劉欣葵

一、問(wèn)題的提出

不論是國(guó)際性問(wèn)題，還是基層各類主體面臨的社區(qū)問(wèn)題，治理概念提供了現(xiàn)代社會(huì)解決共同社會(huì)問(wèn)題的思路，治理成為多主體達(dá)成共識(shí)并采取共同行動(dòng)的思路。共治共建共享契合了社會(huì)治理理念，成為當(dāng)下大城市基層解決公共服務(wù)質(zhì)量不高或匹配錯(cuò)位的主導(dǎo)思路。

基于基層治理的創(chuàng)新實(shí)踐，北京市設(shè)立了全市統(tǒng)一的12345市民服務(wù)熱線，創(chuàng)新設(shè)立面向基層受眾的“接訴即辦”工作機(jī)制，制定了《北京市接訴即辦工作條例》。在該條例中，對(duì)接訴即辦工作界定為：對(duì)自然人、法人或者其他組織提出的，涉及本行政區(qū)域的咨詢、求助、投訴、舉報(bào)、建議等訴求，給予快速響應(yīng)、高效辦理、及時(shí)反饋和主動(dòng)治理的為民服務(wù)機(jī)制。這樣，以立法的形式將主動(dòng)治理設(shè)立為為民服務(wù)機(jī)制的一種形式。

為保障這一機(jī)制的運(yùn)作，該條例提出建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的接訴即辦工作體系，推動(dòng)形成共建共治共享的社會(huì)治理格局。在接訴即辦工作體系中，北京市委、市政府和各級(jí)相關(guān)部門，以及承擔(dān)公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和辦理職責(zé)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)等社會(huì)組織，人民團(tuán)體，企事業(yè)單位，新聞媒體，居（村）民委員會(huì)等主體承擔(dān)協(xié)辦職責(zé)。

這一創(chuàng)新引發(fā)我們的思考是，政府機(jī)制要以主動(dòng)治理的方式，彌補(bǔ)對(duì)不確定性問(wèn)題解決的失靈困境。因?yàn)?，理論界總體認(rèn)同的人類社會(huì)解決問(wèn)題的三大機(jī)制，即市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，各自具有優(yōu)勢(shì)和不足。市場(chǎng)機(jī)制以追求利潤(rùn)為驅(qū)動(dòng)，以顧客需要為目標(biāo)，具有資源配置的靈敏優(yōu)勢(shì)，但是不能解決沒(méi)有購(gòu)買力群體的需求。政府機(jī)制以法定職責(zé)為底線，通過(guò)強(qiáng)制性的公權(quán)力，具有高效率的執(zhí)行優(yōu)勢(shì)，但是對(duì)于不確定性和職責(zé)邊界的事務(wù)處理遲鈍。社會(huì)機(jī)制以價(jià)值認(rèn)同鏈接群體，通過(guò)認(rèn)同、互信和資源交換實(shí)現(xiàn)團(tuán)體創(chuàng)新，應(yīng)對(duì)社會(huì)關(guān)系改善和不確定性，但是存在“搭便車”現(xiàn)象。而政府主動(dòng)治理，將政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制相互嵌套，通過(guò)政府主導(dǎo)的共同體培育、建設(shè)和發(fā)展，能建立持續(xù)解決各種基層社會(huì)問(wèn)題的新通道。

我們的觀察視角是，政府的基層工作人員，尤其是習(xí)慣于科層制行動(dòng)規(guī)則的工作人員，如何能夠快速地整合各種社會(huì)主體，響應(yīng)各類居民的各種訴求，并讓居民總體上滿意。

二、接訴即辦的傳導(dǎo)機(jī)制

“一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?！睆墓芾硪暯巧现v，大都市的基層政權(quán)主要是區(qū)政府和街道辦事處，服務(wù)對(duì)象是行政相對(duì)人和公共服務(wù)對(duì)象。但是在接訴即辦工作體系里，應(yīng)對(duì)的是以個(gè)體市民為主體的各類投訴、咨詢、求助等行為對(duì)象，而不是行政相對(duì)人，接到投訴的大量問(wèn)題也是在政府職責(zé)之外的各種訴求。有些個(gè)體的訴求對(duì)于同一事物產(chǎn)生完全相反的需求。有些訴求如物業(yè)管理、疫情防控等社區(qū)社群?jiǎn)栴}，街道辦事處的工作人員作為主辦人員，常常不得不把社區(qū)居委會(huì)這一協(xié)辦組織推上應(yīng)對(duì)投訴對(duì)象的前沿陣地。這種現(xiàn)象的大量產(chǎn)生，使得社區(qū)居委會(huì)的工作量一時(shí)大增，“社區(qū)居委會(huì)過(guò)度行政化”的聲音大了起來(lái)。

