■肖 越 肖文海

生態(tài)轉移支付是激勵生態(tài)功能區(qū)地方政府提供生態(tài)產品的資金補償制度，綠色農產品開發(fā)是把綠水青山轉化為老百姓幸?？可降闹匾緩?。在重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護績效考核的壓力下，地方政府增加環(huán)保投資力度，不斷提高環(huán)境質量水平，為綠色農產品開發(fā)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。生態(tài)轉移支付對于支持綠色農產品開發(fā)具有環(huán)境效應與資金規(guī)模效應。重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金能夠緩解地方財政增收壓力，促進區(qū)域農業(yè)綠色發(fā)展?；谵r業(yè)綠色發(fā)展反哺環(huán)境保護的機理，建議完善環(huán)境財政政策對重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護、綠色農產品開發(fā)的協(xié)同促進機制，實現脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設的有機融合。

為協(xié)調生態(tài)功能輸出和受益區(qū)域間利益關系，近年來我國重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金規(guī)模和實施范圍不斷擴大，專項補助項目不斷增加，管理考核辦法持續(xù)完善，標志著縱向生態(tài)補償制度的形成［1］。在公共產品進入風險管理時代，目前學界普遍認同生態(tài)轉移支付應以提升環(huán)境保護成效為目標［2］，而轉移支付是否以及如何促進區(qū)域產業(yè)綠色發(fā)展，相關觀點不一致。早期研究對用生態(tài)轉移支付資金發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)持否定態(tài)度，如有學者認為，地方政府將轉移支付資金用于民生支出與發(fā)展經濟，導致轉移支付效果不彰［3］。但也有學者指出，使用重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付財政資金必須以生態(tài)保護為第一目標，但并不以限制區(qū)域產業(yè)發(fā)展為前提［4］。為持續(xù)改善環(huán)境質量，需要生態(tài)轉移支付、環(huán)境保護、產業(yè)綠色發(fā)展之間耦合匹配，形成更為寬廣的綠色發(fā)展分析框架［5］。綠色農產品開發(fā)具有明顯的區(qū)域性，與優(yōu)勢特色生態(tài)資源互補性強，富民效果顯著，受到各級地方政府重視。在鞏固脫貧攻堅成果與促進鄉(xiāng)村振興大背景下，生態(tài)轉移支付是否以及如何通過財政金融機制促進綠色農產品開發(fā)，本文擬對此進行分析。

一、生態(tài)轉移支付支持綠色農產品開發(fā)的影響機制

重點生態(tài)功能區(qū)大多發(fā)展落后，公共投入不足。通過生態(tài)轉移支付，能夠彌補地方生態(tài)保護與環(huán)境治理資金的不足。但是增加了這部分財政資金，是否能建立環(huán)境質量穩(wěn)定性改善的長效機制，則需要產業(yè)發(fā)展政策的協(xié)同配合。在生態(tài)支付資金使用以提升環(huán)境績效水平為導向的考評約束下，生態(tài)重要區(qū)域地方政府大力執(zhí)行產業(yè)負面清單制度，退出無序礦山開采和其他高污染高能耗的第二產業(yè)，帶來地方經濟發(fā)展放緩與財政減收問題。如果得不到接續(xù)產業(yè)對區(qū)域發(fā)展的有效支撐，財政投入于生態(tài)修復的環(huán)境改善效應將不能持續(xù)，也無法從根本上抑制山區(qū)農戶對生態(tài)資源的破壞性開采沖動，這可能是部分生態(tài)功能區(qū)環(huán)境質量難以發(fā)生根本性改善甚而變差的重要原因。

