沈群紅

(廈門市標準化研究院,福建 廈門 361004)

“行業(yè)標準共通”是習近平總書記2019年1月2日在全國人大常委會《告臺灣同胞書》發(fā)表40周年紀念會上的重要講話中提出的。2019年3月10日,習近平總書記再次強調“兩岸要應通盡通,提升經貿合作暢通、基礎設施聯(lián)通、能源資源互通、行業(yè)標準共通”。兩岸標準融合統(tǒng)一是一項長遠大計,涉及多領域、多層次、多方面,是兩岸產業(yè)對接的重要保證,是實現兩岸經濟社會深度融合愿景的必經之路,也是國家公共治理領域的重要研究方向。因此,開展兩岸行業(yè)標準共通研究具有重要意義。

近年來,大陸對臺研究機構及相關學者持續(xù)不斷地開展了大量對臺標準化研究工作。如黃迪等(2010)、應珊婷等(2013,2014)、梁靜(2011)、廖魯興等(2018)等分別分析了海峽兩岸中藥[1]、稻米[2]、茶葉[3]、香蕉[4]、水產品[5]等農食產品的衛(wèi)生標準的差異;陳麗輝(2011)、鐘繼等(2013)、柳飛(2019)分別對閩臺LED產業(yè)[6]、電子電器產品[7]、廚柜產品[8]進行了比對研究。國外文獻雖鮮有對行業(yè)標準共通方面的研究,但有學者對標準互認開展了研究,如LAW K M H等八名(2019)、KYOKO S等(2020)、DAO T N等(2020)、PENG X K等(2019)分別針對區(qū)域間的共通標準協(xié)議[9]、東盟各國護理服務相關標注法規(guī)互認[10]、東盟成員國簽署服務雙邊認證協(xié)定[11]、醫(yī)學檢查結果縱向互認價值[12]開展了研究。

綜上所述,雖然已針對臺灣地區(qū)標準開展了較為豐富的研究,然而未發(fā)現有學者立足水果針對兩岸行業(yè)標準共通開展研究,兩岸“行業(yè)標準共通”政策措施的研究尚處于起步階段。本文以廈門-臺灣貿易往來密切且共同關心的水果行業(yè)為重點,深入調研目前廈臺水果行業(yè)標準共通的現狀、存在的問題及原因,提出全面推進廈臺水果行業(yè)標準共通政策落實的具體措施及建議。

1 兩岸水果貿易概況及管理規(guī)范、認證制度現狀

1.1 廈臺水果貿易概況

大陸開放臺灣地區(qū)農產品,尤其是水果貿易,啟動了兩岸農業(yè)貿易經濟合作的戰(zhàn)略進程,作為兩岸經貿最便捷的福建省廈門市,與臺灣地區(qū)有著得天獨厚的五緣關系[13],廈門口岸從2005年起就開始進口臺灣地區(qū)水果。隨著廈門-臺灣地區(qū)水果銷售集散中心的建成,“三通”直航、“水果產品檢驗檢疫合作協(xié)議”和《海峽兩岸經濟合作框架協(xié)議》等兩岸合作協(xié)議的成功簽署,國務院臺辦、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的“31條惠臺措施”出臺,大陸對臺灣地區(qū)水果實施進口零關稅和各種便利措施,極大地促進了臺灣地區(qū)水果產品在大陸的銷售。據官方數據統(tǒng)計,近五年兩岸農產(食)品貿易總額每年平均約為24億美元,從2019年的海關統(tǒng)計數據看,從廈門進口臺灣地區(qū)水果達6.7萬噸,已經連續(xù)12年居全國首位,主要品種有鳳梨、釋迦、蓮霧等。臺灣地區(qū)在2019年自大陸進口生鮮和冷藏水果總額為645萬美元,合計5 126噸,水果主要品類有蘋果、柑橘類和葡萄。