物業(yè)管理、社區(qū)疫情防控、靜態(tài)交通治理、孩子接送等問(wèn)題，原本是社區(qū)自治、社會(huì)治理問(wèn)題，是如何進(jìn)入市民熱線機(jī)制中變成行政性質(zhì)工作的呢？

從政府機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的比較視角看，基層的行政任務(wù)和居委會(huì)的自治任務(wù)，目標(biāo)是相同的，即社會(huì)的和諧、穩(wěn)定、美好。但是，行政性任務(wù)有時(shí)限要求、工作標(biāo)準(zhǔn)明確、路徑相似，要求必須完成，監(jiān)督是結(jié)果導(dǎo)向的。與之不同，社區(qū)自治任務(wù)是一個(gè)持續(xù)向前的過(guò)程，以社會(huì)演化為特征，沒(méi)有時(shí)限之說(shuō)，也不是必須產(chǎn)生某種結(jié)果，路徑各種各樣，參與主體更加重視參與的過(guò)程。社會(huì)工作解決問(wèn)題的方式是多種多樣的，不是只有一個(gè)答案，因此獲取居民滿意度的方法也是多種多樣的。在實(shí)際中，不少社工反饋，對(duì)于12345市民服務(wù)熱線反映的訴求，很多根本解決不了。社區(qū)居民看在社工的面子上，就答應(yīng)表示滿意了。社工們反復(fù)提到“雙滿”是“雙跪”達(dá)成的，跪求居民獲得滿意度，這就是社會(huì)機(jī)制中的資源交換，社工們通過(guò)人情交換實(shí)現(xiàn)居民的暫時(shí)滿意。

由此可以發(fā)現(xiàn)，市民熱線整合了各類行政和社區(qū)、社群、社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)整合了各類應(yīng)對(duì)問(wèn)題的主體，動(dòng)用了各種社會(huì)資源，意在通過(guò)主動(dòng)治理的機(jī)制，搭建多主體共治的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)共治共建共享，產(chǎn)生共識(shí)和共同行動(dòng)，以求得問(wèn)題的解決。這一機(jī)制的傳導(dǎo)方式是，通過(guò)訴求電話傳到行政主體，行政主體再鏈接到公共服務(wù)提供單位、社區(qū)或社會(huì)單位的代表。這樣，行政機(jī)制轉(zhuǎn)化為社會(huì)機(jī)制;然后，這些機(jī)構(gòu)的代表與居民通過(guò)電話或見(jiàn)面的方式進(jìn)行溝通，應(yīng)用法律、道德、人情、資源交換等多種手段，達(dá)成投訴人的認(rèn)同和滿意。

三、良好溝通的組織文化基礎(chǔ)

接訴即辦的辦理過(guò)程，是通過(guò)機(jī)構(gòu)代表與個(gè)體溝通實(shí)現(xiàn)的。辦理過(guò)程既要應(yīng)用法律、規(guī)則、社會(huì)良俗等集體意志和共識(shí)，也涉及辦理人的態(tài)度、技巧，甚至需要巧妙應(yīng)用傾聽(tīng)和共情等方式方法。在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，街道和社區(qū)對(duì)良好溝通的知識(shí)和技巧需求很高，社區(qū)中也普遍存在老社工經(jīng)驗(yàn)豐富更擅長(zhǎng)溝通的說(shuō)法，也不乏街道挑選服務(wù)態(tài)度好、擅長(zhǎng)溝通的工作人員專門應(yīng)對(duì)某一領(lǐng)域投訴的做法。但是，每個(gè)投訴人面對(duì)的仍是組織的代表，而不是個(gè)人，組織代表仍然代表組織。投訴人不僅要對(duì)辦理人的工作認(rèn)可，同時(shí)也需要對(duì)辦理組織認(rèn)可，如果對(duì)辦理組織存在不良印象，辦理過(guò)程總是難上加難。

人與人之間的良好溝通涉及共同的文化背景，這可以提升到文化人格去討論。因?yàn)閭€(gè)體代表的是組織，因此需要討論的不僅是辦理人員的文化人格，還有組織的文化人格。代表組織的個(gè)體是以組織的共同體意識(shí)和行為方式與居民進(jìn)行交往的。

