柳青 李昇平 楊雪鋒

一、引言

（一）環(huán)衛(wèi)保潔定額的定義

“定額”在建筑工程預(yù)算中被普遍使用，是指單位建設(shè)面積所需人工費(fèi)、材料費(fèi)、制品費(fèi)、機(jī)械費(fèi)的數(shù)量，為此國家定義了綜合定額、預(yù)算定額、房屋維修定額、安裝定額等。國家雖然沒有以定額的形式規(guī)范環(huán)衛(wèi)作業(yè)各項(xiàng)目的收費(fèi)，但以省、市為范圍，各地區(qū)均已結(jié)合地區(qū)的實(shí)際用工用料成本，依照國家政策出臺(tái)了相關(guān)的政策法規(guī)，建立了環(huán)衛(wèi)作業(yè)費(fèi)用的核算體系。

（二）環(huán)衛(wèi)保潔定額的編制及其作用

環(huán)衛(wèi)保潔定額的編制是一個(gè)科學(xué)研究的過程，依據(jù)國家及地方性政策，再結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體情況進(jìn)行成本及消耗量核算，結(jié)合各省環(huán)衛(wèi)作業(yè)管理、作業(yè)、招投標(biāo)等的實(shí)際情況進(jìn)行編制。一般來說環(huán)衛(wèi)保潔定額的作用有以下幾點(diǎn)：（1）統(tǒng)一市或省行政區(qū)域范圍內(nèi)城市化地區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)項(xiàng)目劃分、工作量計(jì)算，以及政府編制年度環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的依據(jù);（2）編制環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)預(yù)算的計(jì)價(jià)依據(jù);（3）編制環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)招標(biāo)標(biāo)底和投標(biāo)報(bào)價(jià)的參考依據(jù);（4）解決作業(yè)費(fèi)用糾紛、加強(qiáng)內(nèi)部管理和核算的參考依據(jù);（5）正確引導(dǎo)環(huán)衛(wèi)保潔行業(yè)的發(fā)展。

（三）環(huán)衛(wèi)保潔定額主要內(nèi)容

環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)一般根據(jù)環(huán)衛(wèi)作業(yè)項(xiàng)目的不同進(jìn)行劃分，通常分為：道路清洗保潔、公共廁所管理保潔、非法涂寫清理、生活垃圾收集運(yùn)輸與處置等。在各項(xiàng)目中包含環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目作業(yè)說明、作業(yè)量計(jì)算規(guī)則等。項(xiàng)目一般由具體的作業(yè)內(nèi)容和環(huán)衛(wèi)定額核算基準(zhǔn)價(jià)格表格組成。其中項(xiàng)目作業(yè)內(nèi)容簡(jiǎn)明扼要地說明作業(yè)的主要工序，并依據(jù)作業(yè)項(xiàng)目的不同、機(jī)械的不同、道路等級(jí)的不同、公廁等級(jí)的不同及作業(yè)計(jì)算量規(guī)則的不同制定項(xiàng)目基準(zhǔn)價(jià)格。

（四）全國各地環(huán)衛(wèi)保潔定額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

從表1可以看出，浙江的杭州、寧波兩市標(biāo)準(zhǔn)偏低。特別是杭州作為經(jīng)濟(jì)大省的省會(huì)城市，2022年要舉辦亞運(yùn)會(huì)，在不斷提高城市精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)的趨勢(shì)下，定額偏低不利于保潔質(zhì)量的持續(xù)提升。

二、環(huán)衛(wèi)保潔定額的構(gòu)成及核算方法

通常，在制定環(huán)衛(wèi)保潔基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)一般由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：人工成本、機(jī)械成本、材料成本。

（一）城市道路分類保潔及核算方式

當(dāng)前道路清掃部分，上海、廣州等城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)定額的主要內(nèi)容一般分為：機(jī)械清掃、沖洗;人工清掃、沖洗;垃圾箱保潔等。

