理想并不一定源于決策內(nèi)容，或許起因于實施過程。
判斷政策實施過程是否失敗需要一定的基準。另外，基于政策過程是一個循環(huán)的過程，當(dāng)前被制定的政策目標實際上會是過去的映照，因而政策制定與政策實施過程之間有著密切聯(lián)系。政策實施研究不僅要關(guān)注實施過程、制定過程，還要關(guān)注兩者之間的互動。西蒙指出，決策工作同實施工作一樣滲透到整個管理型組織中，事實上這兩者緊密相連，缺一不可。⑤赫伯特·A.西蒙：《管理行為》（珍藏版），詹正茂譯，機械工業(yè)出版社，2013 年，第2 頁。由此可見，將制定與實施完全分割開來并非良策。
本文所說的政策是指“公共”政策⑥學(xué)者們對于公共政策與社會政策之間的關(guān)系有著不同的看法（請詳見黃晨熹：《社會政策概念辨析》，《社會學(xué)研究》2008 年第4 期）。。武川正吾對公共政策進行了如下梳理：“其主要可被分為秩序政策（law and order）、經(jīng)濟政策（economic policy）和社會政策（social policy）。秩序政策是為維持社會秩序而被制定和實施的政策，例如有關(guān)治安、國防、司法等政策。經(jīng)濟政策是以經(jīng)濟的安定和發(fā)展為‘直接’目的而被制定和實施的政策。社會政策是以公民生活的安定和提高為‘直接’目的而被制定和實施的政策”。⑦武川正吾：《福祉社會（新版）——包摂の社會政策》，有斐閣，2011 年，第154-155 頁。在現(xiàn)實社會中，明確區(qū)分以上三者可能會是極為困難的。它們均為公共政策，在政策過程上具有一定的共同點。但社會政策同其他公共政策不同，一般而言，其政策對象比較集中，且有特定目標群體，為特定群體提供社會福利資源或社會服務(wù)的過程也就是政府實施社會政策的過程。①熊躍根：《社會政策：理論與分析方法》，中國人民大學(xué)出版社，2009 年，第138 頁。
在社會政策的概念、含義以及對具體內(nèi)容的理解上存在著多種視角，難以給出明確標準。社會政策內(nèi)容的起源可追溯到英國的《伊麗莎白濟貧法》。第二次世界大戰(zhàn)后，以發(fā)達國家為中心，各國都建立了福利國家體制，社會政策急速發(fā)展。但各國在社會政策的基本領(lǐng)域或內(nèi)容上存在著差異。例如，在中國的標準教材中，其內(nèi)容具體包括如下一些方面：社會救助、社會保險、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、住房、特殊人群的社會福利服務(wù)。②王思斌主編：《社會學(xué)教程》（第四版），北京大學(xué)出版社，2016 年，第284-285 頁。而在英國和日本，超越失業(yè)保障（社會保險或社會保障）的范疇，就連雇傭關(guān)系的規(guī)則也被算為社會政策的主要領(lǐng)域或內(nèi)容③例如，Michael Hill，Social Policy：A Comparative Analysis，London：Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf，1996. ；久本憲夫：《日本の社會政策》，ナカニシヤ出版，2010 年。。這種差異不能簡單地被歸結(jié)為現(xiàn)代化水平的差異④此點從OECD 國家間各國具體的政策志向并不一致也可看出。例如，在日本的住房政策領(lǐng)域就沒有歐洲發(fā)達國家普遍存在的房租補貼制度。。不過，隨著時間的流逝，不斷有各種社會問題發(fā)生。為了應(yīng)對各種社會問題，社會政策的領(lǐng)域在逐漸擴大，將來也可能有更多方向被納入社會政策的范疇中。
凡為聯(lián)想學(xué)院任課的專業(yè)課教師及班主任，均要求通過聯(lián)想的專業(yè)培訓(xùn)和認證，持證上崗。同時將教師送到其他的合作企業(yè)進行工程實踐鍛煉，提高工程實施能力，獲得相應(yīng)證書。合作企業(yè)安排專業(yè)技術(shù)骨干到校授課，將企業(yè)真實項目、最新技術(shù)引入課堂。
