李明陽

北京市“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位，對城市應(yīng)急管理體系建設(shè)提出了新的更高要求。當(dāng)前，北京市公共安全情況整體平穩(wěn)，但各種風(fēng)險交織并存，形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，必須客觀分析應(yīng)急管理體系建設(shè)所面臨的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)，因地制宜、因時制宜地完善應(yīng)急管理體系，保障城市的安全穩(wěn)定、長治久安。

一、北京市應(yīng)急管理體系建設(shè)的三維度分析

（一）應(yīng)急管理體系建設(shè)的優(yōu)勢

1.集中力量辦大事的體制優(yōu)勢。集中力量辦大事，是中國特色社會主義民主制度的生動實踐，彰顯出中國特有的制度優(yōu)勢。北京獨特的地位優(yōu)勢，為推進(jìn)經(jīng)濟管理體系建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、資源調(diào)配和組織協(xié)調(diào)創(chuàng)造了有利條件。

2.特殊的政治地位。北京地位特殊，能夠更為通暢地提供應(yīng)急資源和決策支持。突發(fā)事件發(fā)生后，能迅速向上級行政主管部門和應(yīng)急指揮機構(gòu)報告，按照突發(fā)事件嚴(yán)重程度上報更高層級的應(yīng)急管理指揮機構(gòu)，盡力將矛盾控制在萌芽狀態(tài)。

3.協(xié)同高效的機構(gòu)改革措施。隨著國家機構(gòu)改革調(diào)整，北京市應(yīng)急管理機構(gòu)逐步優(yōu)化完善。這對于轉(zhuǎn)變和優(yōu)化應(yīng)急管理機構(gòu)設(shè)置、職能配置和編制配備具有重要意義，有利于形成科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致、有統(tǒng)有分、有主有次、部門履職到位、流程通暢的應(yīng)急管理組織體系。

（二）應(yīng)急管理體系建設(shè)存在的劣勢

1.應(yīng)急預(yù)案：在突發(fā)事件發(fā)生時，應(yīng)急預(yù)案可以將不確定的突發(fā)事件轉(zhuǎn)化為確定性的常規(guī)事件，將應(yīng)急處理轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理。北京市目前對于應(yīng)急預(yù)案的重視程度，還停留在著眼于突發(fā)情況下結(jié)果的處理，而不是常態(tài)化的危機管理，不是日常性的風(fēng)險防治。

2.應(yīng)急體制：這是一個為保障公共安全、有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件而建立起來的組織體系，以政府為核心，社會和公眾共同參與，是政府橫向和縱向機構(gòu)相交錯、政府內(nèi)部與外部相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)。目前，北京市應(yīng)急體制中的社會治理要素尚不健全，公民社會意識相對薄弱，不能與政府治理相互配合，造成在出現(xiàn)

危機時往往由政府唱“獨角戲”，加大了應(yīng)急管理難度。

3.應(yīng)急機制：是指突發(fā)事件預(yù)判、處理、善后的整個過程中，實施主體所運用的各種程序化、制度化的應(yīng)急管理方法與措施的總和?？傮w來看，北京市目前的預(yù)警機制還不健全，處置能力待加強，善后能力需提高。

4.應(yīng)急法制：北京市目前的應(yīng)急管理法律法規(guī)還不是很完善。立法內(nèi)容偏原則性，操作性有待加強。災(zāi)害救助、應(yīng)急征用及補償?shù)确煞ㄒ?guī)尚不健全。

（三）應(yīng)急管理體系建設(shè)的機遇

1.新型智慧城市的建設(shè)與發(fā)展

新型智慧城市是綜合運用人類智慧發(fā)展的管理模式和新型技術(shù)手段來管理與發(fā)展的城市。在這種新型城市管理模式下，不僅能夠?qū)崟r有效暢通地進(jìn)行信息共享，實現(xiàn)各部門統(tǒng)一協(xié)作，還能隨時隨地依托信息技術(shù)暢通無阻地通訊，對事件預(yù)知、預(yù)警和預(yù)報，簡便快捷地提高處理能力，達(dá)到更高效的協(xié)同工作。

2.科技手段的支撐和保障

隨著中國新型高科技產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，世界級高科技企業(yè)應(yīng)運而生，技術(shù)研發(fā)與國家治理深度融合。5G、大數(shù)據(jù)、人工智能和云計算等高科技，成為在突發(fā)事件中緊急預(yù)警、指揮、疏散和安頓的“神兵利器”，科技的發(fā)展和進(jìn)步正是我國應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的時代機遇。

