黨琳燕

摘要：屬地治理是我國社會組織監(jiān)管的典型特征之一。在我國體育社會組織屬地治理的格局下，形成了顯性與隱性結(jié)合的雙重排斥現(xiàn)象。作為一種管理制度，體育社會組織雙重排斥體現(xiàn)優(yōu)劣并存，其中優(yōu)勢包含：體育社會組織提供的服務(wù)特殊性;培育屬地體育社會組織的責(zé)任要求;保持有效監(jiān)管和評比工作的需要。劣勢包含：與草根體育組織蓬勃發(fā)展的趨勢背離，影響了社會力量的積極性;與直接登記注冊制度的背離，影響了體育社會組織數(shù)量的增長;與政府購買要求公平的營商環(huán)境背離，導(dǎo)致政府購買競爭不足。改進(jìn)體育社會組織雙重排斥的路徑包含：破解顯性排斥，優(yōu)化體育社會組織成長環(huán)境;針對隱性排斥，確立體育社會組織專業(yè)導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：屬地治理;體育社會組織;雙重排斥

中圖分類號：G80-051文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-2076（2021）03-0105-06

"Dual exclusion" of sports social organizations of territorial governance

DANG Linyan

School of P.E.， Henan Finance University， Zhengzhou 450036， Henan， China

Abstract：Territorial governance is one of the typical characteristics of social organization supervision in China. Under the pattern of territorial governance of China's sports social organizations （SSOs）， the dual exclusion phenomenon of dominant and recessive combination has formed. As a kind of management system， SSOs have dual exclusion， which reflects the coexistence of advantages and disadvantages. The advantages include the particularity of the service provided by SSOs; the responsibility requirements of cultivating local SSOs; the need to maintain effective supervision and evaluation. The disadvantages include departing from the vigorous development trend of grassroots sports organizations， affecting the enthusiasm of social forces; departing from the direct registration system， affecting the growth of the number of SSOs; departing from the fair business environment required by government purchase， resulting in insufficient competition in government purchase. The ways to improve the dual exclusion of SSOs include：To crack overt exclusion， we should optimize the growth environment of SSOs; in view of the recessive exclusion， we should establish the professional orientation of SSOs.

Key words：territorial governance; SSOs; dual exclusion

長期以來，針對社會組織的治理，政府秉承屬地管理原則，對社會組織吸納和控制較為突出。屬地管理是利用管理制度將相關(guān)組織（主體）的行為局限在特定的行政層級和區(qū)域內(nèi)，不允許相關(guān)主體跨越行政層級和區(qū)域開展工作。屬地管理是一種典型的地方責(zé)任管理方式，將政府事務(wù)分割于不同的地方政府，由地方政府負(fù)責(zé)管理和規(guī)范發(fā)展。近年來，隨著復(fù)雜性事務(wù)治理的出現(xiàn)，屬地治理愈加明顯，治理層級下沉?？陀^而言，屬地管理對于提升管理績效、明確管理責(zé)任具有重要意義，確立了部分重大疑難問題的治理規(guī)則。

體育社會組織實施屬地管理，對規(guī)范體育社會組織發(fā)展而言具有重要意義，但在實踐中屬地管理一定程度上異化為“屬地發(fā)展”，在顯性和隱性兩個方面表現(xiàn)出限制體育社會組織發(fā)展的壁壘，制約了體育社會組織的發(fā)展和功能的發(fā)揮。為分析體育社會組織屬地治理中的雙重排斥行為，本研究主要采取個案研究和專家訪談法。個案調(diào)研主要集中在2019年和2020年上半年，相繼對廣東省和湖北省體育社會組織發(fā)展與改革的狀況進(jìn)行了系列調(diào)研，同時重點調(diào)研江蘇蘇州、南京、常州、徐州等地體育社會組織的屬地改革措施，對相關(guān)體育社會組織責(zé)任人進(jìn)行深度訪談。

1屬地治理中體育社會組織“雙重排斥”解析

我國社會組織雙重管理體制強(qiáng)化了社會組織依托注冊地實施屬地管理的實踐。1998年修訂的《社會團(tuán)體登記管理條例》對社會團(tuán)體的管理與以前的制度相比更為細(xì)致和精準(zhǔn)，突出了歸口登記（民政部門）和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的單位資格及其職能范圍，從而確立了我國社會組織的雙重管理體制。其中，《社會團(tuán)體登記管理條例》第七條明確規(guī)定以“登記機(jī)關(guān)的級別”確定社團(tuán)等級，且對跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體，要由跨區(qū)域上一級政府民政部門批準(zhǔn)，由此形成了與行政機(jī)關(guān)類似的“全國—省—市—縣（區(qū)）”相對應(yīng)的社會組織等級格局。同時，各級社會組織的命名規(guī)則，均要求社會組織的名稱要體現(xiàn)出業(yè)務(wù)范圍、成員分布和活動地區(qū)相符合的特征。通過屬地注冊和區(qū)域內(nèi)行動的管控，我國社會組織被框定在特定的區(qū)域內(nèi)生存與發(fā)展，屬地管理的模式得以確立。

