張?zhí)鞚?侯英裕

0 引言

后工業(yè)時代，許多城市將廢棄鐵路更新為線性公園和公共活動空間[1]，使原空間上的阻隔轉變?yōu)榻謪^(qū)和社區(qū)的連接紐帶[2]。同其他大尺度的城市更新項目類似，廢棄鐵路的改造也面臨著諸多沖突與對抗[3]，涉及沿線地區(qū)的社區(qū)居民與相關利益群體的多種訴求[4]，包容性成為此類項目能否有效實施的重要理念之一。在空間更新項目中，包容性體現(xiàn)為通過對現(xiàn)有物質空間的改造，促進居民充分參與文化交流、社會公平和利益共享[5]，其意義在于轉變增長主義的更新范式，讓更多的居民參與更新進程[6]。目前，相關研究已開始關注廢棄鐵路更新過程中的居民參與，探討社區(qū)居民、社會團體與規(guī)劃師在廢棄鐵路更新過程中的角色[7]，協(xié)作式規(guī)劃在更新進程中的應用[3]，參與式規(guī)劃中的公平性體現(xiàn)[4]等。鑒于廢棄鐵路更新可行性的重要前提是土地權屬與政府角色問題，本研究在考慮國內外土地權屬與政府角色①異同的基礎上，進一步分析城市廢棄鐵路更新過程中的協(xié)作模式及增進包容性的途徑，探究3種協(xié)作模式對中國相關實踐的借鑒意義。

1 空間包容性與社會包容性

當前，以大規(guī)模的拆除與重建來改善城市衰敗地區(qū)環(huán)境的方式仍難以解決城市矛盾與沖突[8]。在此背景下，為尋求城市可持續(xù)發(fā)展的路徑，包容性城市更新的概念被提出，該概念包含空間包容性與社會包容性2個層面[5]。

1.1 空間包容性

空間包容性（spatially inclusive）是指空間所呈現(xiàn)出的最終形式，即一種“結果的包容性”。具體表現(xiàn)形式為：將空間改造為更開放、可達的公共空間，改造后的公共空間能夠加強城市不同功能區(qū)之間的聯(lián)系；能滿足不同年齡、性別、能力、職業(yè)等群體的多樣化活動需求；此外，改造后的公共空間還應與周圍的自然環(huán)境相協(xié)調，即在利用和改造環(huán)境的同時保護環(huán)境[9]。

廢棄鐵路的更新能夠產生多樣、開放、可達、共享的線性景觀空間[2]。作為一種結合城市功能、基礎設施和生態(tài)系統(tǒng)的新空間形式，廢棄鐵路的更新成果往往包含多樣的使用功能[1]。一方面，可延續(xù)其交通屬性，將廢棄鐵路改造為慢行游徑，來溝通與連接周邊地區(qū)；另一方面，可延續(xù)其線性開放空間特征，并串聯(lián)多類型的活動空間，使沿線社區(qū)居民都有機會共享生活與經(jīng)歷。因此，有效更新后的廢棄鐵路空間將呈現(xiàn)出空間包容性。

1.2 社會包容性

社會包容性（socially inclusive）是指空間更新過程中的多主體參與形式，即一種“過程的包容性”。城市更新的包容性應體現(xiàn)為允許更多的人參與規(guī)劃、設計與實施的過程，同時更加關注老人、兒童、青少年等社會弱勢群體的意見與想法，即鼓勵多主體參與共建公共空間[10]。這一過程通常需要第三方組織來協(xié)調各主體之間的關系。第三方組織一般經(jīng)政府批準或組建，由社區(qū)居民、政府機構、規(guī)劃部門、社會組織與其他專業(yè)團體等不同利益群體代表組成[11]。在項目運作時，第三方組織主要承擔宣傳、溝通、協(xié)調和監(jiān)督的責任。具體體現(xiàn)為：1）收集社區(qū)居民意見，宣傳相關政策的作用與意義，增強居民的參與意識和參與度；2）接受政府及規(guī)劃部門的賦權或政策支持，解釋規(guī)劃方案并提交居民訴求與反饋；3）協(xié)助其他必要的政府部門或社會組織參與協(xié)作，組織相關的參與性活動，協(xié)調各方需求；4）監(jiān)督行動實施，保障社區(qū)意見能有效落地，提高規(guī)劃決策效率。