1.2 兩岸水果管理規(guī)范及認證制度

縱觀水果的生命周期的各個環(huán)節(jié),從產地環(huán)境(包括土壤、水質、空氣、水利等)、種植過程的投入品(如農藥、肥料、種子等)、種植技術,以及生產加工過程的衛(wèi)生管理,貯運包裝過程中的保鮮防腐,到市場準入過程中的認證、監(jiān)督檢查、信息公開等,兩岸都制定了相應的標準和管理規(guī)范等。

1.2.1 管理規(guī)范

大陸的水果管理規(guī)范以《農產品質量安全法》和《食品安全法》為基本立法依據,農業(yè)農村部、國家市場監(jiān)督管理總局、衛(wèi)健委、生態(tài)環(huán)境部及各地方政府,根據其職能制/修訂了諸多部門和地方規(guī)章及水果相關國家標準、行業(yè)標準和地方標準,形成了水果生產標準、產品標準、加工標準、流通標準、質量追溯標準、管理服務標準等完善的水果標準體系。大陸的水果質量安全實行“兩段監(jiān)管”模式,農業(yè)農村部門負責水果從種植到進入批發(fā)零售市場或生產加工企業(yè)前,以及農藥、肥料等農業(yè)投入品質量及使用的監(jiān)管,水果進入批零市場或生產加工企業(yè)后,則由市場監(jiān)管部門監(jiān)管。

臺灣地區(qū)的水果相關管理規(guī)范由臺灣地區(qū)行政事務主管部門“農業(yè)委員會”(以下簡稱“農委會”)、臺灣地區(qū)“標準檢驗局”、臺灣地區(qū)衛(wèi)生福利事務主管部門、臺灣地區(qū)環(huán)保事務主管機構制/修訂,以臺灣地區(qū)所謂“基本法”、“規(guī)范性文件”、公告、準則等為主,以臺灣地區(qū)標準為輔的管理規(guī)范體系。臺灣地區(qū)“農委會”所屬的執(zhí)行機構組織制定的技術手冊,雖然不是正式行文的方式由官方頒布,但已成為業(yè)內共同遵守的秩序,為民眾廣泛接納,成為市場準入的基本條件,再加以官方的正面宣傳、推廣、輔導,與管理規(guī)范相輔相成,在指導農產品的標準化種植、生產、運輸、包裝、貯存中起到重要的作用。水果進入市場銷售前由臺灣地區(qū)“農委會”負責,生產時涉及環(huán)境的環(huán)節(jié)由臺灣地區(qū)環(huán)保事務主管機構負責,市場銷售檢驗由臺灣地區(qū)衛(wèi)生福利事務主管部門負責,進口農產品的檢驗由臺灣地區(qū)“標準檢驗局”負責。各部門職責明確,體系較為健全。

1.2.2 認證制度

兩岸對水果都實施了一系列的認證制度。大陸實施農業(yè)生產“三品一標”(即品種培優(yōu)、品質提升、品牌打造和標準化生產)提升行動,推行綠色食品認證、有機農產品認證、地理標志農產品登記、食用農產品達標合格證、食品生產許可制度及農產品質量全程可追溯管理。

臺灣地區(qū)在2004年之前推行多種農產品認證,認證標章種類繁多,為了方便管理及利于消費者辨識,“農委會”對各類農產品認證標章進行了整合,目前推行農產品三章一Q認證(即產銷履歷農產品認證標章、優(yōu)良農產品認證標章、有機農產品認證標章、農產品生產追溯源QR Code)、產地標章注冊、農產品初級加工場登記制度。

2 兩岸水果行業(yè)標準共通存在的問題及其原因

2.1 存在的主要問題

在對臺灣地區(qū)農產品相關企業(yè)、農產品檢測機構、科研院所等相關部門進行調研的基礎上,收集并研究兩岸海關發(fā)布的歷年農產(食)品未準入境信息,發(fā)現存在的問題是兩岸標準差異造成兩岸農食產品貿易不便利和不暢通,主要表現如下:

2.1.1 超范圍使用食品添加劑

食品添加劑使用的安全性和有效性是當今社會各界關注的焦點[14],兩岸未準入境的信息均出現超范圍使用食品添加劑或添加劑超標的情況,如2021年大陸從臺灣地區(qū)進口的果干,發(fā)現“超限量使用食品添加劑胭脂紅”[15],臺灣地區(qū)從大陸進口的橄欖發(fā)現“檢出甜味劑環(huán)己基(代)磺酰胺酸含量為2.9 g/kg”(超限量使用)[16]。

2.1.2 農殘超標

農藥殘留是影響農產品質量安全的重要因素,僅2021年上半年臺灣地區(qū)發(fā)布大陸的39例未準入境產品中農殘超標有32例,占比高達82%。如枸杞檢出農殘亞滅培為1.4 mg·kg-1、待克利為0.6 mg·kg-1及益達胺為1.0 mg·kg-1;烏梅檢出農殘2-phenylphenol為0.20 mg·kg-1;冷凍山楂片檢出克凡派為0.02 mg·kg-1、祿芬隆為0.06 mg·kg-1、得克利為0.23 mg·kg-1[16]。

2.1.3 標簽不合格

農產品標簽不僅可以保護消費者的知情權和選擇權,也便于生產者宣傳推廣自家產品,并通過認證標章等特有標簽維護自身的合法權益,防止假冒偽劣產品。而僅2021年上半年大陸發(fā)布臺灣地區(qū)的未準入境的104例中,標簽不合格造成未準入境的有41例,占比高達39.4%。

2.2 原因分析

在兩岸水果行業(yè)經貿往來過程中,基于兩岸管理規(guī)范及標準差異,給臺商、臺企和貿易商造成困擾的主要原因有以下因素:

2.2.1 食品添加劑標準差異

兩岸的食品添加劑標準分別是GB 2760—2014《食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》[17]、“食品添加物使用范圍及限量暨規(guī)格標準”[18],這兩個標準中的食品添加劑分類及名稱、編碼、允許使用的食品分類、使用原則、質量標準、限量要求均有較大的差異。從食品添加劑的分類比較,食品添加劑按功能分,大陸有22類,臺灣地區(qū)有17類;從食品添加劑的名稱比較,大陸的護色劑,臺灣地區(qū)稱為保色劑,大陸的日落黃、赤蘚紅、山梨酸,臺灣地區(qū)分別稱為食用黃色五號、食用紅色七號、已二烯酸;從食品添加劑的使用范圍比較,以經表面處理的鮮水果中允許使用的防腐劑為例,臺灣地區(qū)僅允許使用對羥苯甲酸酯(及其異丁酯、異丙酯、丙酯、丁酯、乙酯);而大陸允許使用的防腐劑不僅包括對羥基苯甲酸酯類及其鈉鹽,還包括2,4-二氯苯氧乙酸、二氧化硫、焦亞硫酸鉀、焦亞硫酸鈉、亞硫酸鈉、亞硫酸氫鈉、低亞硫酸鈉、ε-聚賴氨酸鹽酸鹽、聯(lián)苯醚、硫代二丙酸二月桂酯、肉桂醛、山梨醇酐單月桂酸酯、山梨酸及其鉀鹽、穩(wěn)定態(tài)二氧化氯、乙氧基喹等數十種;從食品添加劑的限量要求比較,以蜜餞中環(huán)己基(代)磺酰胺酸中的使用限量為例,大陸涼果類、話化類、果糕類蜜餞的使用限量均小于8 g·kg-1,而臺灣地區(qū)要求不得高于1.0 g·kg-1。

2.2.2 農殘限量標準的差異

GB 2763—2021《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量》[19]和《農藥殘留容許量標準》[20]分別是目前兩岸農產品安全監(jiān)管的強制性標準。由于地域的差異,同一個英文農藥名,兩岸中文表達各異,從字面看,臺灣地區(qū)農藥名詞表達與大陸差異較大,如臺灣地區(qū)所指的亞滅培、待克利、益達胺、克凡派、祿芬隆、得克利分別對應大陸的啶蟲脒、苯醚甲環(huán)唑、吡蟲啉、蟲螨腈、虱螨脲、戊唑醇。其次,相同農產品,兩岸的農殘限量要求也懸殊較大,如表1所示兩岸部分水果農殘限量指標。

