潘惠中
在抗擊新冠肺炎疫情的過程中,我國城管執(zhí)法部門嚴(yán)格落實(shí)防疫要求,在疫情防控工作中發(fā)揮了十分重要的作用。但在疫情防控期間,北京城管執(zhí)法工作也遇到了很多新困難和新挑戰(zhàn),需要進(jìn)行深入思考,及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),以便更好應(yīng)對(duì)新時(shí)期新冠肺炎疫情給城管執(zhí)法工作帶來的挑戰(zhàn)。
一、疫情背景下首都城管執(zhí)法工作的新特點(diǎn)
城管綜合執(zhí)法,是指在城市管理領(lǐng)域,根據(jù)《行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī),將若干行政處罰權(quán)集中到城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),由其統(tǒng)一行使。行政處罰權(quán)相對(duì)集中后,有關(guān)行政機(jī)構(gòu)不再行使已經(jīng)集中的行政處罰權(quán)。在實(shí)踐中,行政處罰一般不能獨(dú)立于其他執(zhí)法手段而單獨(dú)存在。因此,城管綜合執(zhí)法往往包含了監(jiān)督、調(diào)查、強(qiáng)制、處罰等一系列措施。在此次新冠肺炎疫情防控中,北京城管部門按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一部署,安排行動(dòng)方案,為基層疫情防控做出了積極貢獻(xiàn)。
(一)疫情防控工作強(qiáng)度高、壓力大
由于城市管理工作的特殊性和復(fù)雜性,城管執(zhí)法人員經(jīng)常面臨“5+2”或“白加黑”的工作狀態(tài),特別是在疫情形勢較為嚴(yán)峻的時(shí)期,城管防疫工作的強(qiáng)度和壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的想象。比如,在北京市火車站重點(diǎn)站區(qū),城管執(zhí)法人員夜以繼日,堅(jiān)持對(duì)轄區(qū)客運(yùn)大巴的營運(yùn)證件和防疫措施落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)地檢查,督促大巴司機(jī)從嚴(yán)落實(shí)掃碼、測溫等各項(xiàng)防疫措施。除了在醒目地點(diǎn)張貼防疫標(biāo)語、通過廣播循環(huán)播放提示信息外,城管執(zhí)法人員還通過加大巡查頻次、擴(kuò)大巡查范圍等途徑,對(duì)乘客未正確配戴口罩、未保持安全社交距離等行為做好提示、督促工作。勸導(dǎo)火車站公共區(qū)域集聚逗留的人群減少人員聚集、防止交叉感染。城管執(zhí)法人員還負(fù)責(zé)對(duì)商務(wù)樓宇、商場超市、餐館食堂這“三類場所”和出租調(diào)度站等重點(diǎn)區(qū)域疫情防控措施落實(shí)情況開展監(jiān)督檢查等。
(二)疫情防控工作管理涉及面廣
突如其來的新冠肺炎疫情讓社會(huì)運(yùn)行進(jìn)入了一個(gè)非常時(shí)期,城市管理綜合執(zhí)法工作面臨新任務(wù)和新情況。如何確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政應(yīng)急權(quán)力能得到正確有效的行使,如何在積極采取各種行政應(yīng)急措施的同時(shí),徹底消除疫情傳播隱患,需要城管執(zhí)法人員在執(zhí)法工作過程中統(tǒng)籌兼顧。城管執(zhí)法的日常工作涉及面就非常廣泛,管理服務(wù)對(duì)象十分復(fù)雜。雖然當(dāng)前北京防控形勢相對(duì)穩(wěn)定,但疫情防控仍然不能有半點(diǎn)放松,城管執(zhí)法人員需要特別注重人性化執(zhí)法。對(duì)非法客運(yùn)經(jīng)營等嚴(yán)重影響疫情防控安全的違法行為,需要城管執(zhí)法人員依法予以堅(jiān)決果斷打擊,從源頭切斷潛在疫情傳播風(fēng)險(xiǎn);對(duì)一般輕微違法行為且及時(shí)消除后果的,可從輕或免予處罰;對(duì)因管控措施引發(fā)群眾不滿抵觸情緒,以及其他矛盾的,城管執(zhí)法人員需要特別考慮執(zhí)法對(duì)象的感受和執(zhí)法實(shí)際效果,避免矛盾的升級(jí)和轉(zhuǎn)化,爭取最大的社會(huì)治理和疫情防控效果。
(三)疫情防控工作手段數(shù)字化程度高
針對(duì)疫情防控時(shí)期禁止人員集聚等要求,城管執(zhí)法部門通過運(yùn)用以物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)技術(shù)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)為代表的新興信息技術(shù),實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人員的精細(xì)掌握,減少了非必要的人員接觸和人力資源浪費(fèi),促進(jìn)城管執(zhí)法能力的智能化創(chuàng)新發(fā)展。例如,北京城管執(zhí)法部門充分把握當(dāng)前數(shù)字化、融合化、場景化的技術(shù)發(fā)展趨勢,依托執(zhí)法城管通、市民城管通等城市管理綜合執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè),以北京市12345市民服務(wù)熱線反映需求為重點(diǎn),結(jié)合“接訴即辦”等改革要求,已初步建成了集“感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察”五大功能為一體的物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái),著力推動(dòng)城市問題綜合巡查監(jiān)察數(shù)字化體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)了城市管理法治化、精細(xì)化、智能化、社會(huì)化,為全國提供了數(shù)字化疫情防控和智慧化城市治理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。