大規(guī)模和尺度的廢棄鐵路更新涉及沿線眾多社區(qū)及廣泛的社會利益，需要考慮多元主體的參與[3]。由各利益群體代表所組成的第三方組織的參與能夠確保政府、社會團體、沿線居民等均能參與到設計與實施過程，促進了各協(xié)作主體間的溝通，連接了政府與社區(qū)之間的關系，還能夠確保各主體均能夠發(fā)表對廢棄鐵路的未來規(guī)劃構想，并對之加以整合和落實。因此，第三方組織的形成及其協(xié)調下的多主體參與廢棄鐵路更新的過程展現(xiàn)了社會包容性。

2 增進空間與社會包容性的途徑——協(xié)作式規(guī)劃

增進社會包容性與空間包容性的重要途徑是協(xié)作式規(guī)劃（圖1）。協(xié)作式規(guī)劃將居民、政府機構、各專業(yè)人士與相關利益群體等作為協(xié)作主體，以研討、會議、戶外活動等為協(xié)作方法，使各主體在共同的行動框架下為獲得協(xié)作共識而努力[12]，并使得參與主體能表達各自的利益訴求[13]，增進了參與過程中的社會包容性。協(xié)作式規(guī)劃能夠將多方意見凝聚為集體的共識，構建適宜不同利益群體需求的公共空間，這體現(xiàn)了協(xié)作式規(guī)劃對于增進空間包容性的作用，即促進了規(guī)劃從藍圖步入實施階段[14]。

1 協(xié)作式規(guī)劃增進包容性的理論框架A theoretical framework for promoting inclusiveness through collaborative planning

在廢棄鐵路的更新進程中，采取有效的協(xié)作模式能夠使政府、社會團體、沿線居民等相關利益群體在整體的協(xié)作框架中有序合作，從而真正地增進社會與空間的包容性。成功的協(xié)作模式能使決策者傾聽并采納這些建議，與各主體建立協(xié)作共識，有效緩解規(guī)劃和實施過程中的爭議。

3 廢棄鐵路包容性更新的協(xié)作模式

依據(jù)第三方組織的組成結構，廢棄鐵路更新中的協(xié)作模式可以分為專家引導型、機構引導型、政府引導型3種類型[15-17]（表1）。

表1 廢棄鐵路更新典型協(xié)作模式及代表案例Tab. 1 Typical models and representative cases of the renewal of abandoned railways

3.1 專家引導型協(xié)作模式

在專家引導型協(xié)作模式中，技術專家小組作為第三方組織引導社區(qū)居民的參與，職能包括了解社區(qū)居民需求、傳達政府部門意見、整合政府與社區(qū)意見、幫助居民參與實踐等。技術專家小組處于溝通協(xié)調的核心位置，通過組織戶外徒步、集體商議、社區(qū)辯論等形式的溝通活動使各利益群體的意見充分表達，建立了各利益相關群體間的聯(lián)系，增進了社會包容性。同時，技術專家小組能夠借助自身專業(yè)的優(yōu)勢，因地制宜地對不同地區(qū)的規(guī)劃實施提供專業(yè)指導，幫助社區(qū)居民實現(xiàn)構想，保障了實施后的空間多樣性。