然而社會政策的核心和目的自始至終沒有變化。社會政策的核心概念之一是社會正義。社會正義關(guān)乎社會中“誰”得到“什么”，以及它是不是“對的”或“公平的”這類問題。⑤哈特利·迪安：《社會政策學(xué)十講》，岳經(jīng)綸、溫卓毅、莊文嘉譯，格致出版社、上海人民出版社，2009 年，第70 頁。基于此，“社會政策發(fā)揮著不可替代的功能，成為經(jīng)濟繁榮、社會安全和政治穩(wěn)定的重要因素。制定和實施社會政策，對政府和政黨來說是體現(xiàn)治國方針和社會發(fā)展戰(zhàn)略的基本手段，更是平衡社會利益關(guān)系和促進社會公平的重要考慮”。⑥同①，第17 頁?！肮竭@個概念拓展了平等的含義。平等傾向于關(guān)注同樣性或相似性。為了達到同樣的結(jié)果，公平就變得很重要，必須公平對待每個人、每個家庭和每個群體而不是同等對待。公平的方式意味著公正但有差別。公平的社會政策就是根據(jù)其目標對象的具體情況給予不同對待，滿足他們不同的需求?！雹呖稀げ既R克默：《社會政策導(dǎo)論》（第二版），王宏亮、朱紅梅、張敏等譯，王宏亮校，中國人民大學(xué)出版社，2009 年，第19-20 頁?！靶枰笔菦Q定目標對象通過社會政策從社會中得到“什么”的基準之一?！氨匾币彩侵贫ㄉ鐣叩幕鶞手弧Ｈ绫? 所示，“需要”與“必要”之間有明確差異。
表1 需要與必要的對比⑧武川正吾：《福祉社會——包摂の社會政策》（新版），有斐閣，2011 年，第25 頁。
需要和必要有時一致，有時不一致，還有可能會發(fā)生沖突。例如，增加社區(qū)中垃圾回收次數(shù)是基于居民的需要進行的，而不一定是基于必要進行的。從必要的角度來看，有人可能會提出如浪費勞動力或財源等一些異議。居民的需要和必要都會成為社會政策實施的內(nèi)容。不過由于各種資源有限，在現(xiàn)實中往往難以完全滿足此兩者。于是，為了滿足需要或者填補必要，就需要分配，就會涉及社會中“誰”應(yīng)該受益的問題。誰應(yīng)該受益？或者根據(jù)需要或必要應(yīng)該得到什么？公正或平等是什么樣的狀態(tài)？這些基準對于每個社會、每個人都不盡相同。而這些差異都會對社會政策及其過程帶來影響。布萊克默認為，“社會政策反映了社會的道德和價值觀。許多社會政策都存在道德因素，個人行為和社會都被這些價值觀所約束。還有一些社會政策傾向于維護傳統(tǒng)價值觀”。①肯·布萊克默：《社會政策導(dǎo)論》（第二版），王宏亮、朱紅梅、張敏等譯，王宏亮校，中國人民大學(xué)出版社，2009 年，第14頁。
綜上所述，什么樣的現(xiàn)象算作社會問題？針對社會問題，根據(jù)哪種優(yōu)先度決定社會政策議題？社會政策的目標對象是誰？……這些社會政策的爭議背后存在著難以統(tǒng)一的因素。以上關(guān)于社會政策的有關(guān)分歧對政策過程有較強的影響，是社會政策過程所具有的復(fù)雜性之一。
社會政策過程的行動者也具有一定的復(fù)雜性。從政策客體的角度來說，社會政策的實施對象既可是有選擇性的，例如弱勢群體，也可是全民性的。從政策主體的角度來說，除中央政府和地方政府之外，國際機構(gòu)和第三部門等各種社會組織也參與了社會政策過程。例如，確保血庫擁有足夠應(yīng)急血液的工作，是紅十字會在國家許可下來操作的。也就是說，雖然社會政策的主體是政府，但其他各種組織也參與此過程。
那么一般有什么樣的組織參與社會政策過程呢？特定時期各國社會服務(wù)的組織體系特征反映了其政府社會政策的基本理念和主導(dǎo)的社會價值取向。②關(guān)信平：《社會政策概論》（第三版），高等教育出版社，2014 年，第96 頁。多種性質(zhì)的組織提供社會服務(wù)的狀態(tài)被稱作福利混合（welfare mix）。從歷史上看，雖然每個福利國家體制中福利混合的形態(tài)不一樣，但“20 世紀80 年代開始，很多發(fā)達國家開始關(guān)注非營利組織的角色”③平岡公一：《社會福祉の運営體制》，載平岡公一、杉野昭博、所道彥、鎮(zhèn)目真人編《社會福祉學(xué)》，有斐閣，2011 年，第466 頁。。總之，目前社會服務(wù)領(lǐng)域中存在著多種多樣的組織，形成了十分復(fù)雜的場域。此復(fù)雜的結(jié)構(gòu)可表示為圖1。