二、疫情背景下首都城管執(zhí)法工作面臨的挑戰(zhàn)
(一)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件缺乏聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)
城市管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,城市管理綜合執(zhí)法涉及多個(gè)部門,與相關(guān)部門之間存在職能交叉、職責(zé)不清的現(xiàn)象,經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法,甚至空白執(zhí)法事件。單位之間缺乏協(xié)調(diào)配合、系統(tǒng)管理,各單位存在各自為戰(zhàn)的問題,未統(tǒng)籌考慮,以至于在具體執(zhí)法過程中協(xié)調(diào)難度高,影響執(zhí)法效果。例如,疫情期間,因京廣線高鐵定州境內(nèi)大風(fēng)吹揚(yáng)地膜導(dǎo)致大量列車晚點(diǎn),造成北京西站眾多旅客滯留,為當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法部門的疫情防控工作帶來了極大的壓力。由于城管執(zhí)法部門與鐵路系統(tǒng)缺乏及時(shí)有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,一些乘坐非停運(yùn)高鐵的旅客也被攔在了站外,導(dǎo)致人群大規(guī)模聚集,極大影響疫情防控的落實(shí)情況和市民旅客的安全出行。
(二)工作手段智慧化程度有待提升
疫情期間,智慧城市建設(shè)過程中仍然存在信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘問題。疫情防控相關(guān)的各部門都有獨(dú)立的信息系統(tǒng),每個(gè)信息系統(tǒng)都有自己的數(shù)據(jù)庫、自己選擇的操作系統(tǒng)、自己開發(fā)的應(yīng)用軟件和用戶界面。部門之間數(shù)據(jù)共享度不夠高,沒有互聯(lián)互通,阻礙了數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)一步發(fā)揮。比如,鐵路系統(tǒng)的車次安排、旅客行程等信息數(shù)據(jù)與城管相關(guān)數(shù)據(jù)并不相通,而兩部門各自的零散數(shù)據(jù)遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)火車站重點(diǎn)地區(qū)的精細(xì)化城市管理。同時(shí),智慧城市建設(shè)的廣度和深度有待提高。從北京城市管理綜合執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)來看,疫情防控實(shí)際運(yùn)作中城管執(zhí)法部門主要還是依靠人力投入,信息技術(shù)僅僅只作為輔助手段。在疫情防控等方面,城管執(zhí)法人員仍以日常巡查為主,很難做到全時(shí)段、全方位監(jiān)管,離構(gòu)建完善的城市問題綜合巡查監(jiān)察數(shù)字化體系還有一定差距。
(三)工作內(nèi)容突破城市管理原有范圍
自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來,疫情防控就是國家和地方各級(jí)黨委政府工作的重中之重。在疫情防控的非常時(shí)期,城管執(zhí)法的各項(xiàng)工作都要服從抗擊疫情的需要和地方政府的安排。北京市城管執(zhí)法部門在城市啟動(dòng)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)機(jī)制后,積極安排執(zhí)法人員配合衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、公安交管及社區(qū)等相關(guān)部門和單位,在疫情防控期間參加道口值守、巡查防控、調(diào)查登記等“聯(lián)防聯(lián)控”工作。其中部分疫情防控的管理和服務(wù)工作的確超出了地方政府“三定方案”確定的城市管理內(nèi)容和范圍,體現(xiàn)了疫情期間城管綜合執(zhí)法工作的新特點(diǎn)。城管執(zhí)法人員需要迅速了解并掌握疫情防控執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī),學(xué)習(xí)疫情防控應(yīng)急處置措施,適時(shí)地對(duì)城市管理工作方式方法進(jìn)行調(diào)整,運(yùn)用“情、理、法”相結(jié)合的方法做好疫情防控時(shí)期城市管理工作,切實(shí)筑牢疫情防控阻隔防線,有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延渠道。
三、疫情背景下首都城管執(zhí)法工作開展的對(duì)策建議
(一)深入融入城市管理和社會(huì)治理體系
