摘 要 閑置宅基地盤活利用對我國實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的目標有重要的推動作用，各地實踐表明閑置宅基地盤活利用在拓寬鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地來源、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、壯大村集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入等方面已取得了良好的成效，但目前閑置宅基地盤活利用仍存在規(guī)模不大、數(shù)量不足、效率不高及管理機制不完善等突出問題，因此為加大宅基地盤活力度，采取完善閑置宅基地盤活利用相關(guān)規(guī)劃、加強閑置宅基地盤活利用管理等措施，是優(yōu)化閑置宅基地盤活利用的主要路徑。

關(guān)鍵詞 閑置宅基地;盤活利用;優(yōu)化路徑;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.35.042

鄉(xiāng)村振興中閑置宅基地的盤活利用是閑置宅基地參與各種要素重新配置與利用的過程，是閑置宅基地體現(xiàn)利用價值并實現(xiàn)增值的過程，在此過程中伴隨著閑置宅基地的資產(chǎn)化甚至資本化。閑置宅基地的盤活利用既是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、壯大集體經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民福利水平的重要方式，也是推動鄉(xiāng)村振興、促進城鄉(xiāng)要素流動、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要引擎。在我國大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，更有效地盤活利用閑置宅基地，助推鄉(xiāng)村振興，讓閑置宅基地充分發(fā)揮要素、資源、資產(chǎn)等功能是當下需加快研究的重要問題?；谡{(diào)研事實，分析我國閑置宅基地盤活利用所取得的成效，指出閑置宅基地盤活利用仍存在的突出問題，并探討優(yōu)化閑置宅基地盤活利用的主要路徑。

1 成效

近年來，我國各地積極開展閑置宅基地盤活利用實踐并取得了積極的成效，其具體表現(xiàn)在以下5個方面。

1）增加了鄉(xiāng)村振興用地來源，提高了閑置宅基地的利用率和綜合效益。從我國2017年提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村發(fā)展速度明顯加快，用地需求也大量增加，盤活閑置宅基地成為鄉(xiāng)村振興用地的主要供地方式之一，是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地與耕地保護矛盾的重要方式。例如，2021年以來，安徽省來安縣水口鎮(zhèn)油坊村古安健康家庭農(nóng)場一直計劃擴大生產(chǎn)規(guī)模，擴建生產(chǎn)基地，在急需建設(shè)辦公經(jīng)營場所的情況下，該農(nóng)場通過租用油坊村古安組約1.33 hm2閑置宅基地解決了緊急用地難題[1]。又如，來安縣水口鎮(zhèn)擁巷村2021年爭取了用于興建現(xiàn)代化養(yǎng)殖廠房的400萬元鄉(xiāng)村振興資金，為解決該項目的用地難題，村集體經(jīng)濟組織通過租用了王老郢組約0.67 hm2閑置宅基地解決了項目的落地問題[1]。與此同時，閑置宅基地盤活利用直接提高了閑置宅基地特別是廢棄宅基地、空心村的利用率，改變了閑置宅基地的用途、空間結(jié)構(gòu)、利用形態(tài)等，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，閑置宅基地利用的綜合效益得到了提高，助推了“平安農(nóng)村”“美麗鄉(xiāng)村”“生態(tài)宜居”等目標的實現(xiàn)，其具體表現(xiàn)有2個方面。

①一些村的衛(wèi)生死角、安全隱患等得到了整治;②村的道路、廣場、綠化帶、綠道、公園等基礎(chǔ)設(shè)施得到了更好的建設(shè)。據(jù)調(diào)查，上海市奉賢區(qū)通過宅基房屋的成套改造，特別是對鄰近宅基房屋進行了小組團的布局調(diào)整，形成了江南水鄉(xiāng)民居的風貌特色，解決了農(nóng)民房屋年久失修的問題，消除了原來農(nóng)村出租房存在的私接電線、廚臥不分等居住安全隱患，降低了農(nóng)村社會管理成本與治安風險，農(nóng)民居住條件得到明顯改善[2]。

