趙謙 余月

伴隨《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2012年制定，2019年修訂，以下簡稱《制定條例》)的全面修訂，《制定條例》第三條、第五條從制定主體與規(guī)范體例這兩個方面就所列之黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的特有屬性予以進(jìn)一步凝練。將所涉權(quán)力的事項范圍與行為程度作為核心范疇制定權(quán)限命題，逐漸從學(xué)理概念轉(zhuǎn)化為特有屬性較為明晰的實定法意義之規(guī)范概念，以切實助推黨內(nèi)法規(guī)邁入“有統(tǒng)籌、重導(dǎo)向、成體系的‘發(fā)展快車道’”(1)周葉中《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第5期，第8頁。。近年來，學(xué)界圍繞該命題主要在黨內(nèi)法規(guī)的廣、狹義范疇作命題界分、制度體系建構(gòu)、體系健全完善、體系化評估標(biāo)準(zhǔn)等宏觀場域的附帶性研究；也有將其納入黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系闡釋、協(xié)調(diào)銜接進(jìn)路梳理之中，導(dǎo)向立法權(quán)限事項范圍的參照性研究；還有立足于《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中相關(guān)規(guī)定所確立的“1+4”框架體系下的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、監(jiān)督保障這四大板塊，來展開權(quán)限事項范圍的描述性研究或分析性研究。

事實上，黨內(nèi)法規(guī)的四大板塊劃分雖然初步厘清了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本架構(gòu)，但因各個板塊的不同“組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員”(2)張翔《國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國法為中心》，《比較法研究》2018年第3期，第143頁。之事務(wù)職能定位而突顯的“功能適當(dāng)化”(3)趙謙、陳祥《領(lǐng)導(dǎo)小組功能適當(dāng)化：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)機構(gòu)建制條款的規(guī)范要義》，《中國土地科學(xué)》2019年第3期，第10頁。要義卻較為模糊，故在其相應(yīng)制定權(quán)限事項范圍的“規(guī)范類型區(qū)分”(4)王軼《法律規(guī)范類型區(qū)分理論的比較與評析》，《比較法研究》2017年第5期，第1頁。上往往會存在一定的規(guī)制對象交集。因此有必要根據(jù)“黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”(5)劉作翔《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期,第92頁。的基本立場，在組織型社會系統(tǒng)中就相關(guān)規(guī)范設(shè)定的不同功能定位，將黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范界分為“組織系統(tǒng)統(tǒng)一體”維度的體系架構(gòu)規(guī)范、“組織成員自生性”維度的干部人事規(guī)范和“組織風(fēng)險控制”(6)尼克拉斯·盧曼《風(fēng)險社會學(xué)》，孫一洲譯，廣西人民出版社2020年版，第270-272頁。維度的紀(jì)律檢查規(guī)范這三類?；诖?，依循黨內(nèi)法規(guī)制度體系不同板塊的差異化公共事務(wù)管理職能的定位，嘗試完成其趨同性凝練前提下的規(guī)范屬性識別，進(jìn)而闡明各類規(guī)范制定權(quán)限事項的表達(dá)要旨，從政黨組織行為維度來界分黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限范圍。