城管執(zhí)法是城市治理的有機(jī)單元,城市治理是國家治理體系和能力構(gòu)成的基本要素。在疫情防控特殊時(shí)期,城管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多主體協(xié)同治理的格局,加強(qiáng)跨部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng),融入城市管理和社會(huì)治理體系,實(shí)現(xiàn)充分的資源調(diào)配和信息共享,最大限度發(fā)揮城管在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的作用。城管執(zhí)法作為城市管理的重要環(huán)節(jié),只有優(yōu)化部門間協(xié)調(diào)機(jī)制,才能從根本上解決基層城市管理執(zhí)法保障問題,更好地實(shí)現(xiàn)疫情防控職能。當(dāng)前階段,全球新冠肺炎疫情形勢仍然嚴(yán)峻而復(fù)雜,特別是受德爾塔變異毒株影響,外防輸入風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增大。北京作為國際交流中心,早已成為防控境外疫情輸入的主戰(zhàn)場。城管執(zhí)法部門必須長期堅(jiān)守火車站、機(jī)場等防疫一線,做好過往旅客信息核查、護(hù)送轉(zhuǎn)運(yùn)、防疫宣傳等工作,才能更好地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件,服務(wù)市民旅客,不斷提高城市管理執(zhí)法實(shí)效。
(二)創(chuàng)新應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的手段方法
疫情防控對(duì)城市管理提出了新的挑戰(zhàn)。在這樣的特殊時(shí)期和特殊狀態(tài)下,傳統(tǒng)的管理方式和執(zhí)法手段難以適應(yīng),這也為城管執(zhí)法創(chuàng)新提出了新要求。面對(duì)全面推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重任務(wù),北京市城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)基于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代科技手段的“智慧城管”建設(shè),通過現(xiàn)代城市管理綜合執(zhí)法流程再造和科技賦能,將基層執(zhí)法人員從繁重的、反復(fù)性較強(qiáng)、專業(yè)性較低、耗時(shí)耗力的基礎(chǔ)城市管理執(zhí)法工作中解放出來,從而將更多的精力投入到精細(xì)化的城市管理之中,提高城市管理和行政執(zhí)法效率。比如,防疫時(shí)期的特殊環(huán)境催生出“非現(xiàn)場”執(zhí)法的實(shí)際應(yīng)用,依托現(xiàn)代科技手段,對(duì)違法行為實(shí)施全方位和多角度的視頻取證,有效減少現(xiàn)場執(zhí)法沖突,從而實(shí)現(xiàn)“零招供”辦案,降低執(zhí)法人力成本和辦案風(fēng)險(xiǎn),大大提升了疫情防控管理實(shí)效。
(三)提升新發(fā)展階段城管執(zhí)法隊(duì)伍綜合能力
基層城管執(zhí)法人員身處一線防疫工作,加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法能力建設(shè)是當(dāng)前城管防疫工作的重中之重。一是加強(qiáng)疫情防控執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。依法治國是國家的基本治國方略,城管執(zhí)法人員必須在法律的框架內(nèi)開展工作。但由于新冠肺炎疫情來勢突然,部分基層執(zhí)法人員缺乏相應(yīng)的法律知識(shí)儲(chǔ)備,因此,必須加強(qiáng)疫情防控執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)的教育和學(xué)習(xí),從而提高城管執(zhí)法人員依法行政的意識(shí)和能力。二是加強(qiáng)疫情防控知識(shí)技能培訓(xùn)。在一線工作的城管執(zhí)法人員密切接觸往來旅客和復(fù)工復(fù)產(chǎn)人員,被無癥狀新冠肺炎感染者傳染風(fēng)險(xiǎn)較高,因此應(yīng)格外注重開展疫情防控應(yīng)急處置措施等方面的教育培訓(xùn)。三是加強(qiáng)城管心理素質(zhì)培訓(xùn)。城管防疫工作紛繁復(fù)雜,需要具備良好的心理素質(zhì)才能從容應(yīng)對(duì)。定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行心理素質(zhì)培訓(xùn),有助于執(zhí)法人員疏導(dǎo)個(gè)人情緒,緩解工作壓力,以便以最佳的工作狀態(tài)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。
城市管理綜合執(zhí)法是城市治理的重要組成部分,往往需要多方配合、共同發(fā)力,才能真正在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)踐中提高城市管理效能。疫情防控中出現(xiàn)了許多新問題和新挑戰(zhàn),這讓我們往往無法找到現(xiàn)成的答案。因此,我們在城管執(zhí)法工作中必須不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),探索前進(jìn),從而樹立城管執(zhí)法的新機(jī)制和新方法,以便更好地推動(dòng)新發(fā)展階段的城管執(zhí)法工作。
(壓題圖片:北京西站地區(qū)指揮中心
攝影:劉濤)
(責(zé)任編輯:陳希文)