該模式的代表性案例之一是法國巴黎小 腰 帶（法 語：La petite Ceinture）更 新 計劃。小腰帶環(huán)繞巴黎中心城區(qū)，其更新方案因多年社會爭議無法執(zhí)行。技能小組（法語：Collectif de Compétences）作為第三方組織，由巴黎市議會（法語：Conseil Municipal de Paris）批準成立，其設立的目的在于收集沿線社區(qū)意見，推動項目的實施。技能小組是一個由建筑、園藝、藝術等多學科專家組成的專業(yè)團隊，與當?shù)鼐用窈褪姓斁止餐M行規(guī)劃、設計和建設。巴黎市議會負責提出更新與保護廢棄鐵路的倡議，提供政策支持和資金人力保障。巴黎城市規(guī)劃工作室（法語：Atelier Parisien d’Urbanisme）由巴黎市議會批準成立，負責整合技能小組，協(xié)助各類活動的舉行及小腰帶的公共規(guī)劃和發(fā)展。沿線社區(qū)居民作為廢棄鐵路更新的主要力量，負責提出各分區(qū)的規(guī)劃構想并實施[18]。其他社會團體（如畫家協(xié)會）是保障不同更新想法實施的重要輔助力量，為技能小組、社區(qū)區(qū)民提供建議與物質協(xié)助（圖2）。

2 法國巴黎小腰帶更新計劃協(xié)作模式The collaboration model of La Petite Ceinture

技能小組作為主要的協(xié)調者，建立了巴黎市議會、巴黎城市規(guī)劃工作室、其他社會團體、社區(qū)居民之間的溝通關系。其具體協(xié)作方法包括：組織社區(qū)居民參觀小腰帶、建立“捕捉夢想”工作坊、梳理居民的意見和構想、確定項目的目標和場地用途、組織居民辯論會、將想法提交給決策機構、組織集體公議和共同參與建設等[19]（表2）。但該模式也存在一定的局限性，例如，社區(qū)意見由技能小組傳達給市政當局，即市政當局并未與社區(qū)居民直接溝通[19]，有時存在信息曲解、溝通低效等問題。

表2 技能小組逐步實現(xiàn)包容性更新的協(xié)作方法Tab. 2 The collaborative methods of Collectif de Compétences to progressively realize inclusive urban regeneration

3.2 機構引導型協(xié)作模式

在機構引導型協(xié)作模式中，機構作為第三方組織引導社區(qū)居民的參與，機構一般是指經(jīng)當?shù)卣鷾食闪⒌捻椖抗荆勺鳛轫椖繄?zhí)行機構，其職能包括確定相關規(guī)劃、組織社區(qū)參與活動、促進公共資金投入、推進設計和工程建設等。項目公司處于溝通協(xié)調的核心位置，其以季度簡報、研究小組等形式進行各方意見溝通，并定期舉辦適宜不同年齡、身體健康狀況居民的社區(qū)參與活動，以此協(xié)調各主體間利益關系，增進了社會包容性。同時，項目公司能夠制定結構化的規(guī)劃參與框架，采取定期會議、專家研討等形式，讓各協(xié)作主體能夠對規(guī)劃制定、實施中的問題展開討論，發(fā)表各自的意見，保障了弱勢群體的參與權利，從而創(chuàng)造出滿足不同群體需求的活動空間，增進了空間包容性。

該模式的代表性案例之一是美國亞特蘭大環(huán)線（Atlanta Beltline）更新計劃。環(huán)線環(huán)繞城市經(jīng)濟中心地區(qū)，同時面臨地區(qū)衰敗與棕地修復等問題。亞特蘭大環(huán)線公司（Atlanta Beltline Inc.）作為第三方組織，由亞特蘭大市議會（Atlanta City Council）批準成立，以期帶動環(huán)線經(jīng)濟發(fā)展，使沿線居民從發(fā)展中獲益。亞特蘭大環(huán)線公司作為項目管理機構，延續(xù)社區(qū)參與進程、舉辦各類公眾參與活動。亞特蘭大市議會負責批準亞特蘭大發(fā)展局提出的規(guī)劃，并監(jiān)督規(guī)劃的實施進程。亞特蘭大發(fā)展局負責管理規(guī)劃與實施進程，提供政策支持和資金保障。沿線社區(qū)居民是廢棄鐵路更新的主要力量，負責提出各分區(qū)的規(guī)劃構想并共同監(jiān)督規(guī)劃的實施。社區(qū)規(guī)劃師作為專業(yè)力量負責提供專業(yè)的咨詢與意見，并確保社區(qū)意見的合理性（圖3）。