一 組織系統(tǒng)行為事項：體系架構(gòu)規(guī)范的制定權(quán)限范圍

執(zhí)政黨作為一類有著“規(guī)范秩序、職權(quán)層級、溝通體系和成員協(xié)調(diào)系統(tǒng)，基于組織目標(biāo)活動，為組織成員、組織本身和社會做出貢獻(xiàn)的組織團體”(7)理查德·H.霍爾《組織：結(jié)構(gòu)、過程及結(jié)果(第8版)》，張友星、劉五一、沈勇譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2003年版，第35頁。，在社會組織系統(tǒng)子集中往往涉及“目標(biāo)與價值子系統(tǒng)、社會心理子系統(tǒng)、技術(shù)子系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)和管理子系統(tǒng)”(8)弗萊蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.羅森茨韋克《組織與管理：系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》，傅嚴(yán)等譯，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第19-20頁。等方面。體系架構(gòu)規(guī)范即是從執(zhí)政黨這一組織體的系統(tǒng)功能建構(gòu)角度，圍繞組織章程、組織原則、組織制度、組織機構(gòu)及其相互關(guān)系等方面，來設(shè)定執(zhí)政黨“各級各類組織的產(chǎn)生和職責(zé)”(9)張力《黨政機關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)：功能、問題與重構(gòu)》，《政治與法律》2018年第8期，第77頁。所涉組織系統(tǒng)的行為事項，進(jìn)而置于執(zhí)政黨有序組成、運行的整合性規(guī)范體系中，嘗試從“具有根本性、統(tǒng)帥性、最高權(quán)威性”(10)農(nóng)云貴《論法治視域內(nèi)的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，《探求》2016年第6期，第39頁。的引領(lǐng)性組織章程以及“靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)與動態(tài)運行機制”(11)薛剛凌《黨的組織法基本問題研究》，《法學(xué)雜志》2020年第5期，第31頁。這三個方面，來具體闡明該類規(guī)范的制定權(quán)限事項的表達(dá)要旨。

(一)引領(lǐng)性組織章程事項范圍

引領(lǐng)性組織章程作為各類組織體的成員所必須共同遵守的最高行為準(zhǔn)則，旨在突顯執(zhí)政黨的組織規(guī)程和辦事規(guī)則。其以《中國共產(chǎn)黨章程》(2017年修訂，以下簡稱《黨章》)為基干、以涉及章程事項的準(zhǔn)則為延伸的規(guī)范載體，來推動實現(xiàn)執(zhí)政黨各類“總體部署的規(guī)范化與制度設(shè)計的具體化”(12)李國梁《論黨內(nèi)法規(guī)制定體制的發(fā)展與完善》，《探索》2019年第1期，第113頁。。

《制定條例》第五條第二款從廣度與深度兩方面就組織章程規(guī)范的專屬權(quán)限事項表達(dá)要旨予以概括性列明(13)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條第二款：“黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本性規(guī)定?！薄＞蛷V度而言，涉及到執(zhí)政黨的“黨代表大會制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)法規(guī)制定制度、黨旗黨徽”(14)李忠《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第5期，第24頁。等各方面事務(wù)，并將其具體概括為性質(zhì)宗旨、路線綱領(lǐng)、思想目標(biāo)、組織、黨員、紀(jì)律這六類。就深度而言，即對各類事務(wù)作出根本性規(guī)定，通過該類有關(guān)黨的政治建設(shè)的基礎(chǔ)性、本質(zhì)性規(guī)范設(shè)定，來引領(lǐng)黨的建設(shè)方向并確保相應(yīng)的建設(shè)成效。

此外，《黨章》等組織章程規(guī)范的修改往往表征著執(zhí)政黨路線、方針、政策的重大調(diào)整，進(jìn)而“憲法序言及憲法‘總綱’內(nèi)容的修改，大規(guī)模的立法活動和法律修改運動”(15)強世功《黨章與憲法：多元一體法治共和國的建構(gòu)》，《文化縱橫》2015年第4期，第29頁。也會相伴而生，組織章程規(guī)范的制定權(quán)限事項亦在一定程度上彰顯了執(zhí)政黨與人民意志、黨規(guī)與國法的事務(wù)交錯溢出效應(yīng)?，F(xiàn)行有效的三件準(zhǔn)則(16)三件準(zhǔn)則指1980年《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、2015年《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和2016年《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。皆不同程度地涉及組織章程事項，其中兩件黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則分別就不同時期執(zhí)政黨的工作重心變化和全方位整頓、建設(shè)事項提出了較為系統(tǒng)的任務(wù)要求，廉潔自律準(zhǔn)則即是《黨章》相關(guān)規(guī)定的具體化表達(dá)，就廉潔自律工作設(shè)定了明確的標(biāo)準(zhǔn)指引。