2）助推了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟。在我國實行嚴格的耕地保護政策框架下，閑置宅基地是農(nóng)村電商、休閑旅游、物流、倉儲、電子商務(wù)、文創(chuàng)及養(yǎng)老康養(yǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的主要供地來源之一，也是促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的基本載體之一。例如，截至2021年6月，浙江省象山縣已盤活和利用宅基地面積3.15 hm2，這些被盤活的閑置宅基地被開發(fā)成鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)用地，撬動了6.2億元的總投資[3]。

3）增加了耕地來源，有助于耕地占補平衡。我國人多地少，目前我國耕地面積僅為1.28億公頃，人均耕面積僅906.67 m2[4]，故我國實施嚴格的耕地占補平衡政策。通過閑置宅基地盤活利用將一些具有耕地復(fù)墾條件的閑置宅基地復(fù)墾為耕地可以增加耕地面積，是我國各地特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)完成耕地保護任務(wù)的路徑之一。而耕地資源相對豐富的地區(qū)還可利用閑置宅基地復(fù)墾的耕地指標置換建設(shè)用地指標來獲取收益，耕地指標換進地區(qū)則可解決建設(shè)用地與耕地保護難兩全的問題。

4）增加了農(nóng)民的收入，拓寬了農(nóng)民的就業(yè)渠道。各地實踐表明，通過出租、入股、聯(lián)合經(jīng)營、有償轉(zhuǎn)讓、有償退回及自主經(jīng)營等形式盤活閑置宅基地，能為農(nóng)民帶來租金、分紅、經(jīng)營利潤等形式的收益，直接增加了農(nóng)民的收入。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年4月，安徽省18個縣（市、區(qū)）共盤活利用閑置宅基地420.3 hm2，

讓21 026戶農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入6 735.75萬元[5]。另外，閑置宅基地盤活利用通常伴隨著建設(shè)項目的引進和開發(fā)，農(nóng)民作為宅基地的主要權(quán)利主體，在參與盤活閑置宅基地時，一般可按條件優(yōu)先獲得適合的就業(yè)崗位，因此在閑置宅基地盤活過程中，農(nóng)民除了獲得租金、分紅等形式的收益之外，還能獲得就業(yè)的工資性收入，有助于實現(xiàn)“農(nóng)民富”的目標。據(jù)統(tǒng)計，2018年至2021年9月底，浙江省諸暨市通過盤活利用閑置宅基地帶動了4 755戶農(nóng)戶就業(yè)，增加農(nóng)戶收入1.12億元[6]。另據(jù)2018年原北京市農(nóng)委的調(diào)查，北京市延慶、門頭溝、房山、大興、密云、平谷及懷柔7個區(qū)通過盤活利用閑置宅基地帶動本地勞動力354人就業(yè)，人均月工資在2 000～3 000元不等[7]。

5）壯大了村集體經(jīng)濟，增加了村集體經(jīng)濟組織的收入。盤活利用閑置宅基地是村集體招商引資、撬動村集體經(jīng)濟發(fā)展、助推產(chǎn)業(yè)振興的主要方式。許多地區(qū)實踐表明，閑置宅基地盤活利用特別是成片式、項目式、有規(guī)劃的閑置宅基地盤活利用通常為村集體帶來了新項目、新產(chǎn)業(yè)，助推了村集體經(jīng)濟的發(fā)展，直接增加了村集體經(jīng)濟組織的收入;在閑置宅基地盤活利用過程中產(chǎn)生的新項目、新產(chǎn)業(yè)會進一步帶動本村或周邊地區(qū)發(fā)展相配套的上、下游產(chǎn)業(yè)及相關(guān)服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。據(jù)統(tǒng)計，2018年至2021年9月底，浙江省諸暨市共盤活利用閑置宅基地78.47 hm2，吸納社會資本13.8億元，村集體增收逾6 500萬元[6]。另據(jù)調(diào)查，浙江省象山縣沙塘灣村的閑置破舊老屋先后被開發(fā)成高端民宿，該村的鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)得到了較好的發(fā)展，傳統(tǒng)漁業(yè)村正在成為業(yè)態(tài)豐富的旅游村[3]。