1.人工成本

目前國內(nèi)一些城市道路人工清掃保潔中針對(duì)人工成本及工作量測(cè)算，對(duì)道路及路面進(jìn)行分類，并采用單價(jià)“元/平方米·年”來計(jì)算定額。以廣州市、上海市為例，首先均實(shí)行道路、路面分級(jí)，其次依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)及類型按照實(shí)際清掃面積采用單價(jià)“元/平方米·年”來計(jì)算基準(zhǔn)價(jià)格。其中廣州市人工清掃保潔工程量中人行道清掃、保潔作業(yè)量以全面積計(jì)算;非機(jī)動(dòng)車道道路清掃、保潔作業(yè)量以全面積計(jì)算;道路無非機(jī)動(dòng)車道與機(jī)動(dòng)車道標(biāo)志的，路面清掃、保潔面積按人行道邊沿向路面中心延伸2m寬度計(jì)算作業(yè)面積，其余車行道，按照道路面的面積60%進(jìn)行折算。其中上海市人工清掃保潔工程量按道路不同的寬度，以梯級(jí)的百分比系數(shù)計(jì)算實(shí)際清掃面積（見表2）。

2.機(jī)械成本和材料成本

關(guān)于機(jī)械成本和材料成本，目前國內(nèi)一些城市依據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)按照不同機(jī)械項(xiàng)目、不同道路類型測(cè)定的實(shí)際消耗量核定基準(zhǔn)價(jià)格，大多按照單價(jià)“元/公里”，來根據(jù)實(shí)際的作業(yè)長(zhǎng)度，對(duì)不同寬度的路面，采取不同的折算比例計(jì)算消耗量，依照工作里程去核定基準(zhǔn)價(jià)格，已不采用單價(jià)“元/平方米·年”的方式來計(jì)算定額。由于工作路段、路面、工作時(shí)長(zhǎng)、人流量的不同，采用由專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)定不同材料在不同項(xiàng)目中實(shí)際使用中的消耗量，按照其消耗量定量分析其使用成本。再由測(cè)定的消耗量折算到不同項(xiàng)目類型的基準(zhǔn)價(jià)格中，據(jù)此定量制定基準(zhǔn)價(jià)格。

（二）城市公廁分類保潔及核算方式

關(guān)于公廁分類管理保潔，上海、廣州等城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)定額的主要內(nèi)容一般分為：固定公廁管理、糞便收集運(yùn)輸、活動(dòng)式公廁管理。固定公廁通常分為一類、二類和三類。

在實(shí)際制定定額的過程中，在人工成本、機(jī)械成本和材料成本方面，一些城市由專業(yè)機(jī)構(gòu)依據(jù)實(shí)際工作量、消耗量和不同項(xiàng)目，進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算。

1.人工成本

由專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)定成本，制定不同等級(jí)的人工基準(zhǔn)費(fèi)用，不同人工按照不同權(quán)重系數(shù)去核算。

2.機(jī)械成本和材料成本

在公廁分類保潔中，主要機(jī)械成本為糞便收集及運(yùn)輸，個(gè)別城市會(huì)加入糞便處理項(xiàng)目。目前一些城市按不同類型、不同等級(jí)公廁的實(shí)際消耗量核定基準(zhǔn)價(jià)格，其中耗材一般包括：水、小掃把、拖把、鉗子、清潔劑、消毒除臭劑、塑料軟管、塑料水桶等。按照其消耗量定量測(cè)算使用成本。再將測(cè)定的成本加入不同的公廁保潔項(xiàng)目中去，據(jù)此定量制定基準(zhǔn)價(jià)格。在公廁革命及公廁服務(wù)提升的背景下，突破傳統(tǒng)公廁服務(wù)范圍的各類設(shè)備的維修和維護(hù)經(jīng)費(fèi)會(huì)大幅增加，公廁突發(fā)的大規(guī)模主體維修（墻體、管道等）也應(yīng)考慮在內(nèi)。