總體上看，我國體育社會組織數(shù)量較多，發(fā)展成效喜人。但部分調(diào)研區(qū)域的體育社會組織，既表現(xiàn)出數(shù)量方面的繁榮，也展示了數(shù)量和質(zhì)量之間的內(nèi)在緊張狀況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，針對體育社會組織的屬地管理行為，在優(yōu)化管理職能的同時，一定程度上形成了顯性和隱性相結(jié)合的排斥行為，影響了體育社會組織的發(fā)展及功能的發(fā)揮。綜合來看，盡管體育社會組織發(fā)展環(huán)境取得了較大改善，但屬地治理模式衍生出數(shù)量不足、服務(wù)能力不高等問題。

1.1體育社會組織的顯性排斥：限制組織成立

顯性排斥指社會組織的發(fā)展因相關(guān)制度、資源約束而形成的明顯消極狀態(tài)，導(dǎo)致相關(guān)社會組織難以成立，其中以“一地一業(yè)一會”和“僵尸型組織清理”等較為典型。

1.1.1“一地一業(yè)一會”形成的組織成立排斥

“一地一業(yè)一會”是指社會組織管理中，堅持同一行政區(qū)域內(nèi)只能存在一個業(yè)務(wù)范圍相同或相近的組織。長期以來，我國對社會組織的管理堅持非競爭性原則，踐行“一地一業(yè)一會”的要求。1998年修訂的《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，不予通過審批新的成立申請，由此造成了社會組織發(fā)展中的組織排斥現(xiàn)象。依托屬地管理形成“一地一業(yè)一會”的現(xiàn)象，直接形成了組織發(fā)展中的同業(yè)競爭排斥，導(dǎo)致某些體育社會組織以資質(zhì)壟斷等形式存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，依托體育行政部門建立的足球協(xié)會，直接排除了其他組織和個人建立足球協(xié)會的可能，由此導(dǎo)致大量草根性足球協(xié)會與足球協(xié)會之間形成復(fù)雜的合作關(guān)系。HB草根足球聯(lián)盟一直謀求在市足協(xié)之外成立的足球類社會組織，盡管多年來發(fā)展較好，但始終無法獲得獨立的法人身份，導(dǎo)致其組織的足球聯(lián)賽，在贊助、招商等諸多環(huán)節(jié)受到限制。2017年民政部出臺政策要求開展四類組織直接登記，但依舊難以扭轉(zhuǎn)很多地方“一地一業(yè)一會”的制度運行慣性和路徑依賴，制約了體育社會組織的發(fā)展。

“一地一業(yè)一會”的組織成立排斥直接降低了相關(guān)體育社會組織成立的可能性，導(dǎo)致體育社會組織數(shù)量嚴(yán)重不足，競爭質(zhì)量有限。廈門草根足球發(fā)展較為迅速，從2014年起已經(jīng)開展了多年業(yè)余足球聯(lián)賽，影響較大，在當(dāng)?shù)匦纬闪恕靶∈澜绫钡姆諊?，但因為無法成立足球協(xié)會而依舊處于“組織隱匿”狀態(tài)。我國體育社會組織發(fā)展過程中，強(qiáng)化“一地一業(yè)一會”限制了體育社會組織在數(shù)量方面的提升，很大程度上削弱了相關(guān)草根類體育組織的活力和效率。在“一地一業(yè)一會”的限制下，相關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)、依托草根成長的體育社會組織難以獲得合法性身份，陷入邊緣化生存的狀態(tài)。

1.1.2清理制度執(zhí)行不徹底形成的組織成立排斥

定期清理制度對一些長期不開展活動、組織活力不足的組織進(jìn)行清理，但實施明顯不徹底，大量僵尸型社會組織的存在攫取了其他組織成立的機(jī)會?，F(xiàn)實中，因為“一地一業(yè)一會”原則，很多體育社會組織即使缺乏競爭動力、持續(xù)發(fā)展乏力、活動開展不力等問題而成為“僵尸型社會組織”“沉睡型社會組織”，但不會被及時清理。針對僵尸型社會組織，盡管民政部門出臺了清理意見，但需要業(yè)務(wù)主管部門予以配合。政府相關(guān)部門開展的清理工作相對滯后、不及時，導(dǎo)致僵尸組織直接擠占了同類體育社會組織成立的可能。