(二)靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)事項范圍

依循《黨章》第十條所列之黨的民主集中制基本原則，靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)事項主要圍繞《制定條例》第九條第一款第二項所設(shè)定的“組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)”事項而具體展開?！饵h章》第三章“黨的中央組織”、第四章“黨的地方組織”、第五章“黨的基層組織”和第九章“黨組”針對該類事項確立了較為完備的基礎(chǔ)性體系架構(gòu)，并從三級黨組織的組織結(jié)構(gòu)事項和黨組的組織結(jié)構(gòu)事項這兩方面來具體列明。

一方面，就三級黨組織的組織結(jié)構(gòu)事項而言，《制定條例》第九條第二項將該類事項明確設(shè)定為中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項范圍?；诖耍謩e圍繞《黨章》第三章設(shè)定了規(guī)制黨的中央組織產(chǎn)生及其各自的職權(quán)等事項的中央組織黨內(nèi)法規(guī)(17)如2017年《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》等。，圍繞《黨章》第四章設(shè)定了規(guī)制黨的地方各級代表大會會議、會期、職權(quán)等事項的地方組織黨內(nèi)法規(guī)(18)如1994年《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》(2020年修訂)、2016年《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等。，圍繞《黨章》第五章設(shè)定了規(guī)制黨的各個基層組織制度、基本任務(wù)等事項的基層組織黨內(nèi)法規(guī)(19)如《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(1999年制定，2019年修訂)、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》(1998年制定，2010年、2019年修訂)等。。該類規(guī)范設(shè)定模式雖然大體上確立了較為完備的分散型三級組織結(jié)構(gòu)規(guī)范體系，但“基礎(chǔ)主干黨規(guī)缺位、權(quán)責(zé)規(guī)定不清、統(tǒng)籌配置失調(diào)”(20)胡明《用中國特色社會主義法治理論引領(lǐng)法治體系建設(shè)》，《中國法學(xué)》2018年第3期，第24頁。等仍然存在，并可能進(jìn)一步衍生出黨組織與相應(yīng)國家機關(guān)之間權(quán)責(zé)邊界不清、部分黨組織權(quán)責(zé)依據(jù)模糊等問題。例如，2019年《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的相關(guān)規(guī)定涉及到黨中央、地方黨委、黨委政法委員會以及政法單位黨組(黨委)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)配置等組織結(jié)構(gòu)事項，并將相關(guān)規(guī)定的解釋權(quán)概括性地賦予給了中共中央政法委員會，從而在一定程度上可能誘發(fā)中共中央組織部與中共中央政法委員會這兩個平級的黨中央部門機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)重疊、交叉問題。因此，有必要基于“機關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬”(21)張翔《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期，第298頁。的功能主義立場，明確中共中央組織部在該類事項規(guī)范設(shè)定中作為起草主體、制定主體和解釋主體的主導(dǎo)地位，進(jìn)而通過該部門主導(dǎo)制定準(zhǔn)則層面之組織結(jié)構(gòu)的基本規(guī)定，來完成對既有分散型規(guī)范體系的統(tǒng)合。