所謂文化人格，是指一類人或一個(gè)亞文化群體的某些總的特征和傾向性。特定文化群體的成員之間雖然存在個(gè)體差異，卻又存在著明顯的“基本人格結(jié)構(gòu)”，它使群體成員具有相同的沖突和傾向。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，描述中國(guó)人普遍受歡迎的社會(huì)人格排名前十位的詞匯是： 善良、尊重、思考、換位、他人、理解、助人為樂(lè)、寬容、包容、設(shè)身處地。所以，無(wú)論是以個(gè)體身份，還是機(jī)構(gòu)代表身份，與居民溝通的良好基礎(chǔ)是溝通者要有善良、包容、樂(lè)于助人等品德，需要以平等的身份尊重、理解溝通的對(duì)象，而不是基于公權(quán)力的權(quán)威以法定職責(zé)來(lái)公事公辦。

那么，組織如何具有這樣的文化人格，如何給市民個(gè)體一個(gè)親和、友善、樂(lè)于助人的集體印象，也就是真正“以人民為中心”呢？

組織文化學(xué)理論的開(kāi)創(chuàng)者和奠基人埃德加·沙因認(rèn)為，一個(gè)群體的文化就是群體在解決其外部適應(yīng)性問(wèn)題及內(nèi)部問(wèn)題時(shí)習(xí)得的一種共享的基本假設(shè)。它在解決此類問(wèn)題時(shí)被證明很有效，對(duì)于新成員來(lái)說(shuō)，在涉及此類問(wèn)題時(shí)，這種假設(shè)模式是一種正確的感知、思考和感受的方式。任何群體的文化都含有三個(gè)層次：第一個(gè)層次是人工成分，是你所看到、聽(tīng)到和感受到的所有現(xiàn)象;第二個(gè)層次是信念和價(jià)值觀， 它反映在組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和意識(shí)形態(tài)當(dāng)中，是被組織認(rèn)為理所當(dāng)然的共享認(rèn)知;第三個(gè)層次是基本假設(shè)，是組織中潛意識(shí)的一些思想、信仰和假設(shè)，具有組織行為模式的終極解釋力，基本假設(shè)一旦形成，就會(huì)反過(guò)來(lái)支配組織的價(jià)值觀和行為。

埃德加·沙因提供了領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)建組織文化的途徑。按照這種方式，領(lǐng)導(dǎo)者，特別是在黨建引領(lǐng)機(jī)制下黨的基層組織的書記們，需要在組織內(nèi)部建立應(yīng)對(duì)公共事務(wù)治理的文化指引，領(lǐng)導(dǎo)者身體力行示范，并通過(guò)儀式和程序呈現(xiàn)、固化下來(lái)，再通過(guò)考核與激勵(lì)機(jī)制內(nèi)化為行動(dòng)者的行為標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)還要制定共同體行為指引、協(xié)商程序、對(duì)話或交往工具。組織對(duì)社會(huì)個(gè)體受眾或者公眾要有一套交往指引，特別是針對(duì)社區(qū)共同體的構(gòu)建，原有的行政體系中的層級(jí)管理體系的行為指引是不適用的。

四、對(duì)基層辦理機(jī)構(gòu)的啟示

在“以人民為中心”的發(fā)展理念指導(dǎo)下，按照埃德加·沙因的組織文化理論，在共治共享的格局構(gòu)建中，在市民熱線辦理的常態(tài)機(jī)制上，需要構(gòu)建以社會(huì)文化價(jià)值為導(dǎo)向的組織文化。一是重塑基層機(jī)關(guān)文化，應(yīng)對(duì)社會(huì)整合的需要，全面優(yōu)化各對(duì)外組織機(jī)構(gòu)，從封閉的權(quán)力機(jī)構(gòu)向開(kāi)放的服務(wù)機(jī)構(gòu)形象轉(zhuǎn)變，同時(shí)研究制訂讓人民滿意的公務(wù)員行為指南，從傳統(tǒng)文化中吸取有價(jià)值的資源。二是街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）和居（村）委會(huì)工作人員要研習(xí)交往文化，從現(xiàn)代文化理論中吸取營(yíng)養(yǎng)，把尊重、傾聽(tīng)、理解、合作、平等協(xié)商、讓步、妥協(xié)等具化為行為指南，從西方文明中獲取比較成熟的工具性知識(shí)。三是建立現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，從基層政府直接面對(duì)社會(huì)個(gè)體，轉(zhuǎn)向基層政府指導(dǎo)和培育社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織文化和社區(qū)文化，通過(guò)組織文化內(nèi)化為個(gè)體文化，達(dá)成共識(shí)和共同行動(dòng)的基礎(chǔ)。

（責(zé)任編輯：榮榮）