現(xiàn)實中，相關(guān)體育社會組織的主要領(lǐng)導(dǎo)身份或某項體育業(yè)務(wù)的重要性，導(dǎo)致清理難度相對較大。大量“僵尸社團(tuán)”“沉睡社團(tuán)”沒有及時清理，影響了后續(xù)同類組織的建設(shè)。HB業(yè)余足球聯(lián)盟所對應(yīng)的地方足球協(xié)會活動開展明顯不足、內(nèi)部治理環(huán)境極不完善，尤其是秘書長的業(yè)務(wù)能力不足，導(dǎo)致相關(guān)體育活動開展不力。與足球協(xié)會相對應(yīng)的是草根性質(zhì)的業(yè)余足球聯(lián)盟，已經(jīng)舉辦了多屆業(yè)余足球聯(lián)賽和周邊城市邀請賽，社會反響較好，受到各界的廣泛贊譽(yù)。地方足協(xié)面對不斷發(fā)展壯大的業(yè)余足球聯(lián)盟，因競爭關(guān)系的存在，不僅未給予其相關(guān)扶持，而且在實施層面妨礙其發(fā)展壯大。業(yè)余足球聯(lián)盟盡管得到市體育總會的“認(rèn)可”，但難以通過市體育局和民政局的程序和資格審查，無法注冊為正式的足球社團(tuán)，因為組織身份的模糊，其活動開展、招商推廣等受到一定程度的影響。

1.2屬地治理中體育社會組織的隱性排斥：妨礙功能發(fā)揮

與同類體育社會組織成立的顯性排斥相比，隱性排斥所造成的影響更大，更為深遠(yuǎn)，且更不容易被關(guān)注。我國體育社會組織發(fā)展中隱性排斥直接影響了地方體育服務(wù)發(fā)展的水平和質(zhì)量。

1.2.1異地協(xié)會難進(jìn)入屬地形成的主體排斥

我國社會組織的屬地管理規(guī)定，明確了社會組織不能跨行政層級與區(qū)域開展活動，呈現(xiàn)明顯的對象鎖定狀態(tài)。由于“一地一業(yè)一會”導(dǎo)致相關(guān)行政區(qū)域內(nèi)體育社會組織的數(shù)量相對不足，部分體育業(yè)務(wù)開展受到明顯限制，從而形成了體育服務(wù)供給中的有效主體不足的局面。社會組織的屬地管理原則要求體育社會組織只能在屬地內(nèi)開展活動，尤其是政府購買公共體育服務(wù)的推進(jìn)導(dǎo)致服務(wù)遴選排斥更明顯地體現(xiàn)出來。體育社會組織服務(wù)供給過程中只能在行政區(qū)域內(nèi)遴選供給者的“對象鎖定”呈現(xiàn)了屬地管理的隱性排斥特征。我國在實施政府購買公共體育服務(wù)過程中，對相關(guān)承接主體的資格設(shè)置了很多前置性要求，如個別地方要求體育社會組織必須成立三年以上且在屬地民政部門注冊。因此，地方政府對購買公共體育服務(wù)承接服務(wù)主體的選擇，基本上在屬地領(lǐng)域的有限范圍內(nèi)進(jìn)行，且需要遵循嚴(yán)格的行政層級限制原則。因此，看似需要通過競爭遴選的公共體育服務(wù)購買，基本上由屬地注冊的少量或單一的體育社會組織承擔(dān)，外地注冊的體育社會組織不可能承擔(dān)其他屬地的公共服務(wù)購買任務(wù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分體育行政部門公布政府購買任務(wù)后，出現(xiàn)了有資質(zhì)承接主體數(shù)量嚴(yán)重不足的狀況，導(dǎo)致相關(guān)競標(biāo)過程中難以形成有效競爭，公共體育服務(wù)的非競爭性購買的現(xiàn)象突出。體育社會組織屬地管理模式導(dǎo)致公共服務(wù)購買不能超越行政邊界，大量能夠提供優(yōu)質(zhì)體育服務(wù)、擁有技術(shù)和人力資源優(yōu)勢的主體只能困于特定區(qū)域，對內(nèi)不能實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，對外無法實現(xiàn)社會福利。