圖1 中的各種組織構(gòu)成了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，在社會政策過程中發(fā)揮著各自的作用。此外，在社會政策實施過程當(dāng)中，這些組織都能夠為達到政策目的發(fā)揮各自的功能、進行互動，這展示出社會政策過程中行動者的多元性。此多元性也是社會政策過程所具有的復(fù)雜性之一。
圖1 第三部門和福利三角①Victor A. Pestoff，Beyond the Market and State：Social Enterprises and Civil Democracy in a Welfare Society，Aldershot，Brookfield：Ashgate，1998，p.42.
基于上述復(fù)雜性，我們在進行社會政策過程研究時，或許需要對各行動者加以理解。例如，在社會政策過程中，有時候通過定量配給（rationing）的方法提供資源。定量配給的方式有兩種：正式的和非正式的。正式的定量配給從一開始就掛起以配給為目的的旗幟，遵循法律及其他規(guī)則分配資源。②武川正吾：《福祉社會——包摂の社會政策》（新版），有斐閣，2011 年，第120 頁。非正式定量配給則不遵循這些規(guī)則。例如：在開始提供服務(wù)之前，給對方制造麻煩，讓申請及辦理手續(xù)延遲；或是以不認真的態(tài)度應(yīng)對，通過故意不通知信息等手段，讓服務(wù)不能順利提供。這些情況的背景可能源于政策目標群體的福利依賴，政策制定者為了控制他們的福利依賴而采取策略，也可能源于基層官僚的裁量權(quán)等。在社會政策過程中，決策者和實施者都是活生生的個人，他們的情感、情緒和各種不同的心理狀態(tài)都會對政策實踐本身產(chǎn)生影響。③熊躍根：《作為社會治理的社會政策實施：技術(shù)理性與政治實踐的結(jié)合》，《江海學(xué)刊》2015 年第4 期，第109 頁。趙蜜和方文認為，社會政策過程可被解釋為以政策制定者—政策執(zhí)行者—政策目標群體這個互依三角為核心的社會心理過程。④趙蜜、方文：《社會政策中的互依三角——以村民自治制度為例》，《社會學(xué)研究》2013 年第6 期。
四、社會政策過程研究中的社會學(xué)視角
政策過程研究主要關(guān)注政策過程內(nèi)的行為。迄今為止，各種分析視角均被應(yīng)用于政策過程研究。其中，制度視角是主流理論視角之一。對于應(yīng)如何解釋行為，制度視角，特別是新制度主義，作為包含著多種因素的“工具寶庫”能提供多樣的線索。本節(jié)先對此，特別是對歷史制度主義視角進行分析。
雖然新制度主義是被作為政治學(xué)專家的March 與Olsen 提出的①James G. March and Johan P. Olsen，“The New Institutionalism：Organizational Factors in Political Life，”The American Political Science Review，Vol.78，No.3，1984，pp.734-749.，但“它有著社會學(xué)的歷史，根植于馬克思、韋伯與涂爾干的遺產(chǎn)之中”②Jane Jenson and Frédéric Mérand，“Sociology，Institutionalism and the European Union，”Comparative European Politics，Vol.8，No.1，2010，pp.74-92.，其本身具有一定的社會學(xué)底蘊。對社會學(xué)在此之上能做出的進一步貢獻性的探討，能服務(wù)于本文所開展的研究。
（一）新制度主義與社會政策過程研究
