吳凡，黃寶俊

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

國家發(fā)展靠人才，民族振興靠人才[1]。新中國成立以來，我國非常重視人才開發(fā)與管理工作。2016年，中共中央印發(fā)《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，明確提出要構建科學規(guī)范、開放包容、運行高效的人才發(fā)展治理體系。作為國家治理體系和治理能力現代化以及深化人才發(fā)展體制機制改革的重要內容，構建人才發(fā)展治理體系是實現高質量發(fā)展和創(chuàng)新驅動的重要抓手。人才發(fā)展治理體系強調超越單一部門、領域和區(qū)域，在泛空間、多要素、全過程耦合中實現多元主體的功能協同與資源整合，主要運用治理的理念、方法和策略來解決人才發(fā)展中存在的不平衡、不充分的突出問題，是破解當前人才發(fā)展實踐難題、實施人才引領發(fā)展的嶄新范式[2]?；诖?，本文認為人才發(fā)展治理體系是整體性治理在人才全生命周期發(fā)展中的運用，是在人才發(fā)展和人才服務實踐中，一系列治理主體和治理環(huán)境優(yōu)化、治理效能提升，以及資源和關鍵要素不斷整合和驅動，最終形成治理合力和強力驅動發(fā)展的過程。構建廣西人才發(fā)展治理體系，對更好地推動地方高質量發(fā)展，具有重要的現實意義。

一、文獻綜述

從現有文獻看，我國人才學研究專家和實踐一線的人才工作者對“人才治理”“人才發(fā)展治理體系”進行了較多有益的探討。最早提出“人才治理”的是邱志強，他在文章中提出“人才治理”和“人才協同治理”概念，認為人才治理是協同治理的重要組成部分，要建構良性的人才治理結構，需要不同治理主體進行合理分工[3]。劉忠艷結合公共治理理論認為，人才治理是指通過發(fā)揮政府引導、市場導向、用人單位決定、社會參與、人才主動“五位一體”的多元化治理主體結構框架及其行動作為來推進國家人才事業(yè)發(fā)展和人才全面可持續(xù)發(fā)展的治理體系[4]。董博認為，人才治理是治理理論在人才發(fā)展上的應用，是指用治理理念、治理方式對人才自身成長、人才隊伍建設、人才發(fā)展政策、人才發(fā)展機制、人才發(fā)展環(huán)境等人才發(fā)展事務進行規(guī)制的一種管理范式[5]。在人才治理發(fā)展體系研究方面，江游等指出要以協同治理理念為指導，采用多種治理工具，建立由政府、市場、社會、用人主體、人才等多種治理主體共同構建和參與的人才服務管理的網絡化的制度體系[6]。徐軍海認為，人才發(fā)展治理體系應具有法制化、市場化、社會化和國際化等特征[7]。孫銳認為要構建新時代人才發(fā)展治理體系，必須解決當前人才體制機制中存在的問題，既要遵循社會主義市場經濟規(guī)律和人才發(fā)展規(guī)律，又要切實履行黨管人才和政府人才治理宏觀調控職能[8-9]。吳江和孫銳回顧了我國人才發(fā)展治理發(fā)展的背景、歷程及特點，對治理邏輯、新需求和新思路進行研究，認為人才發(fā)展治理是一系列圍繞人才發(fā)展的權力及運行機制、程序、規(guī)則等形成的結構性安排和秩序狀態(tài)；人才發(fā)展治理主體應從一元化走向多元化，要用新體制新機制釋放人才活力，其核心就是讓市場決定人才發(fā)展，讓社會服務人才發(fā)展，讓法治促進人才發(fā)展[10]。此外，學者們還針對新時代人才治理體系構建，分別從新時代場景[11]、人才大數據發(fā)展[12]、科技人才治理體系構建[13]和城市人才發(fā)展治理體系[14]等方面進行研究。