3 美國亞特蘭大環(huán)線更新計劃協(xié)作模式The collaboration model of Atlanta Beltline

亞特蘭大環(huán)線公司作為主要的協(xié)調者，起到承上啟下的作用，建立了亞特蘭大市議會、亞特蘭大發(fā)展局、亞特蘭大環(huán)線公司、社區(qū)規(guī)劃師與社區(qū)居民之間的溝通關系。在社區(qū)參與框架（community engagement framework, CEF）下，亞特蘭大環(huán)線公司逐步實現(xiàn)包容性更新的具體協(xié)作方法包括舉辦社區(qū)會議、召開季度簡報會、成立研究小組等，使公眾了解環(huán)線最新發(fā)展，并回應市民關切的問題；還通過環(huán)線游覽、城市農場、健康社區(qū)、藝術展覽等活動，使公眾獲得參與感和地方歸屬感[20]（表3）。但該模式也存在一定的局限性，例如，亞特蘭大環(huán)線公司依然停留在組織者與管理者的層面，社區(qū)居民更多地是作為“被通知者”[3]，機構與社區(qū)意見的雙向交流尚待進一步完善，社區(qū)居民有待進一步發(fā)揮其在更新過程中的主動性與創(chuàng)造力。

表3 亞特蘭大環(huán)線公司逐步實現(xiàn)包容性更新的協(xié)作方法Tab. 3 The collaborative methods of Atlanta Beltline Inc. to progressively realize inclusive urban regeneration

3.3 政府引導型協(xié)作模式

在政府引導型協(xié)作模式中，當?shù)卣沙稣藛T建立“合作伙伴”，形成政府機構代表、社區(qū)代表和其他公益組織代表等組成的協(xié)調組織，其職能包括組織規(guī)劃設計活動、開展社區(qū)參與活動、協(xié)調各政府部門合作等。合作伙伴處于溝通協(xié)調的核心位置，它通過組織形式多樣的參與活動來促進政府與社區(qū)群體間的交流，充分拉近彼此關系，以此建立上層政府與基層社區(qū)的聯(lián)系，增進了社會包容性。同時，合作伙伴在互動中充分激發(fā)社區(qū)居民自主意識,分階段整合各協(xié)作主體的規(guī)劃理念，達成彼此間的協(xié)作共識，規(guī)劃了服務于社區(qū)的多類型公共空間，增進空間包容性。

該模式的代表性案例是新加坡新馬鐵路（馬來語：Keretapi Tanah Melayu）更新計劃。新馬鐵路貫穿國境，其更新廣受關注。鐵路廊道合作伙伴（Rail Corridor Partnership）作為第三方組織，由新加坡國家發(fā)展部國務部長組織并領導，包括國家發(fā)展部代表，新加坡自然遺產協(xié)會（Nature Society Singapore）、新加坡遺產協(xié)會（Singapore Heritage Society）等非政府組織代表，建筑師、教師、作家等各類專業(yè)協(xié)會代表，沿線居民代表等成員，負責組織各類活動，調動社區(qū)參與的積極性，向城市重建局（Urban Redevelopment Authority）傳達不同利益群體對規(guī)劃方案的意見。國家發(fā)展部負責批準城市重建局提出的項目規(guī)劃，監(jiān)督項目規(guī)劃與實施進程。城市重建局則負責管理規(guī)劃活動進程，提供信息支持和資金保障。沿線社區(qū)居民是參與更新項目的主要群體，負責提出各分區(qū)的規(guī)劃構想并監(jiān)督規(guī)劃設計。其他政府部門如教育部（Ministry of Education）、體育委員會（Singapore Sports Council）等負責與國家發(fā)展部對接，協(xié)助更新活動的進行（圖4）。