2 存在的問題

雖然我國近年來閑置宅基地盤活利用取得了良好的成效，但由于相關(guān)制度不完善等原因，閑置宅基地盤活利用仍存在一些問題。

1）已盤活利用的閑置宅基地數(shù)量不足、規(guī)模不大，宅基地閑置與建設(shè)占用耕地問題并存。我國推進宅基地改革試點和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，雖然許多地區(qū)都開展了閑置宅基地的盤活利用，但閑置宅基地盤活利用速度偏慢，數(shù)量偏少，目前我國仍存在大量閑置宅基地?！掇r(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測（2018—2019）》的數(shù)據(jù)顯示，2018年我國農(nóng)村宅基地空置率達到了10.7%，樣本村莊房屋空置率最高達71.5%。另據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年廢棄空置宅基地近760萬公頃[8]，大面積宅基地閑置表明我國農(nóng)村宅基地利用率偏低，這些閑置宅基地亟待盤活利用。

2）閑置宅基地利用存在低效問題。目前，我國成片式、項目式、有規(guī)劃的閑置宅基地盤活利用行為較少，已發(fā)生的閑置宅基地盤活利用普遍缺乏科學(xué)規(guī)劃和總體統(tǒng)籌，這導(dǎo)致了閑置宅基地盤活利用存在碎片化特征突出、節(jié)約集約利用水平低等問題，直接降低了閑置宅基地盤活利用的綜合效益。根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，目前我國村莊用地規(guī)模仍達0.22億公頃，許多地區(qū)新建宅基地仍普遍缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，違法違規(guī)占用農(nóng)田建設(shè)宅基地的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。許多違法占地建房行為不僅會擠占鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展用地，還會增加未來可能發(fā)生的閑置宅基地盤活利用的難度。根據(jù)自然資源部通報數(shù)據(jù)，2020年7月至2021年8月的1年間，全國有20個?。▍^(qū)）報送了地方主動發(fā)現(xiàn)的49宗新增違法占用耕地建房的典型案例[9]，估計基層有更多的違法建房案例未被發(fā)現(xiàn)。

3）閑置宅基地盤活利用管理機制不完善，管理不到位的情況普遍存在。由于缺乏相應(yīng)的管理機制，目前我國閑置宅基地盤活利用遠未實現(xiàn)規(guī)范化和制度化，存在主體性、個體性、隨意性強的特征，出現(xiàn)了盤活主體范圍過大、利益補償分配不合理、盤活方式不科學(xué)等問題，甚至出現(xiàn)擴占耕地、土地污染、區(qū)域生態(tài)環(huán)境造破壞等問題，降低了閑置宅基地盤活利用的效率。

3 路徑

3.1 加大閑置宅基地盤活利用力度，增加鄉(xiāng)村振興用地的存量供給

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，鄉(xiāng)村振興用地需求會不斷增加，為了拓寬鄉(xiāng)村振興用地的來源，更好地緩解農(nóng)村建設(shè)用地與耕地保護的矛盾，在鄉(xiāng)村振興中需加大力度推動閑置宅基地盤活利用。

1）厘清可盤活利用閑置宅基地的基本信息。充分發(fā)揮地方政府推動閑置宅基地盤活利用的主動性，積極組織相關(guān)部門定期清查和更新可盤活利用的宅基地的規(guī)模、位置等信息，為盤活利用閑置宅基地創(chuàng)造好必要的前提條件，也為相關(guān)規(guī)劃的制訂提供必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2）強化閑置宅基地的整理工作，改善閑置宅基地的盤活利用條件。閑置宅基地整理是一項復(fù)雜的工程，順利完成這項復(fù)雜的工程需要村民、村集體經(jīng)濟組織、政府、項目主體、投資主體等相關(guān)主體的共同努力。①通過宣傳教育提高村民、村集體經(jīng)濟組織開展閑置宅基地整理的主觀能動性。②根據(jù)鄉(xiāng)村上一層次的規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)，考慮閑置宅基地盤活后的利用方式，按利用要求特別是產(chǎn)業(yè)用地要求整理閑置宅基地，避免整理后的閑置宅基地利用條件與產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求不一致的問題。③合理構(gòu)建閑置宅基地盤活整理資金的分擔機制，鼓勵村民、村集體經(jīng)濟組織、投資主體、政府等主體加大閑置宅基地整理資金的投入，同時拓寬閑置宅基地整理資金的籌措渠道，引進各種社會資本參與閑置宅基地的整理工作，解決閑置宅基地整理的資金投入難題。④在閑置宅基地整理中注重建設(shè)完善閑置宅基地周邊區(qū)域內(nèi)交通設(shè)施、道路、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療、銀行及電信等基礎(chǔ)設(shè)施條件，改善閑置宅基地的盤活利用條件，讓閑置宅基地適用于更多的項目用地需求，從而增加閑置宅基地盤活利用的數(shù)量，擴大閑置宅基地盤活利用的規(guī)模。