表1 兩岸部分水果農殘限量比較Table 1 Comparison of pesticide residue limits of some fruits of cross-strait

從表1可以看出,兩岸同時制定農藥殘留標準的項目并不多,限量要求一致的項目更少。以香蕉為例,兩岸農殘限量一致的指標有吡唑萘菌胺(臺灣地區(qū)名亞派占,下同)、粉唑醇(護汰芬)、氟蟲腈(芬普尼)、氯苯嘧啶醇(芬瑞莫)、腈菌唑(邁克尼)、嘧霉胺(派美尼)、噻菌靈(腐絕)、乙烯利(益收生長素)、抑霉唑(依滅列)9項;大陸比臺灣地區(qū)嚴格的有16項,如表2左半部分所示,其中噻蟲嗪(賽速安)兩岸的限量比為200倍;臺灣地區(qū)比大陸嚴格的有15項,如表2右半部分所示,其中吡唑醚菌酯(百克敏)兩岸的限量比為50倍。

表2 兩岸香蕉農殘限量比較Table 2 Comparison of pesticide residue limits of banana of cross-strait

2.2.3 水果分類方法的差異

根據GB 2763的規(guī)定,水果分成柑橘類、仁果類、核果類、漿果和其他小型水果、熱帶和亞熱帶水果、瓜果類6類[21]。根據《農藥殘留容許量標準——附表五:農藥殘留容許量標準表中農作物類農產品之分類表》,水果也分成瓜果類、大漿果類、小漿果類、核果類、梨果類、柑桔類6類。

由此可見,兩岸水果分類層級一致,但存在分類的缺失或差異,如黃皮在大陸屬熱帶和亞熱帶中型水果,而在臺灣地區(qū)并未分類;山桑、接骨木莓、露珠莓在臺灣地區(qū)屬于小漿果,大陸未分類;櫻桃在臺灣地區(qū)屬梨果類水果,在大陸屬核果類水果,椰子在大陸屬水果類,而在臺灣地區(qū)屬堅果類。同一名稱的分類,兩岸所指的水果也有區(qū)別,如核果類水果,在大陸主要指:桃、油桃、杏、棗(鮮)、李子、櫻桃、青梅等,在臺灣地區(qū)主要指:芒果、龍眼、荔枝、楊梅、橄欖等[21]。根據GB 2763的規(guī)定,不同的農產品分類其對應的檢驗方法也有差別,其農殘限量要求也不同。以阿維菌素殘留限量的檢測方法為例,谷物、調味料、藥用植物采用液相色譜-質譜/質譜法進行測定,堅果類采用液相色譜法進行測定,飲料類以上兩種方法均可使用。而蔬菜、水果、干制水果、糖料不僅可以用以上兩種方法,還可按NY/T 1379規(guī)定的氣相色譜-質譜法和液相色譜-質譜法進行檢測。

2.2.4 水果名詞的差異

GB 2763和《農藥殘留容許量標準》雖然列出了很多農作物,但僅僅列出各類產品的部分代表作物而已,相當多的農作物都有其別名,如樹莓的別名有覆盆子、木莓、樹梅、野莓、烏藨子、小托盤、竻藨子、花蜜托盤、蛇莓、蛇頭莓、桑莓、紅莓、山莓等多達10多個。另外有些農產品,兩岸所使用的名詞存在一定的差異,有時僅僅通過字面是無法判斷其所指是否為同一種農食產品,如臺灣地區(qū)稱加侖子為穗醋栗,稱酪梨為鱷梨[21]。