1.2.2異地監(jiān)管難題形成的監(jiān)管排斥

長期以來，我國社會組織的組織年檢、規(guī)范化評估、信息披露等，均在屬地登記和管理的方式下開展。與市場主體以經(jīng)濟(jì)效益收益為主的評價方式不同，體育社會組織的評價依托民政部門的等級評價。地方民政部門從規(guī)范管理的角度，擁有對屬地社會組織進(jìn)行精準(zhǔn)管理的信息優(yōu)勢，但對其他地區(qū)成立的相關(guān)社團(tuán)無法實施有效的監(jiān)管。盡管國家社團(tuán)管理的制度明確了“登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位與其管轄的社會團(tuán)體的住所不在一地的，可以委托社會團(tuán)體住所地的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)委托范圍內(nèi)的監(jiān)督管理工作”，但在現(xiàn)實工作中，該項工作的開展較為緩慢，社會組織異地、跨區(qū)域年檢和監(jiān)管難以實現(xiàn)。民政部2010年通過的《社會組織評估管理辦法》中規(guī)定“各級人民政府民政部門按照登記管理權(quán)限，負(fù)責(zé)本級社會組織評估的領(lǐng)導(dǎo)”，由此可見，社會組織評估在具體操作層面依然遵照屬地管理的權(quán)限進(jìn)行。訪談中發(fā)現(xiàn)，社會組織屬地管理形成的信息閉塞等問題，導(dǎo)致跨區(qū)域體育社會組織難以共享基礎(chǔ)信息，部分監(jiān)管部門的信息難以共享，且體育社會組織提供的在其他地區(qū)開展活動的信息難以辨別，導(dǎo)致監(jiān)管失效的局面出現(xiàn)。因此，為了強(qiáng)化監(jiān)管的有效性，很多地方傾向于遵照屬地原則對體育社會組織進(jìn)行評估監(jiān)管。

屬地治理下的體育社會組織，很大程度上形成了依附屬地發(fā)展的狀況，導(dǎo)致大量的體育社會組織與屬地之間形成了一種對應(yīng)的利益之網(wǎng)。顯性排斥存在，導(dǎo)致新的體育社會組織難以成立;隱性排斥之下，體育社會組織無法實現(xiàn)跨區(qū)域的共享和共治，影響了功能的發(fā)揮。

2體育社會組織屬地治理的合理性分析

從體育社會組織的管理績效來看，將體育社會組織等級與行政區(qū)劃相匹配，堅持屬地管理原則，能夠?qū)崿F(xiàn)社會治理的規(guī)范化、精準(zhǔn)化，且減輕了政府相關(guān)部門的監(jiān)管壓力。

2.1針對屬地需求提供專業(yè)性服務(wù)

長期以來，我國體育社會組織主要提供專業(yè)性較強(qiáng)且面對特定群體的公共體育服務(wù)。體育社會組織發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，能夠協(xié)助地方政府承辦相關(guān)體育賽事、開展技能培訓(xùn)、營造體育氛圍等。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國地方政府購買公共服務(wù)基本上以體育指導(dǎo)類和活動類服務(wù)為主，此類服務(wù)的有效供給亟待依托熟悉社情民意的屬地體育社會組織。同時，依托屬地注冊登記的相關(guān)體育社會組織，能夠提供充足的人力資源和其他支持性條件去履行政府購買服務(wù)任務(wù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公共體育服務(wù)的本地化供給確保了專業(yè)團(tuán)隊和技術(shù)服務(wù)的專業(yè)性和及時性。無錫市鑒于廣場舞存在散亂問題，在整合推動廣場舞規(guī)范化管理過程中，體育行政部門主要依托當(dāng)?shù)爻砷L的“廣場健身舞協(xié)會”。該協(xié)會的成立囊括了該地社會精英和專業(yè)人士，具有廣泛的號召力和影響力。為引導(dǎo)廣場舞健康發(fā)展，體育行政部門將廣場健身舞的引導(dǎo)、治理和評獎等工作移交給該協(xié)會，取得了良好社會效益。經(jīng)過三年多的實踐，通過協(xié)會自律公約有效降低了廣場舞噪音污染，而且評比遴選了廣場舞先進(jìn)社區(qū)、先進(jìn)隊伍和優(yōu)秀個人，有力地推進(jìn)廣場舞活動的規(guī)范化發(fā)展。無錫市廣場健身舞協(xié)會成立后，承擔(dān)了市體育局的政府購買任務(wù)，有效承擔(dān)了市體育局轉(zhuǎn)移的部分政府職能，為無錫市老年健身活動提供了良好的組織保障。屬地體育社會組織的成熟，一定程度上能夠扮演政府部門的助手，協(xié)助體育行政部門實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移目標(biāo)。