3）搭建和運用相關(guān)信息平臺，解決閑置宅基地盤活利用信息不對稱的問題，增加閑置宅基地盤活利用的機會和數(shù)量。①村集體經(jīng)濟組織、村民等盤活主體可通過宣傳欄、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號、報紙及電臺等信息平臺定時發(fā)布可供盤活利用的宅基地的信息，讓閑置宅基地盤活利用需求主體可及時了解能盤活利用的宅基地的供給情況;也可利用政府搭建的信息服務(wù)平臺、業(yè)務(wù)咨詢平臺、資產(chǎn)交易平臺等平臺積極開展招商引資。②政府、對口幫扶部門、企事業(yè)單位等可通過政府搭建的信息發(fā)布平臺發(fā)布閑置宅基地盤活利用的需求信息、項目投資信息、鄉(xiāng)村振興項目引進計劃等相關(guān)信息，同時努力暢通村集體經(jīng)濟組織、村民等盤活主體獲取這些信息的渠道，讓其能及時發(fā)現(xiàn)可通過盤活閑置宅基地引進的項目，降低盤活主體的搜尋成本。

4）注重發(fā)揮閑置宅基地盤活利用成功案例的示范效應(yīng)。及時發(fā)布和宣傳鄉(xiāng)村振興中成功以盤活利用閑置宅基地解決用地和供地難題的成功典范，利用典范的力量來增強閑置宅基地盤活利用主體的信心，讓鄉(xiāng)村振興中更多的用地需求主體能通過盤活閑置宅基地獲取土地資源，在減少鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地外源擴張的同時擴大閑置宅基地盤活利用的規(guī)模，增加鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地的存量供給。

3.2 完善閑置宅基地盤活利用的相關(guān)規(guī)劃

結(jié)合鄉(xiāng)村振興中“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)需要和“生態(tài)宜居”的振興目標，鼓勵各地鄉(xiāng)村積極開展必要的用地規(guī)劃，做到“鄉(xiāng)村用地、規(guī)劃先行”。

1）加快推動各地編制村莊用地規(guī)劃。引導(dǎo)各地鄉(xiāng)村特別是有條件的鄉(xiāng)村加快編制村莊用地詳細規(guī)劃，明確可新建的宅基地的位置、面積等內(nèi)容，從而減少宅基地違法亂建的行為，改善村莊建設(shè)散亂、宅基地利用布局混亂的情況，進而降低未來可能發(fā)生的閑置宅基地盤活利用的難度。

2）在村莊用地規(guī)劃中詳細編制關(guān)于閑置宅基地盤活利用的相關(guān)信息內(nèi)容。建議將閑置宅基地的改造、盤活利用納入村莊用地規(guī)劃，明確可盤活利用的閑置宅基地的位置、數(shù)量、能轉(zhuǎn)換的用途等具體內(nèi)容，使能盤活利用的閑置宅基地相關(guān)信息較為清晰，以優(yōu)化閑置宅基地在鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地中的總體布局與規(guī)劃。