3.防災(zāi)減災(zāi)意識的不斷提高

北京市每年舉辦“5·12”防災(zāi)減災(zāi)日、安全生產(chǎn)月、消防安全月等公共安全主題宣傳活動，參加活動市民達(dá)數(shù)十萬人次。同時，以市政府名義向北京交通廣播授予“北京應(yīng)急廣播”稱號，并與全市應(yīng)急系統(tǒng)21家單位建立了溝通聯(lián)絡(luò)機制。

二、深化北京市應(yīng)急管理體系建設(shè)的路徑探析

（一）構(gòu)建實用有效的應(yīng)急預(yù)案體系

1.對預(yù)案動態(tài)管理進(jìn)行制度化

應(yīng)急預(yù)案的可行性和有效性在于不斷地調(diào)整與更新。首先，應(yīng)建立預(yù)案的演練機制。未經(jīng)演練的預(yù)案等于沒有預(yù)案，只有強制規(guī)定所有的預(yù)案必須經(jīng)過演練和評估，才能從根本上杜絕重復(fù)、空泛敷衍、脫離實際、無法操作等弊端。有必要從法律上對預(yù)案演練的組織部門、演練周期、演練方式及事后評估等作出安排。其次，對預(yù)案的修訂和完善做出明確要求。應(yīng)當(dāng)規(guī)定在大規(guī)模應(yīng)急演練或重大突發(fā)事件處置后，預(yù)案制定機關(guān)通過總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)對其加以修訂完善。

2.提高民眾防災(zāi)響應(yīng)能力

明確各類突發(fā)事件預(yù)警等級和政府各部門、社會公眾的應(yīng)急響應(yīng)措施。建立水利、民政、氣象、科技、教育、新聞各部門和相關(guān)社會團體協(xié)作開展災(zāi)害預(yù)防和避險知識科普宣傳教育合作機制。充分發(fā)揮社會力量，利用各種資源，建設(shè)應(yīng)急管理訓(xùn)練和避險基地，向民眾宣傳針對性強、通俗易懂的災(zāi)害預(yù)防和避險知識。通過教育宣講，提高公眾對災(zāi)難事故發(fā)生規(guī)律和過程的認(rèn)識，提高自防自救能力、心理防御能力和社會承受力。

3.依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段進(jìn)行常態(tài)化防控

對于災(zāi)難預(yù)警來說，哪怕早一秒鐘，都會帶來巨大的助益。北京市作為信息化高度發(fā)達(dá)的城市，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息基礎(chǔ)設(shè)施的智能化與產(chǎn)業(yè)體系的現(xiàn)代化已相對完善。目前，北京市運用智慧城市建設(shè)已經(jīng)緩解了停車、交通、環(huán)保、城市服務(wù)等壓力。接下來，需要將智慧城市的手段運用到突發(fā)事件的常態(tài)化防控中，提高數(shù)據(jù)處理速度，快速進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)分析，產(chǎn)出更優(yōu)質(zhì)的預(yù)警信息，并選擇更好的渠道進(jìn)行高效傳遞，為避險爭取更多時間。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一、高效、權(quán)威的應(yīng)急管理體制

目前，北京市應(yīng)急管理局已經(jīng)掛牌成立，這是創(chuàng)新公共安全治理體系的關(guān)鍵一步，有著重要的意義。在具體實踐上，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：

1.做好市級應(yīng)急管理體制改革和創(chuàng)新的統(tǒng)籌規(guī)劃

形成統(tǒng)一、權(quán)威、高效、綜合的應(yīng)急管理體制，是應(yīng)急管理體制改革的重要任務(wù)。北京市應(yīng)急管理局承擔(dān)著統(tǒng)籌規(guī)劃和推動應(yīng)急管理體制改革和創(chuàng)新的全面工作，在一定意義上，是全市應(yīng)急管理的“總抓手”。從完成中央政府層面要求的體制機制設(shè)計到指揮各部門進(jìn)行制度設(shè)計，從區(qū)縣、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府到各類社會組織之間的聯(lián)動，從市內(nèi)應(yīng)急事務(wù)到國際交流合作，都要納入工作體系，為應(yīng)急管理體制添磚加瓦。