富集的生態(tài)資源是開發(fā)綠色農產品的基礎。在區(qū)域資源環(huán)境承載力之內，發(fā)展特色富民綠色農產品，是生態(tài)價值實現的市場化路徑，也是保護與發(fā)展相統(tǒng)一、促進重點生態(tài)功能區(qū)制度體系從整體上發(fā)揮功能的重要組成部分［6］。在生態(tài)轉移支付制度框架安排下，地方政府兼具環(huán)境保護與發(fā)展區(qū)域特色綠色產業(yè)的內在動力。目前，生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度雖有嚴格的績效考核機制，但不同于需要進行專項審計的專項轉移支付，該轉移支付是無條件的一般性轉移支付［7］。地方政府在獲得中央資金補償后緩解了財政壓力，完全可以騰出手來，將財政支出投入到其與環(huán)境保護互補的綠色發(fā)展領域。生態(tài)功能區(qū)環(huán)境質量的不斷改善，也為地方打造生態(tài)農產品品牌創(chuàng)造更好的空氣質量、土壤條件以及水環(huán)境。隨著綠色農業(yè)發(fā)展壯大，特色農業(yè)一二三產不斷融合，為當地創(chuàng)造更多的就業(yè)渠道與稅收來源，域內農民能夠獲得更寬廣的收入來源。“不砍樹，能致富”的穩(wěn)定增收途徑能夠激勵當地更長遠地保護生態(tài)功能，不斷提升區(qū)域品牌形象精心打造綠色農產品開發(fā)營商環(huán)境，形成良性循環(huán)。

為了進一步分析生態(tài)轉移支付對于促進綠色農產品開發(fā)的影響機理，我們假設地方政府是政績效用最大化的理性經濟人，在鄉(xiāng)村振興與環(huán)境保護雙重考核壓力下，地方政府要不斷優(yōu)化環(huán)境保護與綠色發(fā)展的財政支出組合，使兩者邊際支出的效用盡量相等。在主體功能區(qū)頂層設計以及配套的重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉移支付制度安排下，地方政府必須滿足國家生態(tài)環(huán)境質量考核的要求，確保不發(fā)生系統(tǒng)性生態(tài)安全風險［8］。隨著重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境質量得到不斷改善，進一步提升環(huán)境水平的邊際保護投入成本越來越高，而發(fā)展特色農產品等生態(tài)產業(yè)的公共投入邊際成本變小。轉移支付的實施會引導地方政府加強生態(tài)治理，擴大受補助地區(qū)自然資源規(guī)模，改善水土、防風固沙、涵養(yǎng)水源等，使得居民農業(yè)投入成本降低，提高受補助區(qū)域環(huán)境生產力，提高農作物的產量和質量［9］。為提高政績效用水平，地方政府有動力增加綠色農業(yè)的公共支出力度，不斷改善生態(tài)產業(yè)的基礎設施條件，從而支撐區(qū)域綠色農產品開發(fā)。在這個分析框架下，生態(tài)功能區(qū)保護與發(fā)展并不矛盾，地方政府有動力維護規(guī)定的環(huán)境保護投入水平，而將節(jié)余的財政資金用于與環(huán)境保護投入互補的綠色產業(yè)發(fā)展領域。由于資源富集生態(tài)功能區(qū)特色在于農業(yè)，區(qū)域綠色農產品的發(fā)展將抑制破壞性開采資源，并為民生與扶貧提供資源，形成產業(yè)發(fā)展反哺生態(tài)保護的正向反饋機制?；谏鲜龇治鎏岢錾鷳B(tài)轉移支付促進綠色農產品開發(fā)的環(huán)境效應：在主體功能區(qū)政策框架下，生態(tài)轉移支付緩解了地方環(huán)保財政支出壓力，持續(xù)的環(huán)境保護投入為地方綠色農產品發(fā)展創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境。

主體功能區(qū)影響綠色農產品開發(fā)的第二個機制是生態(tài)轉移支付的規(guī)模效應，只有達到一定規(guī)模的生態(tài)轉移支出才能形成支撐綠色農產品開發(fā)的有效財力，這主要是因為：生態(tài)優(yōu)先的考核要求迫使地方政府把環(huán)境保護作為第一支出順序，這就要求較大的財政轉移支付資金規(guī)模，以滿足地方政府維護環(huán)保安全的資金投入需要。生態(tài)轉移支付雖然增加了地方公共服務的可支配資金，但可觀察到的環(huán)境保護產出并不隨著環(huán)保公共投入增加而單調增加，這些新增的預算收入只有溢出到區(qū)域特色農業(yè)領域，才能帶來公共投資對區(qū)域產業(yè)發(fā)展的乘數效應。為更好發(fā)揮財政對生態(tài)保護引致的經濟發(fā)展損失的資金補償功能，需要轉移支付或地方財政支出規(guī)模充分考慮保護與發(fā)展的公共支出需求，使重點生態(tài)功能區(qū)在符合功能定位，保護環(huán)境的同時，能夠以優(yōu)勢生態(tài)資源為基礎，實現區(qū)域產業(yè)綠色發(fā)展。