2.2培育屬地體育社會組織成長

當(dāng)前，培育體育社會組織發(fā)展是地方體育行政部門的重要責(zé)任。長期以來，相關(guān)體育社會組織的體制內(nèi)依賴格局，導(dǎo)致體育社會組織活力不足，服務(wù)能力有限。因此，為填補(bǔ)地方體育行政部門撤并后遺留的組織空白等問題，各地均創(chuàng)新培育措施支持樞紐型社會組織和地方體育社會組織的成長。

鑒于此，地方體育行政部門在對公共體育服務(wù)購買進(jìn)行發(fā)包時，要求承接對象是在本地注冊的體育社會組織。屬地注冊、專業(yè)能力成為地方體育行政部門在確定政府購買服務(wù)承接方的秉承原則。常州市在推進(jìn)公共體育服務(wù)示范區(qū)建設(shè)過程中，已經(jīng)確立了由體育社會組織擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計的主力。在尚未開展政府購買之前，體育行政部門直接授權(quán)相關(guān)體育社會組織承辦活動。2011年的首屆全民健身運動會社會部11個項目的比賽全部直接交由體育協(xié)會承辦。2012年全市全民健身活動95以上由協(xié)會或俱樂部主辦或承辦。2018年常州市公開競標(biāo)的15項體育服務(wù)項目中，由屬地體育社會組織承擔(dān)了14項，僅有1項的績效評估服務(wù)因涉及體育社會組織利益而由屬地商業(yè)公司承擔(dān)。經(jīng)過探索，屬地體育社會組織具備承擔(dān)體育行政部門轉(zhuǎn)移任務(wù)的能力，在承擔(dān)任務(wù)過程中進(jìn)一步充實了自身的專業(yè)能力，對其后續(xù)自我造血能力的培養(yǎng)至關(guān)重要。

2.3屬地治理更利于社會組織監(jiān)管

屬地治理是社會組織管理制度的直接體現(xiàn)，將社會組織與登記所在地直接捆綁。類似的管理制度能夠一定程度上規(guī)范社會組織發(fā)展，強(qiáng)化社會組織監(jiān)管水平，且能夠按照“誰登記、誰監(jiān)管”的原則有效追究相關(guān)管理主體責(zé)任。同時，雙重排斥機(jī)制的存在，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)體育社會組織數(shù)量控制在一定區(qū)間內(nèi)，能夠有效降低政府相關(guān)部門的工作壓力。鑒于此，現(xiàn)在推行體育社會組織屬地治理能夠更便利地對其實施監(jiān)管。

3體育社會組織屬地治理的缺陷

3.1與草根體育組織蓬勃發(fā)展的趨勢背離，影響了社會力量的積極性

群眾性體育事業(yè)的發(fā)展帶動了群眾結(jié)社運動的熱潮。隨著人們物質(zhì)生活的豐富，在體育參與方面，形成了強(qiáng)烈的體育結(jié)社運動，以有形的體育協(xié)會或無形的互聯(lián)網(wǎng)社團(tuán)等形式，彰顯了我國草根體育組織蓬勃發(fā)展的社會現(xiàn)實。研究顯示，與正式注冊的體育社會組織相比，我國民間存在大量的尚未注冊但廣泛開展體育活動的組織類型，此類組織為豐富人們的精神生活，推動體育健身氛圍建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

受限于“一地一業(yè)一會”的制度限制，同類及相關(guān)類型的社團(tuán)難以成立。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方對草根體育組織秉承“可俱（公司）不可協(xié)”的原則：為了發(fā)展體育運動，草根體育組織可以成立運動項目俱樂部和公司，但不能成立協(xié)會和聯(lián)合會等組織。從屬性來看，俱樂部屬于民辦非企業(yè)，而協(xié)會屬于社會團(tuán)體，除了在成立條件方面兩者存在嚴(yán)格的區(qū)別外，對會員的數(shù)量要求不同，其中協(xié)會成立至少50個以上個體會員或集體會員。湖北某地五人制足球開展相對較好，不同類型的俱樂部也較多，為了更好地推廣五人制足球，借鑒廣東省五人制足球協(xié)會發(fā)展經(jīng)驗，向地方民政局申請成立五人制足球協(xié)會，民政部門以已有足球協(xié)會名義不予通過。民政局表示，盡管沒有五人制足球協(xié)會，但現(xiàn)有足球協(xié)會存在，按照政策規(guī)定不予通過。建議去申請相應(yīng)的公司，而公司無法享受社會組織的相關(guān)優(yōu)惠條件。