3.工作量計(jì)算

目前有些城市按照“廁位”計(jì)算，或按照“座”核算定額。例如，廣州市公共廁所管理與保潔費(fèi)用以“廁位”計(jì)算，上海市公共廁所管理與保潔費(fèi)用以“座”計(jì)算。其中廣州市公廁小便池和小便槽按一定比例折算成廁位，公共廁所小便器按其總數(shù)乘以系數(shù)0.50折算廁位數(shù)計(jì)算，小便槽按其總長(zhǎng)度除以0.7m折算小便器數(shù)（除后不足0.7m的小數(shù)部分舍去）。上海市倒糞站、小便池管理保潔以“座（組/二合一）”計(jì)算。由于不同公廁人流量的不同，糞便收集量也不同，廣州、上海等城市均已區(qū)分吸糞車噸位數(shù)和運(yùn)距，按糞便收集量以“噸”計(jì)算。

（三）生活垃圾收運(yùn)保潔及核算方式

隨著2017年3月30日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知》，國內(nèi)部分地區(qū)已根據(jù)該通知在各地的環(huán)衛(wèi)保潔定額中加入有關(guān)垃圾分類的內(nèi)容，并重新修訂各地的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、垃圾分類管理?xiàng)l例和環(huán)衛(wèi)保潔定額預(yù)算。但目前國內(nèi)仍有眾多省份及直轄市未將垃圾分類項(xiàng)目納入現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)保潔定額預(yù)算。

關(guān)于垃圾分類管理保潔，目前一些地區(qū)和城市的主要項(xiàng)目有：生活垃圾收集運(yùn)輸、水域漂浮垃圾打撈、生活垃圾填埋處理、餐廚垃圾處理、糞便收集運(yùn)輸、垃圾箱房和小壓站管理作業(yè)等。目前垃圾分類的子項(xiàng)目按人工和機(jī)械分類，人工收集可分為：人工上門收集生活垃圾和人工上門收集廚余垃圾;機(jī)械收運(yùn)設(shè)施按種類可分為：電動(dòng)三輪車、小型機(jī)動(dòng)車、機(jī)動(dòng)車（人裝自卸）、桶裝車、電動(dòng)桶裝車、拖拉機(jī)、壓縮站（壓縮）、地埋式對(duì)接車、自卸汽車、自壓自卸汽車、電動(dòng)自壓自卸汽車、集裝箱式垃圾車、自壓集裝箱式垃圾車、密閉罐式餐廚垃圾專用車和餐廚垃圾專用車輛等。

1.人工成本

由專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)定成本，按照工種及作業(yè)內(nèi)容的不同制定相應(yīng)的基準(zhǔn)費(fèi)用。

2.機(jī)械成本和材料成本

在垃圾分類保潔中，主要機(jī)械成本為生活垃圾收集運(yùn)輸、濕垃圾（廚余垃圾）收集運(yùn)輸，個(gè)別城市將糞便收集運(yùn)輸及處理項(xiàng)目也納入垃圾處理。由于垃圾種類、垃圾站點(diǎn)和垃圾收運(yùn)量的不同，生活垃圾收集運(yùn)輸區(qū)分不同型號(hào)收集機(jī)械及運(yùn)輸方式和運(yùn)距，垃圾收集運(yùn)輸量以“噸”計(jì)算。目前，一些城市按不同耗材的實(shí)際消耗量核定基準(zhǔn)價(jià)格，耗材一般包括：水、鐵鏟、小掃把、大掃把、鉗子、清潔劑、消毒除臭劑、垃圾桶等。再將測(cè)定的成本加入不同子項(xiàng)目中，據(jù)此定量制定各子項(xiàng)目基準(zhǔn)價(jià)格。

3.工作量計(jì)算

目前一些城市生活垃圾收運(yùn)中人工方面，人工上門收集生活垃圾和定點(diǎn)收集分類垃圾按戶數(shù)以“戶”計(jì)算，餐廚垃圾按實(shí)際收集量，以“噸”計(jì)算。