2.建立應(yīng)急管理局與其他相關(guān)職能部門的新型關(guān)系

按照扁平化、協(xié)同化、信息化的原則，明確政府部門間應(yīng)急管理事權(quán)劃分的規(guī)則，加強所有涉及應(yīng)急管理機構(gòu)的職能、資源與力量的優(yōu)化配置。應(yīng)急管理局承擔(dān)著防范與應(yīng)對各類突發(fā)事件的任務(wù)，這就需要科學(xué)劃分其管理邊界。原則上，應(yīng)急管理局的核心職能不應(yīng)與市政府其他部門交叉重復(fù)。

3.建立跨界跨區(qū)域的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)合作機制

由于科層制的溝通壁壘，在突發(fā)事件發(fā)生后，部門間的溝通往往會耗費大量的時間成本和資源成本?？梢猿浞纸梃b美、日、俄等國家的經(jīng)驗，打破行政區(qū)劃管轄邊界，實施跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的應(yīng)急管理體系建設(shè)，提倡在突發(fā)事件來臨時，應(yīng)急管理進(jìn)行區(qū)域間合作協(xié)同。

（三）完善和規(guī)范應(yīng)急管理法制體系

1.完善立法體系，確保有法可依

在考慮市情獨特性的前提下，北京市應(yīng)急管理法律體系應(yīng)該由以下幾個部分構(gòu)成：①國家層面的法律、法規(guī)和規(guī)定;②北京市應(yīng)急管理法規(guī)和規(guī)章;③國家和地方的司法解釋。北京市應(yīng)急管理法規(guī)作為地方防災(zāi)減災(zāi)主要法規(guī)，具有重要地位。法規(guī)應(yīng)主要界定北京市突發(fā)性公共事件的種類，相關(guān)政府機構(gòu)及職能，市政府與中央有關(guān)部門的關(guān)系，各區(qū)縣應(yīng)急管理的職責(zé)分工，緊急狀態(tài)宣布條件和程序，人力物力資源的調(diào)配權(quán)限，資金撥付、使用及監(jiān)督等。

2.對應(yīng)急法制的執(zhí)法主體職責(zé)做出更具體的制度化安排

《突發(fā)事件應(yīng)對法》將政府確定為應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，并初步解決了政府各部門間的“條條分割”問題，但黨政軍民應(yīng)急力量的統(tǒng)一指揮仍然很難實現(xiàn)。在北京市應(yīng)急管理局成立的大背景下，“屬地管理”原則進(jìn)一步明確，實現(xiàn)了應(yīng)急管理的專職化、實權(quán)化、常態(tài)化。為了進(jìn)一步完善應(yīng)急管理的組織體系，有必要在修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》時，結(jié)合國家機構(gòu)改革和調(diào)整，對我國的應(yīng)急管理主體職責(zé)做出更具體的法制化安排。

（四）完善中國特色應(yīng)急管理機制建設(shè)

1.構(gòu)建政府和社會共治的協(xié)同機制

應(yīng)急管理是一項公共性很強的治理過程，政府不應(yīng)該是惟一的執(zhí)行主體，社會、企業(yè)和公民個人也要參與其中。在共建共治共享的社會治理格局下，北京市應(yīng)急管理體系要堅持廣泛動員、多元參與的原則，調(diào)動各方面的積極性，把社會、公民、企業(yè)的參與同政府治理有效結(jié)合，形成政府、企事業(yè)單位和志愿者隊伍相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)對體系，實現(xiàn)突發(fā)公共事件應(yīng)對的多元化和社會化。

2.構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理監(jiān)督與評估機制

充分發(fā)揮各級政協(xié)組織和政協(xié)委員體察民意、通達(dá)社情、真知灼見的優(yōu)勢，建立符合我國特色的重大突發(fā)事件調(diào)查評估機制，對重大特大事件應(yīng)對的全過程進(jìn)行全面客觀、實事求是的評估，對提高我國應(yīng)急管理能力具有重要意義。由國務(wù)院牽頭處置的特別重大突發(fā)事件，應(yīng)由全國人大或政協(xié)等進(jìn)行第三方評估，通過科學(xué)、公正的評估，化教訓(xùn)為知識，化知識為制度，化制度為落實的行動。

（責(zé)任編輯：榮榮）