作為社會政策過程所具有的復(fù)雜性，上文提到了行動者的多元性。新制度主義認為，國家可被分解為各種各樣的行動者以及各種各樣的制度，將國家與社會聯(lián)結(jié)在一起的中間領(lǐng)域也可被看作“制度”的一種。③上崎哉：《歴史的新制度論》，載縣公一郎、藤井浩司編《コレーク政策研究》，成文堂，2007 年，第42 頁。在把握復(fù)雜的社會政策過程的結(jié)構(gòu)時，它所提供的“制度”這一視角意義不小。新舊制度主義的區(qū)別在于是否關(guān)注動態(tài)面，新制度主義對各行動者的行動這個動態(tài)面有所關(guān)注。④同上書，第41 頁。
任何制度分析的核心都是這樣一個問題：制度是如何影響個人行為的？⑤Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.939.新制度主義對主要關(guān)注行為的政策過程研究有深遠影響。其出現(xiàn)的背景是行為主義和理性選擇理論的盛行。從20 世紀50年代起，特別是在政治學(xué)方面，此兩者有著極大的影響力。行為主義和理性選擇理論最基本的原則之一是方法論的個人主義。這種觀點認為，個人是政治環(huán)境中唯一的行動者，因而政治研究唯一合適的焦點是個人和個人行為。⑥B. 蓋伊·彼得斯：《政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義》（第三版），王向民、段紅偉譯，上海人民出版社，2016 年，第13 頁。在這樣的潮流中，March 與Olsen 對傾向于忽視制度（institute-free）的政治理論提出了批判。他們認為，制度影響個人及團體在所建立的制度內(nèi)外如何被啟動，影響著公民與領(lǐng)袖間的信任程度、一個政治共同體的共同志向、共同體共有的語言、理解及規(guī)范，以及諸如民主、正義、自由及平等概念的意義。⑦James G. March and Johan P. Olsen，Rediscovering Institutions：The Organizational Basis of Politics，New York：Free Press，1989，p.164.對個人行為的解釋離不開對制度的理解，個人在很大程度上是一個因變量。①但是制度也不是完全忽視人（請詳見張靜：《制度的品德》，《開放時代》2016 年第6 期）。②張靜：《政治社會學(xué)及其主要研究方向》，《社會學(xué)研究》1998 年第3 期，第19 頁。對于制度主義者來說，行動于某個制度框架內(nèi)意味著個人要受到個人價值以外的價值約束，而且有著明確的規(guī)范性。③B. 蓋伊·彼得斯：《政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義》（第三版），王向民、段紅偉譯，上海人民出版社，2016 年，第13 頁。也就是說，行動者的行為受到制度的影響。在解釋政治行為時，制度分析的各個流派都將注意力集中在結(jié)構(gòu)的重要性上。④同上書，第184 頁。
社會政策過程研究或許能從作為新制度主義流派的歷史制度主義中獲得極大的啟發(fā)?！皻v史制度主義者將制度定義為嵌入政治或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、慣例、規(guī)范、習(xí)俗。總之，其將制度與組織頒布的規(guī)則或習(xí)俗聯(lián)結(jié)在一起”。⑤Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.938.另外，歷史制度主義還關(guān)注“觀念⑥例如，好的醫(yī)療是什么樣的醫(yī)療？的作用”⑦同③，第76 頁。以及“制度外的其他各種因素（常常會被概括為制度、利益和想法）”⑧Peter A. Hall，“The Movement from Keynesianism to Monetarism：Institutional Analysis and British Economic Policy，”In Sven Steinmo，Kathleen Thelen and Frank Longstreth （eds.），Structuring Politics：Historical Institutionalism in Comparative Analysis，Cambridge：Cambridge University Press，1992，p.90.。