二、生態(tài)轉移支付支持綠色農產品開發(fā)的實證分析

（一）樣本地區(qū)與數據來源

江西省山水林田湖資源獨特，是資源富集生態(tài)功能區(qū)的代表，具有開發(fā)綠色農產品得天獨厚的條件，積累了豐富的全流域生態(tài)治理和綠色產業(yè)發(fā)展經驗。本文用自2006—2018年共13年34個江西國家重點功能區(qū)及重點生態(tài)功能區(qū)補助縣作為生態(tài)轉移支付縣樣本。其中第一批和第二批國家重點生態(tài)功能區(qū)26個，重點生態(tài)功能區(qū)補助縣8個。以江西省主體功能區(qū)規(guī)劃的劃定結果為依據，剔除集約發(fā)展的都市（區(qū)），另外選擇34個與重點生態(tài)功能區(qū)補助縣能夠比較的對照組，總體樣本縣68個，總體樣本量884個。以各縣“三品一標”公共基金投入、農業(yè)龍頭企業(yè)數量和綠色食品加工業(yè)產值作為綠色農產品發(fā)展水平指標。“三品一標”是無公害、綠色、有機和地理標志產品的簡稱，代表了產地環(huán)境優(yōu)良、產品質量高的農產品，與優(yōu)越的生態(tài)資源關聯緊密。本文所涉及的重點生態(tài)功能區(qū)歷年人均生態(tài)轉移支付及“三品一標”公共基金投入從財政部門獲取，農業(yè)龍頭企業(yè)數量從農業(yè)農村部門獲取，綠色食品加工業(yè)產值從工信部門獲取。各控制變量中，生態(tài)環(huán)境質量指數來源于江西省生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境監(jiān)測數據，其他相關數據來源于《江西交通統(tǒng)計年鑒》《中國縣域統(tǒng)計年鑒》(2006—2018)等。為了剔除物價變化對經濟變量實際值的影響，采用2006年為基期100的定基居民消費物價指數對經濟變量進行調整，對上述指標取自然對數。

（二）模型構建與變量說明

利用雙重差分法(Difference-in-difference Method)從實證上檢驗生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度對于支持地區(qū)綠色農產品開發(fā)的政策效果。在實證檢驗前，通過是否獲得生態(tài)轉移支付的虛擬變量對非政策因素進行Logit回歸，結果表明，交通不便、發(fā)展水平較低與生態(tài)敏感縣相對更容易被挑出來成為重點生態(tài)功能區(qū)。但對以農業(yè)龍頭企業(yè)數量、“三品一標”公共基金投入、綠色食品加工業(yè)產值為因變量的回歸估計系數不顯著，說明選擇的重點生態(tài)功能縣并不以綠色農產品發(fā)展水平為依據。其次重點生態(tài)功能區(qū)縣與未被選擇的縣在政策實施前，“三品一標”公共基金投入增長率發(fā)展趨勢一致，表明應用雙重差分法是合適的。

為了檢驗政策沖擊影響，通過構造生態(tài)功能區(qū)轉移支付的“實驗組”和“對照組”，以2009年國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度為政策沖擊，設置雙重差分模型如下：

式（1）中被解釋變量EIIit表示縣區(qū)綠色農產品發(fā)展狀況，由所在地當年“三品一標”公共基金投入、農業(yè)龍頭企業(yè)數量、綠色食品加工產值表示。下標i和t分別代表第i個縣和第t年。解釋變量交乘項DID為雙重差分變量，是時間虛擬變量和政策虛擬變量的交乘項。2009年以前時間虛擬變量取值為0，2009年之后取值為1；政策虛擬變量以接受生態(tài)轉移支付的縣為1，否則為0?；貧w系數β1若為正，說明重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉移支付政策對地區(qū)綠色農業(yè)發(fā)展有正向作用，反之則存在負向效果。X代表一系列控制變量，包括當地生態(tài)環(huán)境質量、交通基礎設施、產業(yè)結構和生態(tài)紅線面積占比，考慮到時間滯后效應均以上一年數據為準。本文用環(huán)境部門監(jiān)測到的生態(tài)環(huán)境質量指數代表環(huán)境質量，用各縣每萬人公路總里程數表示交通基礎設施發(fā)展情況，產業(yè)結構采用第二產業(yè)增加值與GDP的比值表示，生態(tài)紅線面積占比采用各縣所劃定的生態(tài)紅線面積占行政區(qū)域面積比重表示。λ是地區(qū)固定效應，η是時間固定效應，ε為隨機誤差項。