3.2與直接登記注冊制度的要求背離，限制了體育社會組織數(shù)量的增長

2011年北京市試點部分社會組織直接登記。2013年國家民政部明確了四類社會組織直接登記。體育社會組織屬于四類社團(tuán)之一，應(yīng)該屬于直接登記范疇，但在很多地方運行中民政部門依舊要求業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行前置性審查。體育社會組織具有較強(qiáng)的公益性、行業(yè)性和服務(wù)性。體育社會組織成立后，能夠發(fā)揮結(jié)社運動的號召作用，鼓勵更多的群體參與到全民健身活動中，同時能夠發(fā)揮行業(yè)協(xié)會專業(yè)的管理功能。諸如當(dāng)前多地出現(xiàn)的萬人健步走、廣場舞等大型群體性活動，其龐大的健身人群對推動“全民健身”“健康中國”建設(shè)具有重要意義，但一定程度上也影響了社會秩序的正常運轉(zhuǎn)。但相關(guān)地區(qū)在申請成立健步走協(xié)會或者路跑協(xié)會時，除遭遇“田徑協(xié)會”已經(jīng)存在的境地外，個別地區(qū)以健步走參與人群眾多、對社會秩序影響較大而拒絕其申請。

實踐來看，社會組織直接登記正趨于嚴(yán)格。2018年10月16日，《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理工作的實施意見》要求，“穩(wěn)妥探索社會服務(wù)機(jī)構(gòu)直接登記改革”，同時“在《社會組織登記管理條例》出臺以及民政部關(guān)于直接登記社會組織分類標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法下發(fā)之前，各地要從嚴(yán)從緊把握社會服務(wù)機(jī)構(gòu)直接登記申請，穩(wěn)妥審慎探索”。由此可見，我國體育社會組織直接登記制度有賴于國家政策的進(jìn)一步優(yōu)化。

3.3與政府購買公平的營商環(huán)境需求背離，導(dǎo)致政府購買競爭不足

當(dāng)前，在加大政府購買力度的同時，營商環(huán)境建設(shè)也是重要內(nèi)容。2019年，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門起草了《優(yōu)化營商環(huán)境條例（征求意見稿）》，對塑造公平競爭的營商環(huán)境提出指導(dǎo)意見。同年，財政部下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）中明確了破除地方政府采購過程中的種種不合理、不公平的做法，對改進(jìn)政府購買的營商環(huán)境提出了很多具體措施。營商環(huán)境建設(shè)對放松市場準(zhǔn)入，激發(fā)社會力量活力，優(yōu)化公共提供方式具有重要意義。

政府購買公共體育服務(wù)同樣需要注意營商環(huán)境建設(shè)。當(dāng)前，我國政府購買公共體育服務(wù)表現(xiàn)出明顯的區(qū)域定向購買格局，尚未形成公平競爭的購買環(huán)境。地方政府發(fā)布公共體育服務(wù)購買目錄后，基本由轄區(qū)內(nèi)的體育社會組織參與競爭，但由于地方體育社會組織數(shù)量上的局限性導(dǎo)致難以出現(xiàn)有效的競爭行為。訪談中發(fā)現(xiàn)，部分地方一些體育活動的舉辦權(quán)長期被個別體育協(xié)會占據(jù)，形成了典型的穩(wěn)固的政社合作關(guān)系。但實際上卻表現(xiàn)為合格的服務(wù)提供商稀缺，導(dǎo)致無法形成充分競爭。由于公共體育服務(wù)的受眾局限在特定區(qū)域內(nèi)，很多政府也傾向于本地社會組織承擔(dān)，尚未出現(xiàn)體育社會組織跨區(qū)域提供公共服務(wù)的行為。

4破解體育社會組織“雙重排斥”的現(xiàn)實路徑

當(dāng)前，我國社會組織的制度環(huán)境急劇變革，政社脫鉤、政府職能轉(zhuǎn)移和培育社會組織等逐漸推進(jìn)。研究認(rèn)為，體育社會組織主要承擔(dān)專業(yè)體育服務(wù)供給，具有普遍福利價值，能夠最大化滿足人民對美好生活的需求。屬地管理盡管表現(xiàn)出管理便利，但演化為“屬地內(nèi)發(fā)展”則限制了其功能的發(fā)揮。體育社會組織的屬地管理作為一種管理體制，需要在制度支持下逐步探索改革之道。未來屬地管理的改革，應(yīng)推動屬地管理向職責(zé)治理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)屬地管理由“地域之屬”向“權(quán)責(zé)之屬”轉(zhuǎn)變。