歷史制度主義的核心概念，包括關(guān)鍵節(jié)點（critical junctures）、并發(fā)（intercurrence）、漸進性制度變遷（gradual institutional change）、路徑依賴等。在這些概念中，路徑依賴與歷史制度主義的聯(lián)系最為密切。⑨Orfeo Fioretos，Tulia G. Falleti and Adam Sheingate，“Historical Institutionalism in Political Science，”In Orfeo Fioretos，Tulia G. Falleti and Adam Sheingate （eds.），The Oxford Handbook of Historical Institutionalism，Oxford：Oxford University Press，2016，p.11.簡單地說，路徑依賴是某個時點的選擇會決定之后時點的選擇。例如，“目前大多數(shù)國家按照現(xiàn)收現(xiàn)付的方式（pay-as-you-go basis）運行養(yǎng)老金體系，即目前的勞動者為前一代人的退休生活繳納‘費用’。這種體系一旦運行很長時間，就會面臨逐漸增多的削減與調(diào)整，但其對激進性改革具有很強的抗拒性”。⑩保羅·皮爾遜：《應(yīng)付永久性緊縮：富裕民主社會中的福利制度調(diào)整》，載保羅·皮爾遜編《福利制度的新政治學(xué)》，汪淳波、苗正民譯，商務(wù)印書館，2004 年，第603 頁。從歷史制度主義的角度來看，現(xiàn)在的制度或圍繞我們的環(huán)境是一種歷史的產(chǎn)物?？疾鞎r間過程讓我們辨別和闡明一些基本的社會機制。[11]保羅·皮爾遜：《時間中的政治：歷史、制度與社會分析》，黎漢基、黃佩璇譯，江蘇人民出版社，2014 年，第7 頁。諾思認為，現(xiàn)在和未來的選擇是由過去所塑造的，并且只有在制度演化的歷史話語中，才能理解過去。[12]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海人民出版社，2014 年，第1 頁。Hall 與Taylor 認為，“歷史制度主義強烈支持社會因果是‘路徑依賴’的，拒絕以下這種傳統(tǒng)假定：同樣的運作力量將在所有地方產(chǎn)生同樣的結(jié)果，贊同此力量的效果將被通常從過去繼承下來的某種特定情境的前后關(guān)系之特征所調(diào)和。制度被視為歷史景觀中相對持久的特征，以及推動歷史發(fā)展的核心因素之一”。①Peter A. Hall and Rosemary C. R. Taylor，“Political Science and the Three New Institutionalisms，”Political Studies，Vol.44，No.5，1996，p.941.
（二）社會學(xué)視角與對政策本身的理解
如上所述，新制度主義能從各種角度提供分析行為的視角。例如，其并不僅限于政策過程的場域（field），還在與制度的關(guān)聯(lián)中，從結(jié)構(gòu)的角度去把握行動者及他們的行為。另外，其提供的歷史這一視角，能對各國的政策過程并非完全一致的機制加以解釋。新制度主義或許能在社會政策過程研究中，對各社會與社會中人的探究上，給予我們極為有益的分析視角。