在研究生態(tài)轉移支付制度對地區(qū)綠色農產品開發(fā)的政策沖擊基礎上，將樣本限定為2006—2018年34個生態(tài)轉移支付縣，共442個樣本量。以生態(tài)環(huán)境保護支出、當地本級人均財政收入為主要解釋變量，檢驗生態(tài)轉移支付對綠色農產品開發(fā)的環(huán)境效應和規(guī)模效應。

其中，生態(tài)轉移支付對綠色農產品開發(fā)的環(huán)境效應模型設定如下：

式（2）中主要解釋變量為人均環(huán)境保護財政支出EER、人均生態(tài)轉移支付和人均地方環(huán)保支出交互項PTR×EER，考慮到時間滯后效應均以上一年數據為準。旨在分析生態(tài)轉移支付樣本縣通過持續(xù)的環(huán)保投入對綠色農產品開發(fā)創(chuàng)造的外部環(huán)境效應。

生態(tài)轉移支付對綠色農產品開發(fā)的規(guī)模效應模型設定如下：

式（3）中主要解釋變量為人均生態(tài)轉移支付EER、人均生態(tài)轉移支付和人均地方財政收入交互項PTR×TER，考慮到時間滯后效應均以上一年數據為準。旨在分析生態(tài)轉移支付樣本縣的生態(tài)轉移支付規(guī)模與地方財力對綠色農產品開發(fā)的規(guī)模乘數效應。公式（2）、（3）中其余變量與雙重差分模型保持一致。模型所涉各變量描述性統(tǒng)計見表1。

表1 模型所涉變量描述性統(tǒng)計

（三）實證結果與成效檢驗

1.生態(tài)轉移支付制度對綠色農產品開發(fā)的政策沖擊效應。表2報告了生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度對綠色農產品開發(fā)的政策沖擊結果。表2中第(3)列、第(6)列和第(9)列分別報告了被解釋變量為“三品一標”公共基金投入、龍頭企業(yè)數量和綠色食品加工業(yè)產值的差分結果，結果表明生態(tài)轉移支付制度對上述指標的影響分別在10%、10%、5%的水平上顯著為正，并均通過了穩(wěn)健性檢驗，說明生態(tài)轉移支付顯著改善了綠色農產品開發(fā)水平。具體來看，生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度的實施分別使得“三品一標”投入基金數量上升6.75%，龍頭企業(yè)數量提高4.18%、綠色食品加工業(yè)產值增加3.84%。

表2 生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度對綠色農產品開發(fā)的政策影響：雙重差分結果

2.生態(tài)轉移支付促進綠色農產品開發(fā)的環(huán)境效應。表3報告了生態(tài)轉移支付制度下生態(tài)功能區(qū)持續(xù)的環(huán)境保護投入對綠色農業(yè)發(fā)展支持的環(huán)境效應檢驗結果。表3第（1）列和第（2）列是以“三品一標”公共投入為被解釋變量的回歸結果。其中：第（1）列報告了單獨引入地方環(huán)境保護支出占比作為解釋變量的回歸結果，發(fā)現其影響系數為負但不顯著。在第（2）列中重點考察了生態(tài)轉移支付與地方環(huán)境保護支出共同作用下，地方環(huán)境保護支出對綠色農產品發(fā)展影響?；貧w結果顯示，地方環(huán)境保護支出占比系數依然不顯著，這說明生態(tài)轉移支付制度沒有因為環(huán)境保護的剛性約束而抑制住地方政府發(fā)展綠色農業(yè)的支出水平。不僅如此，生態(tài)轉移支付與地方環(huán)境保護支出的交互項系數在5%的水平下顯著為正，這說明生態(tài)轉移支付條件下，地方環(huán)境保護支出擴大了綠色農業(yè)發(fā)展規(guī)模。表3中第（3）列和第（4）列、第（5）列和第（6）列分別是以龍頭企業(yè)數量和綠色食品加工業(yè)產值為被解釋變量的回歸結果，總體上與“三品一標”作為被解釋變量的回歸結果一致。上述分析說明，在沒有生態(tài)轉移支付的情況下，地方環(huán)保支出對綠色農業(yè)發(fā)展影響不顯著；在生態(tài)轉移支付條件下，地區(qū)環(huán)境保護與區(qū)域綠色農產品開發(fā)存在正向反饋，生態(tài)轉移支付的環(huán)境效應明顯。