另一方面，就黨組織批準(zhǔn)設(shè)立的黨組的組織結(jié)構(gòu)事項而言，“各種非黨組織中保證實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”(22)陳玲、趙靜、薛瀾《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》，《管理世界》2010年第8期，第62頁。的黨組設(shè)置，當(dāng)然屬于《制定條例》第九條第二項的“黨的各級各類組織”范疇，亦列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項范圍?！饵h章》第四十八條、第五十條具體明晰了在“非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”和“實行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門”分別設(shè)立黨組與黨組性質(zhì)黨委的兩種基本類型?；诖耍?019年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》圍繞黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、工作方式、監(jiān)督保障等事項予以了具體規(guī)定，并與前述三級黨組織的組織結(jié)構(gòu)事項保持大體一致。但是黨組的組織結(jié)構(gòu)事項與三級黨組織的組織結(jié)構(gòu)事項在所涉治理范疇上略有不同，其不僅僅涉及黨的自身建設(shè)之黨務(wù)工作的內(nèi)部治理范疇，還從三級黨組織職權(quán)任務(wù)所涉“黨的重大問題”、“本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題”、“密切聯(lián)系群眾”的宏觀國家治理、社會治理層面，進(jìn)入到黨組職權(quán)任務(wù)所涉“本單位的重大問題”、“干部管理”等相對具體的微觀基層治理層面。2019年《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》的第十七條更進(jìn)一步將“制定擬訂法律法規(guī)規(guī)章和重要規(guī)范性文件中的重大事項”列為黨組討論和決定的事項范圍。所涉黨組討論和決定的黨政關(guān)系規(guī)范化命題亦在該類靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)事項中有所顯現(xiàn)，需更多地將其置于政治體制改革“試點”模式選擇的視域中，立足于堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升黨的執(zhí)政能力，尊重組織機構(gòu)建設(shè)和組織管理的客觀規(guī)律，依循法治思維和法治方式來予以全面規(guī)范和有效規(guī)制。

(三)動態(tài)運行機制事項范圍

依循《黨章》第十條所列之黨的民主集中制基本原則，動態(tài)運行機制事項主要圍繞《制定條例》第九條第二項所設(shè)定的“黨的各級各類組織”關(guān)系事項而具體展開?！饵h章》第二章“黨的組織制度”、第十章“黨和共產(chǎn)主義青年團的關(guān)系”和2016年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的相關(guān)規(guī)定，則從各級各類組織的組織關(guān)系基本原則與組織活動要旨這兩方面來予以厘清。

一方面，就組織關(guān)系基本原則而言，應(yīng)以維護黨中央權(quán)威、貫徹民主集中制作為各級各類組織關(guān)系的基本原則，從而“依托科學(xué)有效和操作性強的機制路徑，使得領(lǐng)導(dǎo)的‘原則’向‘現(xiàn)實’績效轉(zhuǎn)化”(23)王浦劬、湯彬《當(dāng)代中國治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機制分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第9期，第11頁。。《黨章》第十條就民主集中制基本原則予以了六項列舉(24)《中國共產(chǎn)黨章程》第十條規(guī)定：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。黨的民主集中制的基本原則是：(一)黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。(二)黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，除它們派出的代表機關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。(三)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。(四)黨的上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督。黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。(五)黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責(zé)。(六)黨禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領(lǐng)導(dǎo)人的威信?！?，確立了在下級服從上級的前提下，各級各類組織以及組織領(lǐng)導(dǎo)人、黨員個人與組織之間的體系化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》則在第三部分“堅決維護黨中央權(quán)威”中，進(jìn)一步突顯了作為“加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活重要目的”的具體要求(25)2016年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在第三部分“堅決維護黨中央權(quán)威”中規(guī)定：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先是堅持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！薄吧婕叭h全國性的重大方針政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋?！薄叭h必須自覺服從黨中央領(lǐng)導(dǎo)。全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問題請示報告制度。”“全黨必須自覺防止和反對個人主義、分散主義、自由主義、本位主義。”，從領(lǐng)導(dǎo)核心、決斷權(quán)力配置、自覺服從、請示報告到自覺防范這五個方面予以了系統(tǒng)規(guī)定。此外，中國共產(chǎn)主義青年團作為黨領(lǐng)導(dǎo)的先進(jìn)青年的群團組織，是各級各類組織“后備軍”的延伸，《黨章》在第五十一條、第五十二條分別明晰了黨的各級各類組織與共青團組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)原則，以及領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)系活動方式。