4.1破解顯性排斥，優(yōu)化體育社會組織成長環(huán)境

4.1.1破除相關(guān)制度限制，提升體育社會組織活力

部分地區(qū)政府購買要求屬地社會組織，屬于典型的地方保護(hù)主義。當(dāng)前隨著體育結(jié)社運動的興起，體育社會組織發(fā)展的動機(jī)和活力普遍增強(qiáng)，現(xiàn)階段應(yīng)逐漸破除“一地一業(yè)一會”的限制，倡導(dǎo)“一地一業(yè)多會”的發(fā)展格局，增加優(yōu)質(zhì)體育社會組織數(shù)量。在直接登記實施中，嚴(yán)格落實“寬進(jìn)嚴(yán)審定期清理”制度，民政部門對體育社會組織成立持積極支持態(tài)度，委托地方體育總會執(zhí)行嚴(yán)格的年度審查要求，及時清理活動開展少、活力不足的社團(tuán)?，F(xiàn)實中，要扭轉(zhuǎn)登記注冊單位業(yè)務(wù)推諉的消極態(tài)度，積極推動體育社會組織同業(yè)競爭。徐州市為建設(shè)武術(shù)名城，體育總會研討該市武術(shù)協(xié)會時，認(rèn)為盡管徐州武術(shù)協(xié)會是4A級組織，但依舊有部分領(lǐng)域難以覆蓋，對申請成立的專業(yè)武術(shù)協(xié)會持開放性和支持性態(tài)度。

將體育社會組織管理的權(quán)限委托給地方體育總會，依托考核評估結(jié)果確定等級，作為承接政府購買任務(wù)的主要依據(jù)。為嚴(yán)格落實政社脫鉤的要求，蘇州市體育總會從體育局群體處剝離，承擔(dān)了地方體育社會組織監(jiān)管職責(zé)，政府將政府購買經(jīng)費直接撥付體育總會，一方面確立體育總會的權(quán)威，另一方面也迫使體育總會推進(jìn)制度化和專業(yè)化建設(shè)。鑒于該市原有釣魚協(xié)會活力不足，體育總會鼓勵依托企業(yè)成立專業(yè)化的釣魚協(xié)會，承擔(dān)了“華東三省一市”的民間釣魚比賽，較好地完成了任務(wù)，取得了良好的社會效應(yīng)。張家港足球協(xié)會不參與地方足球微觀事務(wù)，更積極支持地方足球社團(tuán)發(fā)展，促進(jìn)了地方足球運動的繁榮。

4.1.2倡導(dǎo)體育社會組織脫域發(fā)展，放松行政等級與屬地區(qū)域的限制

沿襲社會組織的屬地化注冊原則，明確管理主體。但明確注冊屬地不能成為體育社會組織服務(wù)領(lǐng)域的局限，而應(yīng)該與商業(yè)組織具有同樣跨域提供服務(wù)的權(quán)限。近年來，為推動政府購買過程中的公平競爭，國家通過制度建構(gòu)推動不同組織的跨域合作，營造政府購買公平營商環(huán)境。2019年，財政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》，對制約購買主體的屬地控制原則予以矯正，鼓勵進(jìn)行跨區(qū)域的服務(wù)共享。盡管當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)存在屬地化依附的慣習(xí)，現(xiàn)階段部分地方已放松了競爭主體的多重限制，即不再限制承擔(dān)政府購買任務(wù)的主體性質(zhì)，很多社會組織從而變身為“社會企業(yè)”提供相關(guān)服務(wù)。深圳市登山協(xié)會借助“社企合一”的機(jī)制，開始協(xié)助中國登山協(xié)會在華南地區(qū)的服務(wù)供給布局，走出深圳服務(wù)周邊行政區(qū)，在很多地方培訓(xùn)登山指導(dǎo)員，產(chǎn)生了廣泛的社會影響。