（四）管理費(fèi)用

關(guān)于管理費(fèi)用，目前一些地區(qū)和城市的做法如下，以廣州市為例，管理費(fèi)主要是指作業(yè)企業(yè)為完成環(huán)衛(wèi)作業(yè)而組織作業(yè)和經(jīng)營管理所發(fā)生的費(fèi)用，主要包括以下內(nèi)容：管理人員薪酬、辦公費(fèi)、差旅交通費(fèi)、作業(yè)單位進(jìn)退場(chǎng)費(fèi)、非生產(chǎn)性固定資產(chǎn)使用費(fèi)、工具用具使用費(fèi)、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)、稅金和其他管理性的費(fèi)用。以上海市為例，企業(yè)管理費(fèi)是指保潔作業(yè)企業(yè)為組織和管理保潔作業(yè)活動(dòng)所發(fā)生的費(fèi)用，主要包括以下內(nèi)容：管理人員和服務(wù)人員工資、社會(huì)保障費(fèi)、辦公費(fèi)、差旅交通費(fèi)、非生產(chǎn)性固定資產(chǎn)使用費(fèi)、低值易耗品攤銷費(fèi)、全體職工的職工福利費(fèi) 、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)、材料采購及保管費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、四小稅（土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅相關(guān)稅費(fèi)）及其他。管理費(fèi)以環(huán)衛(wèi)作業(yè)機(jī)械費(fèi)與人工費(fèi)之和為計(jì)算基數(shù)，按不同費(fèi)率計(jì)算并已列入各章相應(yīng)項(xiàng)目中，實(shí)際執(zhí)行時(shí)隨人工、機(jī)械等價(jià)格變動(dòng)而調(diào)整。

三、啟示和建議

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的省市依據(jù)國家出臺(tái)的文件迅速做出反應(yīng)，現(xiàn)根據(jù)各省市環(huán)衛(wèi)保潔定額的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況，對(duì)環(huán)衛(wèi)保潔定額編制提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）定額的整體制定，建議遵循定量原則

在制定新的定額預(yù)算時(shí)按照項(xiàng)目及工作的不同，測(cè)算人工、材料、機(jī)械的實(shí)際消耗量，對(duì)應(yīng)價(jià)格分開核算，分項(xiàng)匯總的方式計(jì)算環(huán)衛(wèi)保潔定額。其中在道路保潔方面，建議相關(guān)定額內(nèi)容盡可能的具體，將道路人工清掃保潔、道路機(jī)械清掃保潔、道路灑水沖洗、人行道沖洗、空氣抑塵、垃圾箱清洗保潔、垃圾站點(diǎn)清洗保潔、道路欄桿清洗、隧道（涵洞）內(nèi)立墻壁清洗、隔音屏幕內(nèi)立面清洗、小廣告清除皆可作為單獨(dú)的項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目成本測(cè)算。聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目成本核算核定、出具相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)際消耗量和成本測(cè)算報(bào)告，依據(jù)出具的成本審計(jì)報(bào)告《XX省/XX市城區(qū)道路、街巷、公廁保潔、垃圾分類、垃圾場(chǎng)站等項(xiàng)目成本測(cè)算專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告》，編制最新定額。為順應(yīng)城市精細(xì)化管理，打造智慧之城、美麗之城，為下一步政府制定精準(zhǔn)預(yù)算，規(guī)范行業(yè)行為、行業(yè)招標(biāo)等做好執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)框架，應(yīng)盡快制定環(huán)衛(wèi)保潔定額標(biāo)準(zhǔn)。

（二）人工薪酬方面，建議遵循工作量原則

在道路分類保潔、公廁分類管理及垃圾分類中，按照不同分級(jí)、不同工種，由專業(yè)機(jī)構(gòu)按照實(shí)際的工作量和路面的繁忙程度去進(jìn)行真實(shí)測(cè)度消耗量，根據(jù)市場(chǎng)行情去計(jì)算實(shí)際成本和實(shí)際工作量，按定量原則去制定環(huán)衛(wèi)保潔定額。人工工資指導(dǎo)價(jià)位可參照最新年份出臺(tái)的《XXXX年XX市人力資源市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位》中“環(huán)境衛(wèi)生人員工資”。其中道路分類保潔方面人工費(fèi)，按不同道路、街巷再給予不同系數(shù)配比。當(dāng)前很多地區(qū)道路人工作業(yè)，仍采用未加區(qū)分的、統(tǒng)一的作業(yè)面積，無法適應(yīng)不同路段和路面的實(shí)際工作量的需求。在人工薪酬體系中，按市有關(guān)部門要求，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金及殘疾人保障金，保障從業(yè)人員的利益。