3.生態(tài)轉移支付促進綠色農產品開發(fā)的規(guī)模效應。表4報告了生態(tài)轉移支付資金與地方財政收入對綠色農業(yè)發(fā)展支持的規(guī)模效應檢驗結果。表4第（1）列報告了單獨引入重點生態(tài)功能區(qū)人均轉移支付作為解釋變量的回歸結果，發(fā)現其影響系數在5%的顯著性水平上為正，這說明地方政府所獲得的生態(tài)轉移支付對綠色農產品發(fā)展起到良好支撐作用。第（2）列中加入人均生態(tài)轉移支付和人均地方財政收入占比交互項驗證兩者共同促進區(qū)域綠色農業(yè)發(fā)展的效果，回歸結果顯示人均生態(tài)轉移支付在10%的顯著性水平上為正，而生態(tài)轉移支付與地方財政收入水平的交互項在5%的水平下顯著為正，這說明生態(tài)轉移支付制度與地方財力水平的提高共同促進了區(qū)域綠色農業(yè)發(fā)展，規(guī)模效應明顯。表4中第（3）列和第（4）列、第（5）列和第（6）列分別是以龍頭企業(yè)數量和綠色食品加工業(yè)產值為被解釋變量的回歸結果，總體上與“三品一標”作為被解釋變量的回歸結果一致，保證了上述實證分析結論的穩(wěn)健性。在回歸分析結果中，工業(yè)增加值占比越高的生態(tài)功能縣，其綠色農業(yè)開發(fā)公共投入和發(fā)展水平越高，背后可能的原因在于工業(yè)增加值與區(qū)域財政收入能力緊密相關，工業(yè)發(fā)展帶來的較高財政能力有利于反哺農業(yè)綠色發(fā)展。