然而，對其也存在批判。一種根本性的批判是“新制度主義的不足之處是解釋制度本身，對于歷史制度主義來說，某種制度的存在很大程度上是個前提”②B. Guy Peters，Institutional Theory in Political Science：The“New Institutionalism”，London and New York：Pinter，1999，p.150.。對新制度主義的這一批判對社會政策過程研究也有所啟發(fā)。此問題即是說，政策過程研究是否也能對政策本身給予充分的解釋？對于政策過程研究來說，只有當(dāng)政策存在或被起草，即以某種形式出現(xiàn)時，關(guān)注其過程的研究才開始具有意義。武川正吾指出，狹義的政策意味著當(dāng)存在某種需要解決的問題時，為了解決該問題而被出示的一般性準則或方針。③武川正吾：《福祉社會——包摂の社會政策》（新版），有斐閣，2011 年，第150 頁。政策既然是被出示之物，那么政策過程研究或許會被要求去關(guān)注有形之物。
然而，沒有政策意味著什么呢？沒有政策或許并不意味著不存在需要解決的問題。假設(shè)實際存在需要解決的問題，但不將其視為問題，或視為問題但（無論是有意識的還是無意識的）“不出示”一般性準則或方針，或許也可被考慮為一種政策。在現(xiàn)實世界中，解決各種社會問題的手段絕不僅僅是政策。例如，法國社會學(xué)家Bourdieu 就指出，“在無暴力、技巧或爭論下”，慣習(xí)（habitus）傾向于驅(qū)逐所有的“荒唐”，即所有因與客觀條件不相容而被消極認可的行為。④Pierre Bourdieu，The Logic of Practice，translated by Richard Nice，Stanford：Stanford University Press，1990，p.56.特意不采取政策，將社會中所有問題的解決和社會秩序的穩(wěn)定托付于慣習(xí)，即被人們身體化的“nomos”，也可能會是一種選擇。
某個政策被孕育或未被孕育而出，這一事實本身就具有一定意義。因此，對社會政策過程研究來說，對政策本身的理解極為重要。社會政策的核心概念之一是社會正義。但是，如第三節(jié)所分析的那樣，各社會、每個人都共通的固定而明確的標準并不存在。例如，“與西方個體本位或個體—社會二元對立的結(jié)構(gòu)相比，中國社會可以說是家庭本位的。所謂家庭本位，是說一個人的倫理責(zé)任、道德義務(wù)乃至生命價值都以他與家庭的關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來。這些‘本位’的道德和價值不限于家庭，而是影響到整個社會”。⑤周飛舟：《行動倫理與“關(guān)系社會”——社會學(xué)中國化的路徑》，《社會學(xué)研究》2018 年第1 期，第54-55 頁。適合中國社會的社會政策與適合其他個體本位或個體—社會二元對立結(jié)構(gòu)社會的社會政策或許并不一致。如第三節(jié)所展示出的，各國的社會政策在實際上也并不一致。存在于某一國家的政策并不一定會存在于另一國家。路徑依賴的視角能促進我們對此背景的理解。與制度相同，政策過程也存在歷史。
然而，歷史并非僅存在于制度、政策和規(guī)則這些“物”之中，還內(nèi)在于行動者自身的身體之中。被客體化的歷史只有被行動者接受才能成為被行動及去行動的歷史。①Pierre Bourdieu，Pascalian Meditations，translated by Richard Nice，Stanford，California：Stanford University Press，2000，p.151.若是沒有作為行動者的人的存在，歷史就只是“過去”。以行為為主要研究對象的社會政策過程研究應(yīng)充分考慮行動者自身內(nèi)在的歷史。例如，家庭本位在中國社會中客觀存在的同時，也存在于中國人的身體之中，成為他們一切實踐的根源。通過被人們所接納，家庭本位得以存續(xù)于現(xiàn)在的中國社會之中。行動（action）原理存在于“以結(jié)構(gòu)與機制的形式被客體化的歷史”與“以慣習(xí)的形式在身體中被肉體化的歷史”的共謀關(guān)系之中。②同上書，pp.150-151.