2.2.5 分級包裝制度的差異

“農委會”以臺灣地區(qū)所謂的“農產品市場交易法”為“立法依據”,于2002年制定所謂“農產品分級包裝標準與實施辦法”[22],規(guī)定了水果等應實施農產品分級包裝。臺灣地區(qū)“農林廳”逐年編印蔬果分級包裝手冊,并辦理分級包裝教育,邀集“農委會”、科研機構、高校等學術機構、農民團體及水果批發(fā)市場等相關部門召開會議,研訂分級包裝標準。截至2020年,已制定了主要水果(76種)的品質分級標準暨包裝規(guī)格規(guī)范,除印制成冊分送各批發(fā)市場、“農委會”及農民團體外,還公開在相關網站,以方便各界查閱據以執(zhí)行分級包裝作業(yè)。臺灣地區(qū)的水果在分級包裝上基本實現了進庫貯藏、控溫貯藏技術,在果蔬速凍保鮮、包裝技術方面具有一定的優(yōu)勢[23]。大陸的水果分級包裝主要有部分標準,從標準的普及度相較臺灣地區(qū)并不一致,從分級的內容比較,其等級、品質要求、許可差、規(guī)格等兩岸均有差別。

2.2.6 農產品標簽標識要求差異

大陸的《農產品包裝和標識管理辦法》與臺灣地區(qū)“農產品生產及驗證管理辦法”第三章第11條的規(guī)定進行比較,兩岸有相同點,如應標注品名、產地、生產者或者銷售者名稱,對于通過認證的產品,還應標注認證機構的名稱。但兩岸也有不同點,如大陸要求標注生產日期,臺灣地區(qū)的這個管理辦法沒有提到該要求;臺灣地區(qū)要求標注認證產品編號、字號或追溯碼、認證信息查詢通道,大陸沒有要求。大陸還要求“有分級標準或者使用添加劑的,還應當標明產品質量等級或者添加劑名稱”[24],臺灣地區(qū)很多農產品都有分級,而且有不少農產品允許使用食品添加劑,但這個管理辦法沒有要求標注。

大陸的《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》與臺灣地區(qū)的“基因轉殖植物之標示及包裝準則”進行比較,兩岸有共同點,如應明示“轉基因”。大陸對轉基因的標識要求相對簡單,除了要明示成品是“轉基因”外,只需明示原料是轉基因或含有轉基因成份即可,臺灣地區(qū)要求更嚴格,如應標示基因產品專一識別碼、有轉基因的科學名稱、普通名稱、英文或外文;推廣或銷售種苗的經營者的名稱、地址及電話;生產地;基因轉殖植物使用與栽培的目的;進口國/地區(qū)應標示進口商或出口商及其地址;基因轉殖植物的處理、保存及運輸條件;緊急狀況安全處理程序及方法;種子類轉基因產品,還應標示發(fā)芽率及測定日期等[25]。

2.2.7 植物檢疫制度的差異

植物檢疫是針對境外疫病蟲在機場、港口或境外原產地采取防堵措施,避免有害生物入侵,兩岸都制定了相應的植物防疫檢疫法,但兩岸檢疫流程、監(jiān)督體系、進口政策、管制有害生物名錄等均存在一定的差異。如大陸進境植物檢驗檢疫流程為:受理報檢→現場檢驗檢疫→實驗室檢驗檢疫→結果評定與出證→復驗→檢驗檢疫處理→檢驗檢疫監(jiān)管→信息上報→歸檔。臺灣地區(qū)進境植物檢驗檢疫流程按圖1所示進行。

圖1 臺灣地區(qū)進境植物檢驗檢疫流程圖Figure 1 Flow chart of entry plant inspection and quarantine in Taiwan