表3 生態(tài)轉移支付對綠色農產品開發(fā)的環(huán)境效應實證結果

表4 生態(tài)轉移支付對綠色農產品開發(fā)的規(guī)模效應實證結果

（四）案例調研與問題分析

本文按照人均生態(tài)轉移支付、人均環(huán)境保護支出高低將重點生態(tài)功能補助縣分成高高、高低、低高、低低四個組，發(fā)現“三品一標”高水平發(fā)展縣分布最多的在人均生態(tài)轉移支付高、人均環(huán)境保護支出高組和人均生態(tài)轉移支付低、人均環(huán)境保護支出高組。表明綠色農業(yè)發(fā)展水平與環(huán)境保護呈正相關，而且人均環(huán)境保護支出的增加并沒有擠壓綠色農產品開發(fā)的公共投入水平［10］。為進一步揭示環(huán)境保護投入、環(huán)境質量提高、綠色農產品開發(fā)這一正向反饋機制，課題組選擇了W縣進行案例調研。W縣位于江西省東北部，地處贛、浙、皖三省交界處，山水資源廣布，生態(tài)敏感重要，2016年被納入第一批國家重點生態(tài)功能區(qū)補助縣。國家重點生態(tài)功能區(qū)制度的實施對當地生態(tài)環(huán)境保護提出更為嚴格的要求。2017—2019年，為拆除采礦場、關閉禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場、推進雨污分流和污水治理、推進流域綜合整治、建設鎮(zhèn)村生活垃圾收運系統(tǒng)、加強天然林保護建設，共投入生態(tài)保護資金13.2億元，年均投入4.4億元。而該縣近三年年均可用財力為9.2億元，保護與發(fā)展面臨的資金壓力巨大。利用中央財政下達生態(tài)轉移支付資金以及其他各部門專項生態(tài)補償資金7.6億元，該縣加大生態(tài)保護、水源涵養(yǎng)、污染防治力度，大大提升了流域生態(tài)穩(wěn)定性。中央下達的生態(tài)轉移支付資金不僅緩解了環(huán)保資金壓力，可用于綠色發(fā)展的資金也由原來的入不敷出增加到3.6億元。W縣利用財政引導綠色發(fā)展資金加快構建以皇菊、油菜花、荷包紅鯉、山茶油等為特色的綠色農業(yè)主導產業(yè)體系，推動農產品深加工，創(chuàng)建了一批以有機茶、山茶油、皇菊等為主的“三品一標”農產品，促進優(yōu)勢特色農業(yè)提質增效。加快推進現代農業(yè)示范園區(qū)建設，實施茶葉品牌提升、茶文旅產業(yè)融合工程，推進農業(yè)與旅游、教育、文化、科普、健康養(yǎng)老等產業(yè)深度融合，綠色農業(yè)態(tài)勢良好。2019年，全縣實現農林牧漁業(yè)總產值16.6億元，同比增長9.0%，新增有機茶園面積6000畝，入選第二批“中國特色農產品優(yōu)勢區(qū)”名單。筆者調研了解到，生態(tài)轉移支付資金使用上存在以下問題：一是受現行資金分配方式、補償系數等因素的制約，獲得的上級生態(tài)補償資金、財政轉移支付資金逐年下降。二是生態(tài)轉移支付資金績效管理有待加強。除了中央重點生態(tài)功能區(qū)縣轉移支付外，農林水利部門專項生態(tài)轉移支付與生態(tài)建設項目都是由各部門實施，難以融通使用，資金運用“撒胡椒面”，使用績效有待提高。三是市場化生態(tài)補償資金投入機制剛剛破題，目前企業(yè)和社會公眾參與度有待進一步提高，亟須拓寬資金籌集渠道，調動各方參與生態(tài)保護和綠色發(fā)展的積極性。

三、創(chuàng)新生態(tài)轉移支付制度支持綠色農產品開發(fā)的政策建議

區(qū)域綠色農產品開發(fā)外部性強，富民效果顯著，公共開發(fā)資金需求量大。我們的分析表明，國家重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付對區(qū)域綠色農業(yè)起到良好的支撐促進作用，與不能獲得轉移支付的非重點生態(tài)功能區(qū)對照組相比，轉移支付制度的實施分別使得“三品一標”公共投入與數量上升6.75%，龍頭企業(yè)數量提高4.18%，綠色食品加工業(yè)產值增加3.84%。而且這種支撐效應與財政規(guī)模正相關，轉移支付資金越多，地方財政規(guī)模越大，越具備發(fā)展區(qū)域綠色農業(yè)所需的財力支撐。研究發(fā)現，環(huán)保資金投入不會對生態(tài)產業(yè)造成替代效應，即地方對生態(tài)環(huán)境的治理并沒有擠壓對生態(tài)產業(yè)發(fā)展的資金需求，相反，由于環(huán)境保護提升了地方生態(tài)環(huán)境質量，當地更加具備發(fā)展“三品一標”有機農業(yè)的環(huán)境、基礎設施條件和社會形象，重點生態(tài)功能區(qū)發(fā)展區(qū)域綠色富民產業(yè)的資源稟賦更好。本文對完善生態(tài)轉移支付制度的建議如下。

（一）進一步發(fā)揮生態(tài)轉移支付對區(qū)域綠色產業(yè)的支撐作用

目前重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法隱含的價值導向弱化了轉移支付資金與本地區(qū)生態(tài)產業(yè)發(fā)展的關系，更多強調資金專項使用在保護環(huán)境上，但還需與產業(yè)政策更好銜接。隨著國家重點生態(tài)功能區(qū)逐步退出禁止性、限制性的存量產業(yè)，發(fā)展與生態(tài)文明建設互補的區(qū)域綠色農業(yè)產業(yè)，可以在源頭上更好更持續(xù)地保護環(huán)境。目前各地政府正在積極推動產業(yè)型生態(tài)補償，引導脫貧人口發(fā)展綠色產業(yè)、幫助脫貧地區(qū)優(yōu)化綠色產業(yè)結構、轉變經濟發(fā)展模式，這有利于從根本上提升農村人口持續(xù)脫貧致富能力［11］。筆者建議完善我國未來在重點生態(tài)功能區(qū)的財政政策目標設定，充分考慮綠色農產品開發(fā)兼具私人產品與公共產品性質，在嚴格執(zhí)行重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單制度框架基礎上，以綠色發(fā)展專項的形式將財政補償資金與生態(tài)產業(yè)發(fā)展更緊密地聯系。建立“財政資金+金融保險+生態(tài)農業(yè)+貧困戶”生態(tài)價值扶貧機制，充分利用好生態(tài)轉移支付的引導作用，聯通財政金融資金，調動全社會積極參與綠色農產品開發(fā)。W縣在國家綜合生態(tài)補償縣試點過程中，通過“政府主導增信+融資支農+保險保障+龍頭企業(yè)帶動”的運行模式，以初期規(guī)模為一千萬元風險補償金，撬動了金融保險機構10倍的合作貸款，精準地支持了綠色農業(yè)發(fā)展，取得了良好成效。