如第三節(jié)所分析的，在社會政策過程研究中，對行動者的理解有極其重要的意義。存在于各社會中的人有著特有的知覺、評價及行動圖式。雖然參與社會政策過程的行動者可能屬于某個特定場域，具有該場域特有的慣習(xí)或?qū)嵺`感，但同時由于他們存在于某個社會之中，他們還有著某個社會特有的慣習(xí)或?qū)嵺`感。社會學(xué)是一門特別關(guān)注作為社會性存在、歷史性存在的人自身的學(xué)問，并試圖從結(jié)構(gòu)的角度對其進行理解。所有學(xué)科，如果想要了解社會現(xiàn)實對人類行為發(fā)生的影響，它們一定能從社會學(xué)的結(jié)構(gòu)分析中獲得啟發(fā)。③張靜：《結(jié)構(gòu)分析落伍了嗎？——基于經(jīng)驗現(xiàn)象的研究推進》，《社會學(xué)評論》2021 年第1 期，第5 頁。社會學(xué)基于結(jié)構(gòu)的視角在政策過程的內(nèi)外對人的行為本身進行探究。而人們的實踐建構(gòu)社會政策過程的場域，以及建構(gòu)他們存在的社會，還建構(gòu)行動者本身。對行動者來說，結(jié)構(gòu)既是外在的，也是內(nèi)在的。周飛舟提議在以往研究的基礎(chǔ)上，由以制度為中心的分析進入以人為中心的分析，進而進入以“人心”為基礎(chǔ)的分析。④周飛舟：《政府行為與中國社會發(fā)展——社會學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變》，《中國社會科學(xué)》2019 年第3 期，第38 頁。這一觀點對社會政策過程研究或許有極大的啟發(fā)。例如在中國社會，“人心”在社會治理中發(fā)揮著極為重要的作用。⑤西邑隆大：《中國城市隔代撫養(yǎng)中的代際關(guān)系與行動倫理——一項基于北京市的質(zhì)性研究》，博士學(xué)位論文，北京大學(xué)，2021 年。人心既是個體性的，同時也是社會性、歷史性的。對人心的深入理解或許有助于對政策本身的探究。
社會政策并非一個不受文化和價值觀影響的純粹技術(shù)工具，相反它是一個充滿文化意味和價值判斷的實踐，具有復(fù)雜的內(nèi)在性。⑥熊躍根：《馬克斯·韋伯的政治理念與變革時代的社會政策：對理解當(dāng)代中國的啟示》，《社會學(xué)評論》2020 年第1 期，第68 頁。就社會政策過程研究而言，社會學(xué)視角能幫助我們超越過程研究的范疇，更深入地理解政策本身。這或許會是達到“減少政策決策者的判斷失誤及更好地保證所決定的計劃性行動會達到預(yù)期的目標”這一政策科學(xué)之目的的通路之一。
五、結(jié)語
本文探討為達到The Policy Sciences 一書中指出的政策科學(xué)的目的，社會學(xué)作為一門學(xué)科所能做出的貢獻之處。由于政策科學(xué)以過程為關(guān)鍵，本文首先對政策過程研究進行了梳理，展示出階段論在政策過程研究中持有的一定意義。基于政策制定和政策實施這一更簡單的劃分方式，本文對社會政策過程研究進行了考察，揭示出就社會政策過程研究而言，對各社會與社會中人的探究有一定價值。在此基礎(chǔ)上，為服務(wù)于研究問題，本文對制度視角，特別是新制度主義進行了考察，對社會學(xué)視角的貢獻性進行了討論。
政策過程研究關(guān)注政策過程場域中的行為。社會學(xué)不僅在政策過程場域，還能超越此場域，通過對社會政策過程相關(guān)行為背后的社會與人的理解，促進對政策本身的探究。這或許是達到政策科學(xué)目的的一條通路。雖然本文主要關(guān)注社會政策，但基于社會政策也是公共政策的一部分，本文的研究或許也能對整個公共政策帶來一定的啟發(fā)。本文并未涉及經(jīng)驗性研究，今后在此方面有進一步討論的價值。
當(dāng)然，社會學(xué)的視角或許不夠全面。政策過程能從多樣的理論視角進行分析，是容許各學(xué)科在保有自身特有的視角、問題意識、方法的同時又能共有政策科學(xué)的目的的研究領(lǐng)域，即政策科學(xué)是一個多學(xué)科結(jié)合的場域?；仡櫷簦鐣W(xué)有著從其他學(xué)科中獲得啟發(fā)而得到發(fā)展的一面。作為學(xué)科結(jié)合場域的政策科學(xué)，或許蘊藏著為各學(xué)科的研究提供新的視角、問題意識和方法，促進各學(xué)科發(fā)展的可能性。
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