2.2.8 其他管理制度的差異

兩岸水果貿易呈現大陸進口臺灣地區(qū)遠多于臺灣地區(qū)進口大陸的趨勢,除了因為臺灣地區(qū)對大陸農產品貿易采取“出寬進嚴”的政策,即對大陸出口采取鼓勵政策,而對大陸進口采取嚴格的管理措施外[26],兩岸在其他管理制度上的差異也是導致水果貿易不暢通的原因。臺灣地區(qū)早在2008年推出“精致農業(yè)健康卓越方案”,健康農業(yè)是其中三大主軸之一,如“農委會”通過實施“臺灣地區(qū)良好農業(yè)規(guī)范”、驗證以及“履歷追溯體系”的建立,來追蹤農產品生產至末端銷售完成的履歷過程[27];再如臺灣地區(qū)的農產品初級加工場管理制度,對于實施農產品初級加工登記制度、從業(yè)人員實施的所謂“食品安全相關法規(guī)”、原料保藏、初級加工作業(yè)實務的培訓制度,以及臺灣地區(qū)水果行業(yè)的精細栽培及管理、農藥代噴技術人員、植物醫(yī)師制度,都與大陸相應管理制度存在一定差異。

3 廈臺水果行業(yè)標準共通的措施建議

3.1 制定兩岸水果清單、分類、名詞對照標準

建議由農業(yè)部門牽頭,依托農食產品質量安全專家,制定各類水果清單,并定期對水果清單進行更新,并逐漸豐富列表內容,為各類水果的農殘限量要求的判定和檢測方法的選擇提供參考。其次,對清單中的農產品按GB 2763和《農藥殘留容許量標準》分別梳理兩岸各自的分類方法,建立各分類標準之間同物對等轉換體系[21]。同時依據現行標準和農業(yè)農村部公告的規(guī)定,并征詢臺灣地區(qū)專家的意見,對兩岸農食產品的名詞給出準確的對照,并在適宜的時機對對應不夠準確的名詞進行修訂。

3.2 制定兩岸農藥名詞對照標準

雖然兩岸都有一些兩岸農藥名詞對照的文本,但其權威性、正確性還值得商榷。建議由標準化部門牽頭,組織兩岸檢驗檢測部門、農業(yè)部門,以建立兩岸常用農藥名稱對照標準的形式,對兩岸農藥常用名稱對照制定標準,對兩岸的農藥名稱作出統(tǒng)一解釋,并在相關網站上進行公示,方便海峽兩岸農藥管理、科研、生產、商貿、使用、衛(wèi)生、防疫、環(huán)保等有關領域,凡用到農藥名稱的,都可參考該文件提供的名詞,在兩岸經貿往來中,避免文書解釋不通造成誤解的可能[28]。

3.3 定期開展兩岸農殘檢測方法實驗室比對

兩岸分別針對農產品發(fā)布了一系列農殘檢測方法,但由于檢測方法、檢測限的不同,可能導致兩岸的限量標準存在差異。建議兩岸檢驗檢疫部門定期或不定期組織開展兩岸檢測實驗室比對,以確保檢測數據的公信力。

3.4 構建廈臺標準信息溝通、交流平臺

兩岸水果貿易的不暢通,除了標準信息的差異外,很大一部分原因是標準信息的不暢通。建議發(fā)揮廈門的區(qū)域優(yōu)勢和語言優(yōu)勢,搭建溝通平臺,公布兩岸在標簽標識、植物檢疫、食品添加劑等管理制度的新規(guī)定,使相關人員能及時掌握信息的變動情況,并建立磋商和信息交流機制,定期組織專家、學者進行商討,及時排除新出現的貿易障礙,推動兩岸水果標準之間的對接和協(xié)調一致。

3.5 完善第三方服務體系建設

應發(fā)揮社會力量,聯(lián)合科研機構、高校、農民專業(yè)合作社及水果批發(fā)市場等相關部門參與,形成推進合力,鼓勵發(fā)展專業(yè)的第三方機構,開展與臺灣地區(qū)在水果精細栽培及管理、水果分級包裝、貯藏保鮮技術、現代物流配送技術、履歷追溯體系建設等方面的交流,以及相關標準共通的研究及宣貫。

4 結 語

“行業(yè)標準共通”是以“立足廈門,服務兩岸,促進融合”為宗旨,通過研究廈臺水果行業(yè)標準共通存在的問題及原因,提出兩岸水果行業(yè)標準共通的具體措施及建議,以逐步打造兩岸水果共同市場,為全國兩岸行業(yè)標準共通形成可復制推廣的“廈門模板”。