從制度層面建議民政部門授權(quán)5A級體育社會組織可跨區(qū)域開展專業(yè)活動。但為了規(guī)避“殼資源”的濫用，要在制度層面授權(quán)服務(wù)地民政部門和其他專業(yè)機(jī)構(gòu)對服務(wù)項目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。從部分地區(qū)體育社會組織“社企合一”的變通身份來看，我國部分體育社會組織已經(jīng)具備了走向規(guī)?；?、專業(yè)化的條件，通過鼓勵不同行政區(qū)域的體育社會組織跨域發(fā)展，探索“條進(jìn)塊退”的新型發(fā)展模式，一定程度上推進(jìn)多元競爭格局的形成，從而優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量和程序，提升公共體育服務(wù)的滿意度。

4.2針對隱性排斥，確立體育社會組織專業(yè)導(dǎo)向

4.2.1借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，推動“注冊地年審+服務(wù)地項目審查”智能化監(jiān)管

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為改革體育社會組織傳統(tǒng)的管理模式提供了便利。相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)平臺可以便捷地洞悉體育社會組織的服務(wù)內(nèi)容和發(fā)展問題，破除傳統(tǒng)上局限在特定行政區(qū)域內(nèi)的落后管理方式。如江蘇省蘇州市“蘇體通”APP的推行，將市、縣兩級體育社會組織納入監(jiān)管范圍，較好地實現(xiàn)了對體育社會組織的在線業(yè)務(wù)管理。

為實現(xiàn)“脫域不脫管”的目標(biāo)，相關(guān)體育社會組織脫域發(fā)展后，應(yīng)該按照要求將相關(guān)服務(wù)數(shù)據(jù)等及時上傳到互聯(lián)網(wǎng)平臺，注冊地民政部門利用管理權(quán)限，對體育社會組織的年審、服務(wù)評價等進(jìn)行線上監(jiān)管和指導(dǎo);服務(wù)地民政部門主要對體育社會組織對本區(qū)域的項目實施進(jìn)行評價，以智能化方式破解注冊地難以監(jiān)管體育社會組織跨域發(fā)展的難題，最終實現(xiàn)“注冊地年審+服務(wù)地項目審查”權(quán)責(zé)結(jié)合的監(jiān)管模式。

4.2.2倡導(dǎo)持續(xù)性發(fā)展邏輯，引入社會企業(yè)的運作模式

體育社會組織秉承業(yè)余原則和慈善主義盡管能夠履行社會責(zé)任，但如擴(kuò)大服務(wù)范疇，企業(yè)化運作不可避免。深圳市戶外運動協(xié)會就是典型的例子，作為體育社會組織發(fā)展的新形態(tài)極具示范意義。該市戶外登山協(xié)會的主席是知名企業(yè)萬科集團(tuán)總裁王石，登山協(xié)會維持活動的公益性，承擔(dān)了深圳市戶外登山運動的人員培訓(xùn)、賽事運行和技術(shù)等級考核等責(zé)任。即使具備了良好的能力基礎(chǔ)，超越深圳市其他地區(qū)的戶外活動，深圳戶外登山協(xié)會也難以介入深圳市外其他區(qū)域的活動。為擺脫體育社會組織屬地限制的問題，在深圳戶外登山協(xié)會的支持下，成立了相關(guān)經(jīng)營實體，現(xiàn)有專職工作人員21人（企業(yè)聘用人員占較大比例），從而實現(xiàn)了對深圳市外區(qū)域的服務(wù)參與，由此破解了“社會組織區(qū)域限制、市場主體隨機(jī)競爭參與”的格局。

從發(fā)展趨勢看，體育社會組織通過企業(yè)化運作，能夠盤活體育社會組織的活力，一定程度上呈現(xiàn)“社會企業(yè)”的發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向，實現(xiàn)了公益性和市場性的多重價值訴求。我國體育社會組織的專業(yè)化發(fā)展，未來要呈現(xiàn)社會企業(yè)的發(fā)展邏輯，將商業(yè)運行邏輯和公益價值導(dǎo)向相融合，助力體育社會組織走出自我發(fā)展乏力的困境。

5結(jié)語

當(dāng)前，社會組織脫鉤改革為體育社會組織發(fā)展提供了契機(jī)。脫鉤改革、職能轉(zhuǎn)移和培育社會組織等系統(tǒng)重塑了社會組織與行政部門之間的關(guān)系。未來，在明確政府部門自身定位的前提下，緩解屬地管理困局，推動不同類型社會組織走向?qū)嶓w化、規(guī)范化發(fā)展。同時，我國體育社會組織發(fā)展應(yīng)該與政府改革將形成良性互動，將政府從微觀治理中剝離，從而將政府和體育社會組織明確在特定的功能區(qū)間，發(fā)揮兩者的最大效用。

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