3）結(jié)合產(chǎn)業(yè)振興需要，編制閑置宅基地盤活利用專項規(guī)劃。根據(jù)可盤活利用的宅基地的數(shù)量、位置、規(guī)模等信息，結(jié)合閑置宅基地周邊土地利用狀況和鄉(xiāng)村振興用地需求特別是產(chǎn)業(yè)用地需求，編制成片式、項目式的閑置宅基地盤活利用規(guī)劃，重點規(guī)劃閑置宅基地盤活利用的規(guī)模、公共設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展后備用地等內(nèi)容，以提高閑置宅基地盤活利用的統(tǒng)籌性，解決閑置宅基地盤活利用零星化、碎片化、空間布局混亂、景觀形態(tài)差、節(jié)約集約利用水平低等問題，提高鄉(xiāng)村振興中閑置宅基地盤活利用的效率。

3.3 加強閑置宅基地利用管理，促進閑置宅基地盤活利用走上規(guī)范化

針對目前閑置宅基地盤活利用管理機制不完善的問題，需采取以下3項措施強化閑置宅基地盤活利用的管理。

1）完善閑置宅基地盤活利用的相關(guān)制度。通過制訂閑置宅基地盤活利用的操作規(guī)程對閑置宅基地盤活利用的條件、用途、主體范圍、盤活方式、經(jīng)營使用年限、利益補償分配辦法、權(quán)益糾紛解決途徑及盤活程序等進行詳細的規(guī)定，讓閑置宅基地盤活利用有法可依。

2）引導(dǎo)閑置宅基地盤活主體科學(xué)地選擇閑置宅基地盤活利用項目。閑置宅基地盤活主體在盤活閑置宅基地時，可從以下4個方面出發(fā)科學(xué)地選擇項目可提高閑置宅基地盤活利用的效率。①充分考慮土地資源的稀缺性，總結(jié)和推廣已成形的宅基地復(fù)墾耕地的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國耕地保護需要，對能復(fù)墾為耕地的閑置宅基地首選將其復(fù)墾為耕地，為實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強”的目標創(chuàng)造更多的耕地資源，耕地復(fù)墾主體也能通過指標對換來獲取耕地復(fù)墾收益。②充分考慮土地資源的不可再生性，確保引進的項目符合環(huán)保準入標準，保障土地資源的可持續(xù)利用，維護村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部土地資源利用的代際公平。③充分考慮本村或周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展條件和上下游產(chǎn)業(yè)的配套發(fā)展情況，根據(jù)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的需要，結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興方向，先選好具有競爭力和發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)、行業(yè)，再努力引進項目自身和集體經(jīng)濟能同步發(fā)展壯大的項目，以達成閑置宅基地盤活利用主體雙方雙贏的局面。④充分考慮村民的利益，在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，抓住國家推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，選擇具有穩(wěn)健性、成長性、綜合效益好的項目，讓閑置宅基地盤活利用能給村民帶來另一份長久、穩(wěn)定的保障，能更好地發(fā)揮閑置宅基地盤活利用對農(nóng)民和鄉(xiāng)村振興的正效用。比如，能對鄉(xiāng)村公共福利帶來更大改善的項目、能讓村民獲得更穩(wěn)定租金或分紅收益的項目、能解決更多村民就業(yè)的項目等都是可優(yōu)先選擇的項目。

3）加強閑置宅基地盤活利用過程的監(jiān)督。構(gòu)建閑置宅基地盤活利用情況的跟蹤、監(jiān)督體系，讓農(nóng)村土地管理部門、村集體經(jīng)濟組織、村民等相關(guān)主體能隨時了解閑置宅基地盤活利用的信息，包括土地開發(fā)利用的合法性、土地開發(fā)利用強度、項目的建設(shè)進展情況、土地資源的保護狀況、土地的產(chǎn)出水平等信息，以及時評估閑置宅基地盤活利用的成效，防止已盤活的宅基地再次閑置，提高閑置宅基地盤活利用的成功率。

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收稿日期：2021-11-15

作者簡介：楊秀琴（1977—），女，廣東饒平人，博士，副研究員，研究方向為土地資源管理、農(nóng)村經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展等。E-mail：littlegirlyang@163.com。