另一方面，就組織活動要旨而言，應(yīng)以作為“執(zhí)行民主集中制的有效工作機制”(26)新華社《中共中央印發(fā)〈中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例〉》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng),2019年2月28日發(fā)布，2020年8月16日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/28/content_5369363.htm。的請示報告制度作為各級各類組織的活動要旨，并推動其在實踐工作中“不斷細(xì)化和完善，逐步實現(xiàn)常態(tài)化”(27)田橋《中國共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結(jié)構(gòu)與功能》，《社會主義研究》2019年第6期，第89頁。?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在第三部分“堅決維護黨中央權(quán)威”中就請示報告主體、事項及方式予以了原則性規(guī)定，2019年《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》則從請示報告主體、事項、程序、方式、個體類型與監(jiān)督追責(zé)等方面予以了系統(tǒng)規(guī)定。此外，在其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中亦有圍繞其主體規(guī)制事務(wù)就請示報告制度予以附帶性規(guī)定。例如，2016年《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第十條、第十五條和2017年《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》第十八條、第二十三條分別就相關(guān)事務(wù)中的請示報告職責(zé)、事項和方式等問題予以了具體規(guī)定。總體而言，請示報告的結(jié)構(gòu)要素與運行機理已初步實現(xiàn)制度化與規(guī)范化。未來既應(yīng)在突顯問題導(dǎo)向前提下進(jìn)一步明確請示報告的事項清單、細(xì)化請示報告的程序環(huán)節(jié)，特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告方面，還應(yīng)著重強化請示報告的執(zhí)行績效評估，并落實相關(guān)監(jiān)督保障措施。

二 組織成員行為事項：干部人事規(guī)范的制定權(quán)限范圍

執(zhí)政黨的黨員干部作為所涉社會組織“有機整體的目的性結(jié)構(gòu)功能要素”(28)雷志柱《知識網(wǎng)絡(luò)組織構(gòu)建與管理研究》，北京理工大學(xué)出版社2012年版，第57頁。，需滿足“承認(rèn)所屬組織的組織目標(biāo)并決心為其實現(xiàn)而奮斗”(29)吳鐸《簡明社會學(xué)》，華東師范大學(xué)出版社1986年版，第119頁。的基本要件，方能成為“承認(rèn)和實踐組織目標(biāo)、宗旨、章程的相對固定的成員”(30)邱偉光《公共關(guān)系學(xué)原理》，華東師范大學(xué)出版社1994年版，第66頁。。干部人事規(guī)范即是從執(zhí)政黨成員資格的自生性維護角度，圍繞黨員干部的吸收發(fā)展、資格認(rèn)定、考核選拔、權(quán)利義務(wù)等方面，來設(shè)定執(zhí)政黨“發(fā)展黨員標(biāo)準(zhǔn)、合格黨員標(biāo)準(zhǔn)、好干部標(biāo)準(zhǔn)、黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、教育實踐活動標(biāo)準(zhǔn)”(31)趙付科《習(xí)近平關(guān)于黨的建設(shè)質(zhì)量重要論述的理論特質(zhì)》，《思想理論教育導(dǎo)刊》2019年第9期，第51頁。等所涉組織成員的行為事項。進(jìn)而置于確?！霸鰪婞h的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力”(32)《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〉》，《人民日報》2017年6月26日,第1、6版。以實現(xiàn)組織肌體健康發(fā)展的具象化規(guī)范體系中，依循《黨章》第一章“黨員”和第六章“黨的干部”之界分，從黨員規(guī)范與黨的干部規(guī)范這兩個方面，來具體闡明該類規(guī)范的制定權(quán)限事項表達(dá)要旨。