（二）逐步擴大生態(tài)轉移支付資金規(guī)模，提升區(qū)域內生發(fā)展能力

發(fā)展區(qū)域綠色產業(yè)實現生態(tài)價值反哺環(huán)境保護是可持續(xù)生態(tài)文明建設的必然路徑，也是擴大內需穩(wěn)定綠色食品供應鏈的必然選擇。在我國重點生態(tài)功能區(qū)建設現有條件以及行政傳統(tǒng)的影響下，通過從上至下的縱向轉移支付，對重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)價值進行補償，是配合產業(yè)準入負面清單制度有效實施、維護區(qū)域生態(tài)安全、防范重大生態(tài)環(huán)境風險的最佳財政政策手段。我們的研究表明，生態(tài)轉移支付對于促進區(qū)域綠色農產品開發(fā)具有規(guī)模效應。當前，重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金的總額還相對較低。筆者建議與鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣政策相結合，穩(wěn)步增加重點生態(tài)功能區(qū)一般性轉移支付規(guī)模與力度，通過資金直達基層，提升地方財力，保證基層公共產業(yè)運轉。在本文實證分析結果中，二產增加值比重對以“三品一標”為代表的綠色農業(yè)開發(fā)起到促進作用，這可能是因為二產能夠帶來更多的稅收，因而地方有更多財力促進綠色發(fā)展，同時也說明為鞏固重點生態(tài)功能區(qū)負面清單制度執(zhí)行成效，應以生態(tài)價值實現可持續(xù)脫貧，通過延長產業(yè)鏈促進一二三產融合，把擴大重點功能區(qū)財政轉移支付規(guī)模與提升地方財政自生增收能力有機結合，不斷培育區(qū)域內生持續(xù)發(fā)展新動能。

（三）完善生態(tài)轉移支付資金使用與績效考核辦法

實證結果表明，地方環(huán)境保護投入的增加、區(qū)域環(huán)境質量提升與綠色農業(yè)發(fā)展是天然互補的。運用我國重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償財政資金要遵循生態(tài)保護優(yōu)先原則，但這一原則并不與產業(yè)發(fā)展相矛盾。在負面清單制度實施框架下，鼓勵域內生態(tài)產業(yè)的發(fā)展也是資金使用的需要。目前生態(tài)建設資金所涉項目由相關部門實施，但難以融通使用，使用績效有待提高。針對這一問題，應按照性質不變、管理不變、各部門牽頭實施的模式，整合環(huán)保、天然林資源保護、水利建設、水源地保護、濕地保護等專項資金，充分發(fā)揮集成作用，統(tǒng)一管理，增加對于綠色發(fā)展制度的集成支撐性質。W縣的生態(tài)補償試點建立了財政資金分類使用體系，將現有各類生態(tài)保護資金整合在一個特定的框架之內。統(tǒng)一后的轉移支付項目在使用上積極配合產業(yè)準入負面清單制度的實施要求，以發(fā)展生態(tài)產業(yè)實現對環(huán)境保護的反哺。筆者建議下一步按照保護與發(fā)展相統(tǒng)一的原則，加強地方政府對資金使用的約束，通過產業(yè)發(fā)展增加值與轉移支付資金增長率等指標數據的相關性分析，測量轉移支付財政資金在促進生態(tài)產業(yè)發(fā)展方面的真實作用，不斷增強生態(tài)產業(yè)發(fā)展成效的考核。