在國外，學者們在人才治理和人才管理兩個領域進行了相關研究。人才治理偏向公共行政領域，人才管理偏向企業(yè)和組織管理領域。在人才治理領域，凱特·格迪將政策文件作為研究對象，比較加拿大和英國2000—2010年間的引進留學生政策，探討政策制定過程中的原因，并提出政治領域相互關聯性的對策性建議[15]。大衛(wèi)·茨威格和王輝耀則進行了人才治理實證研究[16]。人才管理領域的研究主要圍繞內涵、作用和全球化三個方面展開。從人才管理內涵看，蘇珊·杰克遜和蘭德爾·舒勒指出人才管理就是在正確的時間、正確的地點聘用正確的人才[17]。從人才管理的作用看，瑪麗安·圖尼森等將人才管理創(chuàng)造的價值分為經濟價值和非經濟價值，并從個人、組織以及社會三個層次進行闡述[18]。

綜上所述，人才發(fā)展治理體系研究是當前人才理論研究的重點內容，學者們主要從人才發(fā)展治理體系構建的理念、特征、發(fā)展階段、發(fā)展方向和困境等方面進行探討，對人才發(fā)展治理體系構建提出了較好的思路。但是，對于如何構建地方人才發(fā)展治理體系，如何更好地發(fā)揮人才價值和人才效能，相關研究還有欠缺，有待進一步深入。

二、廣西人才發(fā)展治理現狀分析

（一）廣西人才發(fā)展治理主體分析

在我國，主要實行人才分類管理制度，人才發(fā)展治理的主體以黨委和政府為主，以用人主體和個人為輔，市場主體和社會主體進行監(jiān)督和調節(jié)。從宏觀人才治理角度看，我國堅持黨管人才的原則。從中觀人才治理角度看，黨政人才的治理主體是組織部、人社部門等；高技能人才和專業(yè)技術人才治理主體是人社部門；企業(yè)經營管理人才治理主體是國資委和統戰(zhàn)部；農村實用人才治理主體是農業(yè)農村部門；社會工作人才治理主體是民政部門。從微觀人才治理角度看，各類人才發(fā)展治理主體是個人所在家庭和用人單位自身。廣西地區(qū)經濟基礎和產業(yè)基礎薄弱，人才總量有限，新階段高質量發(fā)展面臨較大的挑戰(zhàn)。從廣西當前人才發(fā)展治理主體看，政府是人才治理核心主體，用人單位、市場、社會和個人在人才治理中的活力和作用尚未釋放。在強政府主體的治理模式下，多頭治理和人才治理碎片化現象仍然存在，人才治理的邊界還不夠清晰，人才治理主體協同度不高。從市場主體看，廣西人力資源服務業(yè)還處于起步階段，且僅有一個省級人力資源產業(yè)園，人才治理市場動力不足，市場與人才配置協同度不高。從企業(yè)用人主體看，廣西的“世界500強”和“全國500強”企業(yè)占比不高，高層次人才企業(yè)就業(yè)意愿弱、創(chuàng)新鏈前端乏力，本土企業(yè)發(fā)展水平有待提升。從社會主體視角看，在構建科學、規(guī)范、開放、包容、高效的人才發(fā)展治理體系要求下，廣西社會主體參與還有很大的提升空間。

（二）廣西人才發(fā)展治理客體分析

硬實力、軟實力，歸根到底要靠人才實力[19]。人才是“具有一定的專業(yè)知識或專門技能，進行創(chuàng)造性勞動并對社會作出貢獻的人，是人力資源中能力和素質較高的勞動者”[20]。按照不同的人力資源質量，可將人力資源分為人口資源、勞動力資源和人才資源三個層次。從人口資源規(guī)模和結構看，根據《第七次全國人口普查公報（第五號）》和《2020年度廣西人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統計公報》相關統計，截至2020年12月，廣西常住人口5012.68萬人、就業(yè)人口2558萬人，人口年齡結構呈正態(tài)分布，總的來看，廣西人才資源增長緩慢，高、中端人才存量不足。從人才資源規(guī)模和結構看，廣西全區(qū)大學以上文化程度人口為541.66萬人、每10萬人中擁有大學文化程度10806人、15歲以上人口平均受教育年限9.54年、R&D（科技研發(fā)）人員82445人。從高層次人才規(guī)?？矗瑥V西擁有兩院院士1名、國家級人才100多名、國家百千萬人才工程人選50名、國家特殊津貼專家1634名[21-22]（見表1）?？傮w來說，廣西人口資源和勞動力資源總量基礎較好，但高素質勞動力資源，特別是高層次人才優(yōu)勢較弱。