(一)黨員規(guī)范事項范圍

黨員規(guī)范事項主要圍繞《黨章》第一章相關(guān)規(guī)定的設(shè)定，制定黨員行為標(biāo)準(zhǔn)等事項規(guī)范?！吨贫l例》第九條第一款第三項、第四項亦將相關(guān)基本制度設(shè)定列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項范圍，并從黨員發(fā)展管理和黨員義務(wù)權(quán)利這兩方面來具體列明。

一方面，就黨員發(fā)展管理而言,該類事項作為“健全黨員能進(jìn)能出機制，優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)”(33)胡錦濤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日，第1版。的基礎(chǔ)規(guī)范，主要涉及組織發(fā)展黨員和黨員日常教育管理這兩個方面?！饵h章》第一條、第二條和第五條、第六條、第七條分別設(shè)定了發(fā)展黨員的資格條件與基本程序，《黨章》第八條、第九條分別就黨員日常教育管理的方式予以了原則性規(guī)定?；诖耍?014年《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》圍繞入黨積極分子、發(fā)展對象、預(yù)備黨員的確定、培養(yǎng)、考察、接收、教育、轉(zhuǎn)正等程序環(huán)節(jié)事項以及相關(guān)工作的組織紀(jì)律事項予以了系統(tǒng)規(guī)定，2019年《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》則圍繞教育內(nèi)容與任務(wù)、教育管理方式、黨籍和組織關(guān)系管理、黨員監(jiān)督管理以及相應(yīng)保障措施事項予以系統(tǒng)規(guī)定。通過“對加強黨支部建設(shè)、強化黨員教育管理等作出基本規(guī)范”(34)宋功德《堅持依規(guī)治黨》，《中國法學(xué)》2018年第2期，第17頁。的體系化設(shè)定，來“增強黨員教育管理針對性和有效性”(35)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。，并進(jìn)一步結(jié)合在農(nóng)村、普通高校、黨和國家機關(guān)、國有企業(yè)基層組織工作的不同特點，分別予以了具體化、差異化設(shè)定(36)例如：《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(1999年制定，2019年修訂)、《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》(1996年制定，2010年修訂)、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》(1998年制定，2010年、2019年修訂)、2019年《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》。。

另一方面，就黨員義務(wù)權(quán)利而言。《黨章》第三條、第四條分別就黨員的義務(wù)與權(quán)利予以八項列舉，從而在事項設(shè)定上形成了黨員義務(wù)權(quán)利大體一致的均衡結(jié)構(gòu)。但由于《黨章》在歷史變遷進(jìn)程中將黨員義務(wù)置于黨員權(quán)利之前的規(guī)定，導(dǎo)致在一定程度上確立了黨員義務(wù)本位觀，并基于此初步確立了以“黨章規(guī)定義務(wù)為基本義務(wù)、一般黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定義務(wù)為一般義務(wù)”(37)伍華軍《論黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇》，《法學(xué)雜志》2018年第2期，第62頁。，且在相關(guān)準(zhǔn)則(38)如2015年《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。、條例(39)如2013年《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、2015年《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》、2016年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》((2003年制定，2015年、2018年修訂))、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2016年制定，2019年修訂)等。、規(guī)則(40)如2005年《浙江省村級組織工作規(guī)則(試行)》。、規(guī)定(41)如2008年《中共中央組織部關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》、2016年《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為的規(guī)定(試行)》、2018年《中共北京市體育局黨組關(guān)于禁止公務(wù)活動和工作時間飲酒的規(guī)定》等。、辦法(42)如2019年《公務(wù)員平時考核辦法(試行)》。、細(xì)則(43)如1994年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例實施細(xì)則》。中皆有所規(guī)定的黨員義務(wù)規(guī)范體系。伴隨1994年《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》和2004年《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的先后出臺，特別是在前者的第五條和后者的第四條中皆明確規(guī)定了“堅持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”的原則，使得“黨內(nèi)法規(guī)由義務(wù)性規(guī)范向義務(wù)與權(quán)利平衡性規(guī)范轉(zhuǎn)變”(44)曾鈺誠《新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：目標(biāo)、問題與路徑》，《中州學(xué)刊》2019年第11期，第28頁。的態(tài)勢亦有所顯現(xiàn)。雖然2004年《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》從權(quán)利事項、保障措施與責(zé)任追究這三個方面，就充分發(fā)揮黨員積極性、主動性、創(chuàng)造性前提下的黨員權(quán)利保障予以了系統(tǒng)規(guī)定，但黨員權(quán)利的種類與范圍略顯偏狹，更多地局限于訴愿表達(dá)與申訴救濟等派生性權(quán)利，確保黨員主體地位的實質(zhì)性“知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”(45)肖金明《論通過黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第5期，第16頁。等原發(fā)性權(quán)利設(shè)定較為單薄，且缺失必要的程序性保障措施設(shè)定，“黨員權(quán)利的制度性保障”(46)周葉中《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期，第43頁。機制仍有待健全完善。