4 新加坡新馬鐵路更新計劃協(xié)作模式The collaboration model of Keretapi Tanah Melayu

鐵路廊道合作伙伴作為主要的協(xié)調者，搭建了政府與公眾的交流平臺。鐵路廊道合作伙伴實現(xiàn)包容性更新的具體協(xié)作方法包括：舉辦沿線徒步、設計競賽、研討會、挑戰(zhàn)賽、長跑、藝術展覽等一系列活動促進社區(qū)參與，收集社區(qū)意見和提議等[21]（表4）。該模式也存在一定的局限性，由于采用先建立整體更新概念，再分段設計、分段實施的方式，雖然能夠保證活動的多樣性與居民參與的充分度，但溝通耗時較長，進度緩慢。

表4 鐵路廊道合作伙伴逐步實現(xiàn)包容性更新的協(xié)作方法Tab. 4 The collaborative methods of Rail Corridor Partnership to progressively realize inclusive urban regeneration

4 結論

基于上述3個案例的研究，協(xié)作式規(guī)劃體現(xiàn)了政府對社會群體的關注與賦權，展現(xiàn)了以協(xié)作模式增進社會包容性及空間包容性的成效。為緩解中國廢棄鐵路更新中的矛盾與沖突，可通過建立更有效的協(xié)作關系來培育共識和促進包容性更新，引導規(guī)劃項目的順利實施。

具體而言，廢棄鐵路景觀更新的協(xié)作式規(guī)劃中，第三方組織起到了平衡多元主體間社會權利和空間利益、增進社會與空間包容性的作用。國際廢棄鐵路景觀更新面臨的空間利益分配、士紳化影響、話語權爭奪等問題，表明需要尊重居民的意識表達與空間權力訴求。

3種協(xié)作模式對廢棄鐵路景觀更新具有各自的適用性：1）專家引導型模式相對更適用于用地類型多樣化的市中心地區(qū)，居民已利用鐵路沿線建立了私人空間，技術專家小組能夠在解決多樣化的問題上提供專業(yè)技術支持；2）機構引導型模式適用于閑置用地較多的近郊地區(qū)，項目公司能夠利用閑置用地平衡資金，保證更新項目的順利實施，并為沿線未來發(fā)展預留空間；3）政府引導型模式適用于規(guī)劃較成熟且建設已成體系的片區(qū)，有利于政府管控，使政府能夠進行跨片區(qū)協(xié)作。在實踐中需根據(jù)具體的管理體制、溝通環(huán)境等選擇相對適合的協(xié)作模式和實施路徑。

3種模式亦表明，協(xié)作雖然能夠增進包容，但仍需要高效、恰當?shù)臏贤ǚ绞綖閰f(xié)作過程提供保障。政府需要考慮如何發(fā)揮主動性，作為決策層，應從整體層面把控溝通模式與效率，避免協(xié)作進程的拖沓。第三方組織應考慮如何搭建起溝通機制，需要促進和確保政府與社區(qū)間雙向、多形式的有效溝通，盡可能避免信息單向傳達與溝通誤差。

注釋(Note)：

① 城市廢棄鐵路更新模式是否可行的基本前提包括了土地權屬與政府角色等。就土地權屬而言，國外用地所有權轉換一般通過市級政府以購買或租用等形式從鐵路公司獲得用地的所有權（fee simple）、地役權（easement）、租賃權（lease）。中國常以政府間協(xié)商來獲得鐵路用地所有、使用權。國內外均需要獲得鐵路用地的永久或定期使用權來進行景觀更新。就政府角色而言，國外政府以系統(tǒng)性政策體系為基礎，傾向從地區(qū)層面提供政策引導與支持，并不直接參與協(xié)作過程。近年來，中國亦開始注重減少政府直接干預，政策引導與行政直管融合趨勢顯現(xiàn)。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

文中圖表均由作者繪制。