表1 廣西人才資源概況

（三）廣西人才發(fā)展治理環(huán)境分析

人才發(fā)展治理環(huán)境對人才發(fā)展治理體系構建具有關鍵性作用[23]。從經濟環(huán)境看，2020年廣西GDP為22156.69萬元，全國排名第19位；廣西人均GDP為44309元，全國排名第29位，廣西經濟發(fā)展水平對人才發(fā)展的支撐有限。從企業(yè)環(huán)境看，廣西入圍“世界500強”企業(yè)1家，全國占比僅0.70%；廣西入圍“全國500強”企業(yè)7家，全國占比僅1.4%。從科研和學科環(huán)境看，廣西有高等學校85所，其中“211”高校1所，全國高校擁有量排名第16位；廣西有一級學科博士點46個，國家重點學科2個，教育部第四輪學科評估B級以上專業(yè)25個。從國家級人才創(chuàng)新平臺看，廣西擁有國家重點實驗室3個、教育部省部協同創(chuàng)新中心2個、國家級高新區(qū)4個、國家級專家服務中心3個、國家工程技術研究中心3個、博士后工作站和流動站73個（見表2）?？梢?，廣西科研和學科發(fā)展平臺仍有較大發(fā)展空間。

表2 廣西人才發(fā)展治理環(huán)境分析表

三、廣西人才發(fā)展治理體系構建面臨的挑戰(zhàn)

（一）廣西人才發(fā)展治理主體協同度低

多元主體治理是人才發(fā)展治理體系的重要特征。在高質量發(fā)展階段，產業(yè)發(fā)展和人才發(fā)展已經成為一個緊密聯系的整體，構建廣西人才發(fā)展治理體系的主要目標就是形成治理合力，提升和發(fā)揮人才價值和效能，釋放和解放人才活力。廣西人才發(fā)展治理主體以政府為主，社會主體、用人主體協同還不夠；市場主體決定性作用尚未發(fā)揮出來，政府主體治理負荷較大。在政府內部，不同人才職能管理部門也存在能力不均衡問題，人才治理融合度較弱。廣西人才資源分布不平衡也給區(qū)域協調發(fā)展帶來阻力。南寧、桂林、柳州三市成為廣西人才集聚高地，然而這三個城市在人才虹吸后城市群效應并不顯著，其周邊城市人才集聚的擴散效應還有很大提升空間，人才協同發(fā)展合力不足。

（二）廣西人才發(fā)展治理客體發(fā)展受限

由表1可知，廣西人才基礎中除“常住人口”全國排名進入前15名外，“15～59歲勞動適齡人口”等其他測度在全國的排名均在15名以后，特別是“每10萬人口中擁有大學文化程度人口”排名全國31位。人才資源測量關鍵指標，如“高層次人才”“大專以上文化程度人口”“勞動力中大專人員占比”“15歲以上人口平均受教育年限”“R&D人員”和“R&D全時當量”等都低于全國平均水平，普通勞動力、基礎人才、科技人才和高端人才集聚都面臨很大壓力。此外，廣西人才發(fā)展制度供給乏力，缺乏共同研究決策的工作機制和平臺體系，在人才引進政策、人才使用政策和人才保障機制方面還存在一定的偏離度。比如，廣西人才培養(yǎng)管理機制、人才發(fā)展環(huán)境和人才服務機制尚未形成合力，導致廣西大學生人群外省就業(yè)比例較大，高人力資本人群保留率低，人才資源分散、流失嚴重。

（三）廣西人才發(fā)展治理環(huán)境有待優(yōu)化

從社會環(huán)境看，在高人口出生率和高兒童健康水平基礎上，廣西“勞動力人口大專以上人員”和“每10萬人口中大專文化程度人口”在全國排名都較靠后，這說明人口健康管理機制和人才培養(yǎng)管理機制連接度不夠。從產業(yè)環(huán)境看，廣西人才發(fā)展和產業(yè)發(fā)展協同度有較大提升空間，如人才結構與產業(yè)結構的偏離度較大[24]，特別是第一和第二產業(yè)從業(yè)人員素質不高，現有人才使用效能發(fā)揮不足。從科研環(huán)境看，近10年廣西新增高層次人才與緊缺崗位適配度還有待提升，這說明人才引進管理科學性不夠，針對性不強。從企業(yè)環(huán)境看，近年來新增人才主要流入政府機關和事業(yè)單位，企業(yè)人才獲取量不足，企業(yè)創(chuàng)新驅動活力受限，這說明企業(yè)創(chuàng)新人才引進制度供給不足，企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境建設任重道遠。