(二)黨的干部規(guī)范事項范圍

黨的干部規(guī)范事項主要圍繞《黨章》第六章相關(guān)規(guī)定所設(shè)定的干部教育、培訓(xùn)、選拔、考核和監(jiān)督等事項而具體展開。該類事項作為黨的建設(shè)的基本任務(wù)，所涉基本制度設(shè)定亦被《制定條例》第九條第一款第四項列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項范圍，并基于大體形成的教育培訓(xùn)(47)如2011年《中共中央組織部關(guān)于加強和改進(jìn)基層干部教育培訓(xùn)工作的意見》、2013年《中共中央組織部關(guān)于在干部教育培訓(xùn)中進(jìn)一步加強學(xué)員管理的規(guī)定》、2015年《干部教育培訓(xùn)工作條例》。、選拔任用(48)如2004年《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、2010年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項報告辦法(試行)》、2010年《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法(試行)》、2010年《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法(試行)》、2014年《中共中央組織部關(guān)于加強干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2002年制定，2014年、2019年修訂)、2019年《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》。、監(jiān)督考核(49)如1979年《中共中央組織部關(guān)于實行干部考核制度的意見》、2005年《中央紀(jì)委、中央組織部關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》、2009年《中共中央辦公廳關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》、2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》。這三類規(guī)范體系來予以厘清。

其一，就黨的干部教育培訓(xùn)而言，該類事項作為《黨章》第三十五條規(guī)定之“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”干部隊伍建設(shè)目標(biāo)的具體表達(dá)，旨在“提高各級干部的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)”(50)朱光磊《全面深化改革進(jìn)程中的中國新治理觀》，《中國社會科學(xué)》2017年第4期，第28頁。，主要涉及干部教育培訓(xùn)整體制度安排和干部教育培訓(xùn)具體機構(gòu)建設(shè)這兩個方面。2015年《干部教育培訓(xùn)工作條例》基于第二條“建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程”的定位，從第一條規(guī)定的“推進(jìn)干部教育培訓(xùn)工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化”目標(biāo)出發(fā)，依循第五條規(guī)定的“分級管理體制”，就對象、內(nèi)容、方式方法、機構(gòu)設(shè)置、師資、課程、教材、經(jīng)費、考核與評估等教育培訓(xùn)具體事項予以了系統(tǒng)而全面的規(guī)定。2019年《中國共產(chǎn)黨黨校(行政學(xué)院)工作條例》則就黨校(行政學(xué)院)的管理體制、運營事項、工作規(guī)程和保障監(jiān)督等事項予以頗具可操作性的細(xì)化規(guī)定，從而為干部教育培訓(xùn)具體機構(gòu)建設(shè)設(shè)定了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和參照依據(jù)。2018年印發(fā)的《2018-2022年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》則進(jìn)一步明確了當(dāng)前干部教育培訓(xùn)工作的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、重要指標(biāo)與關(guān)鍵事項，并從培訓(xùn)內(nèi)容體系、培訓(xùn)組織架構(gòu)體系、培訓(xùn)保障制度體系等方面設(shè)定了具體的發(fā)展完善方向與量化指標(biāo)要求。特別是應(yīng)加強基層干部教育培訓(xùn)力度，有效遏制“干部教育培訓(xùn)工作自上而下遞減”(51)王同昌《基層黨組織組織力提升面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇》，《中州學(xué)刊》2018年第8期，第19頁?，F(xiàn)象的發(fā)生，將《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(1999年制定，2018年修訂)第二十三條所明確的“縣級黨委每年至少對村黨組織書記培訓(xùn)1次”等類似規(guī)定落到實處。并在“以理論教育和黨性教育統(tǒng)領(lǐng)干部教育培訓(xùn)內(nèi)容”(52)習(xí)近平干部教育培訓(xùn)思想研究課題組《習(xí)近平干部教育培訓(xùn)思想對黨的干部教育培訓(xùn)理論的繼承和創(chuàng)新》，《求實》2015年第7期，第18頁。的宗旨引領(lǐng)下，推動干部教育培訓(xùn)工作從任務(wù)型、規(guī)?；?qū)嵭汀I(yè)化轉(zhuǎn)變。