在人工經(jīng)費(fèi)測(cè)算方面，除了考慮景區(qū)和商業(yè)區(qū)的人流量對(duì)作業(yè)造成的特殊影響之外，能夠考慮以區(qū)或者更小范圍的地域差異性因素，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，針對(duì)工人的生活成本（目前最為突出的是租房成本）給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)支持。

（三）機(jī)械成本和材料成本的確定，建議進(jìn)行區(qū)別性核算

機(jī)械成本和材料成本可由專業(yè)機(jī)構(gòu)測(cè)定不同項(xiàng)目的實(shí)際耗材消耗量，科學(xué)定量地根據(jù)實(shí)際消耗量去核算基準(zhǔn)價(jià)格。避免因項(xiàng)目不同，而費(fèi)用單價(jià)一致的問題。道路分類保潔機(jī)械、材料成本方面，各省市可依據(jù)現(xiàn)有機(jī)械設(shè)備，根據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)行情、材料成本及耗材使用量去制定基準(zhǔn)價(jià)格。公廁分類管理中的機(jī)械和材料成本方面，各省市可依據(jù)現(xiàn)行公廁分類、人流量去測(cè)定耗材和機(jī)械使用量，同時(shí)可依據(jù)現(xiàn)有化糞池容積和不同吸糞車類型和運(yùn)距去測(cè)算成本。部分地區(qū)應(yīng)精細(xì)化管理要求，添加了多種先進(jìn)設(shè)施設(shè)備，其日常維修費(fèi)用也應(yīng)相應(yīng)上漲。其中維修費(fèi)用也可納入材料成本，統(tǒng)一進(jìn)行測(cè)算。

機(jī)械成本，除了維修費(fèi)以外，應(yīng)考慮到作業(yè)車輛停放產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。目前車輛都需要統(tǒng)一停放在停車場(chǎng)，除了產(chǎn)生車位費(fèi)，還因各項(xiàng)目距離停車場(chǎng)的遠(yuǎn)近，車輛實(shí)際空駛產(chǎn)生的能耗有所區(qū)別。

（四）管理費(fèi)用，建議分門別類劃定

部分省市道路和公廁保潔方面的管理費(fèi)用偏高，建議合理制定管理費(fèi)費(fèi)率。在制定定額時(shí)，建議參照發(fā)達(dá)地區(qū)將管理?xiàng)l目分門別類盡可能詳盡列出，杜絕在制定定額時(shí)粗略劃分大致范圍，又不指明具體標(biāo)準(zhǔn)。舊有定額中的勞保用品，建議納入管理費(fèi)用統(tǒng)一核算。企業(yè)按規(guī)定發(fā)放勞動(dòng)保護(hù)用品，如手套、防暑降溫飲料、工作服、在有礙身體健康環(huán)境中施工的保健費(fèi)用，以及其他的行業(yè)關(guān)心關(guān)愛支出等。

（五）垃圾分類項(xiàng)目，建議制定相應(yīng)定額標(biāo)準(zhǔn)

各省市應(yīng)盡快依據(jù)國家和各省市頒布實(shí)施的相關(guān)政策法規(guī)，制定垃圾分類相關(guān)定額預(yù)算。雖然目前部分省市配套出臺(tái)了相關(guān)政策并組織了一系列垃圾分類專項(xiàng)整治活動(dòng)，但較之發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分省市在新的環(huán)衛(wèi)作業(yè)定額預(yù)算編制的反應(yīng)上還落后一大截。截至目前，很多地區(qū)仍未就垃圾分類項(xiàng)目給出一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)定額。因此各地應(yīng)盡快修訂相應(yīng)的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、垃圾分類管理?xiàng)l例，規(guī)范垃圾分類的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體情況進(jìn)行垃圾分類成本及消耗量核算，合理制定垃圾分類相關(guān)預(yù)算。

（責(zé)任編輯：陳希文）