四、廣西人才發(fā)展治理體系構建路徑

廣西在應對高質量發(fā)展階段人才發(fā)展治理工作的新使命、新機遇和新挑戰(zhàn)中，應突出人才引領發(fā)展，圍繞人才發(fā)展治理主體、客體、環(huán)境，全面推動廣西人才發(fā)展治理能力建設，構建面向新時代的廣西人才發(fā)展治理體系。

（一）堅持黨管人才基本原則，堅持人才治理的正確價值觀導向

1.堅持黨管人才的基本原則。堅持黨管人才的基本原則，突出黨在推動人才發(fā)展治理中的中心治理角色，是構建人才發(fā)展治理體系的政治前提。堅持黨管人才的基本原則，應集中全黨智慧，強化整合功能，發(fā)揮制度優(yōu)勢，厘清政府、市場、用人單位等各方人才發(fā)展治理主體間的多元治理結構架構，提升黨在人才整體性治理和機制創(chuàng)新中的作用。

2.堅持人才治理的正確價值觀導向。習近平總書記對人才工作提出“四個面向”和“八個堅持”，倡導正確的價值觀引導[25]。廣西人才發(fā)展治理體系構建中要堅持正確的價值觀導向，以中央人才工作會議精神和社會主義核心價值觀為基本要求，向邊遠、農村和艱苦地區(qū)（崗位）引流人才和供給人才，建立健全人才保障制度，在高效發(fā)揮人才使用效能的同時，服務國家戰(zhàn)略，推動區(qū)域協同發(fā)展和共同富裕實現。

（二）促進人才發(fā)展治理主體協同，提升人才治理能力

1.促進人才發(fā)展治理主體協同，形成協同治理合力。廣西人才發(fā)展治理主體包括黨委（政府）、社會、市場、用人主體和個人，也包括在人才發(fā)展、人才使用和人才服務過程中的多維度多層次主體。從政府主體看，要不斷轉變政府職能，堅持人才整體性治理，比如可以建立區(qū)域人才共享中心，組建一支人才治理合伙人隊伍。從市場主體看，要遵循社會主義市場經濟規(guī)律和人才發(fā)展規(guī)律，大力發(fā)展人力資源服務業(yè)，確立和發(fā)揮市場對人才資源優(yōu)化配置的決定性作用，刺激人才隨市場導向在區(qū)域間自由流動。從社會主體看，應鼓勵社會和公民參與，形成重才愛才的社會氛圍。從用人主體看，應全面加大用人主體選人用人自由度，堅持以用為本，以育為主，引育并舉，最大限度地發(fā)揮人才使用效能，形成協同治理合力?？傊瑧獔猿侄嗑S度主體協同，整合優(yōu)勢資源，不斷促進人才治理制度合力形成和人才活力的釋放。

2.開闊人才發(fā)展治理主體視野，推動人才治理國際合作。人才發(fā)展治理主體可以是一個國家也可以是多個國家，廣西應以開放包容的心態(tài)，主動融入國際人才治理中，通過跨境人才合作，高質量地促進人才合作和人才發(fā)展。廣西在人才發(fā)展治理體系構建中，要充分考慮自身地緣特點和人才治理全球化挑戰(zhàn)，同時借助本土地緣優(yōu)勢，推動中國—東盟人才合作，建立“中國—東盟人才集聚中心”，促進中國—東盟國際人才資源交流，推動共建“中國—東盟命運共同體”。

3.加強人才管理隊伍培訓，提升人才治理能力。新時代背景下，人才管理和人才服務已經不僅僅是簡單的行政工作，而是具有較強專業(yè)性的工作。政府應重視人才治理隊伍專業(yè)能力提升，提升人才管理隊伍的人才發(fā)展治理專業(yè)性?？杉哟笕瞬欧展ぷ髋嘤柫Χ龋嵘瞬殴芾黻犖榈娜瞬欧諏I(yè)能力，使其能夠樹立社會人才意識，了解人才，愛惜人才，遵循人才發(fā)展規(guī)律服務人才，提升人才服務水平。

（三）加強體制機制改革與資源要素協同，推動人才發(fā)展治理客體發(fā)展

1.加快體制機制改革，激活人才活力。首先，加強人力資源學科建設和人才治理理論研究。目前廣西僅有11所本科高校開設人力資源管理專業(yè)，應加大人力資源管理學科建設力度，對當前各類人才培養(yǎng)體制機制和培養(yǎng)規(guī)律進行總結，在科學理論指導下，對現有人才體制機制改革進行創(chuàng)新探索。可在自貿區(qū)等試驗區(qū)試點成立人力資源研究院，將“人才強桂”戰(zhàn)略落實到學科建設和理論研究中。其次，加強人才體制機制協同。進一步深化廣西人才發(fā)展治理配套機制改革，如人才引進機制和人才培養(yǎng)機制的協同、人才使用機制和人才評價機制的協同、產業(yè)發(fā)展和人才發(fā)展的協同等，通過體制機制協同激活人才活力。最后，堅持科學人才觀，尊重創(chuàng)新、認識創(chuàng)新、理解創(chuàng)新、推動創(chuàng)新，深度對接國家和地方創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略要求，創(chuàng)新人才評價、引進、使用和激勵等配套機制，用創(chuàng)新引領人才發(fā)展。

2.加強資源要素協同，提升人才治理成效。提升人才發(fā)展治理體系的包容性，加強人才治理和人口治理、勞動力治理、人才全生命周期治理的協同，特別是推進人力、數據、資本、市場等資源要素協同，重視自主培養(yǎng)，重視青年人才，促進人才的科學性發(fā)展。從緊缺崗位和優(yōu)勢產業(yè)入手，幫助用人主體成為人才集聚、要素配置的關鍵主體，實現人才資源優(yōu)化的高效配置，全面提升人才治理成效。

（四）營造健康的人才發(fā)展治理環(huán)境，形成人才集聚高地

1.打造創(chuàng)新發(fā)展平臺。良好的人才發(fā)展治理環(huán)境是人才發(fā)展治理體系的重要組成部分。在人才發(fā)展治理環(huán)境方面，廣西應整合學科和平臺創(chuàng)新優(yōu)勢，立足自身資源稟賦，推動產學合作和產才融合，引導企業(yè)成為創(chuàng)新主體，集中力量厚積創(chuàng)新土壤。同時，在管理上做減法，在服務上做加法，推動政產學研用協同創(chuàng)新，充分信任用人主體和人才，搭建自由、公平、容錯的創(chuàng)新發(fā)展平臺，讓人才安心創(chuàng)新，營造促進創(chuàng)新和效能發(fā)揮的制度環(huán)境。

2.加強產業(yè)和人才發(fā)展的協同。高質量發(fā)展和“新時代中國特色社會主義壯美廣西”建設需要大量人才驅動，因此，應重視全產業(yè)鏈和全人才價值鏈的雙鏈對接，在人才價值鏈前端引入產才適配評估，保持廣西農林牧漁等特色產業(yè)人才優(yōu)勢。同時，借鑒科技特派員制度和工業(yè)特派員制度，建立產業(yè)人力資源合伙人制度，基于本土資源稟賦和產業(yè)特點優(yōu)化人才發(fā)展治理環(huán)境，集聚人才。

3.完善人才公共服務。完善人才公共服務，即完善基礎設施建設，將城市交通、綠化、環(huán)保等與人才日常生活息息相關的民生問題落到實處，為各類人才的生活、科研、教育等方面提供便利，消除人才的后顧之憂。此外，引導社會樹立人才意識，建立“人人皆可成才，人才盡展其才”的職業(yè)平等社會支持系統，營造良好的人才發(fā)展社會環(huán)境、學術環(huán)境等。