其二，就黨的干部選拔任用而言，在作為“黨的組織領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)”(53)朱景文《論法治評估的類型化》，《中國社會科學(xué)》2015年第7期，第121頁。之“堅持黨管干部”(54)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。這一根本原則指引下，圍繞《黨章》第三十五條確立的“德才兼?zhèn)?、以德為先”之選拔原則，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2002年制定，2014年、2019年修訂)就選拔任用條件、程序，以及交流、回避、職務(wù)變動與紀(jì)律監(jiān)督等具體事項予以了系統(tǒng)而全面的規(guī)定。其中第四十一條列明了選任制、委任制和聘任制這三種類型，雖然就聘任制的專業(yè)性適用要求予以了較為明確的規(guī)定，但就選任制與委任制的適用要求則沒有清晰設(shè)定。事實上，選任制與委任制因其分別“體現(xiàn)以民意為主，體現(xiàn)遵從上級組織和領(lǐng)導(dǎo)人的意旨”(55)羅中樞《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的分類選用、考核和管理探析》，《四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2012年第1期，第126-126頁。之不同導(dǎo)向，易在實踐中誘發(fā)一定的模糊適用情形，往往為了維護上級權(quán)威使得“委任制成為當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的現(xiàn)實選擇”(56)程波輝、彭向剛《委任制：當(dāng)代中國領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的現(xiàn)實選擇》，《公共管理與政策評論》2015年第2期，第63頁。，從而在一定程度上弱化了干部選拔任用過程中的民主、監(jiān)督要素。因此，有必要厘清這兩種類型的不同適用對象、實施要件與操作程序，通過更為細(xì)致、清晰的可操作性規(guī)定，來推動黨的干部選拔任用工作進(jìn)一步的科學(xué)化、制度化與規(guī)范化。此外，圍繞選拔任用過程中的紀(jì)律監(jiān)督事項，2019年《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》則從五類監(jiān)督檢查重點內(nèi)容事項，上下、內(nèi)外、聯(lián)動監(jiān)督檢查工作機制，以及全過程報告、評議、檢查、核查、追責(zé)制度這三個方面予以了實施性規(guī)定?？傮w而言，所涉黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子、組織(人事)部門的“自己監(jiān)督自己”(57)林學(xué)啟《完善反腐倡廉法規(guī)制度體系建設(shè)研究》，《理論探討》2011年第1期，第134頁。式自體監(jiān)督機制已頗為完備，未來應(yīng)進(jìn)一步突顯來自紀(jì)檢監(jiān)察等黨內(nèi)外部門和人民群眾的異體監(jiān)督效應(yīng)與相應(yīng)制度完善。

其三，就黨的干部考核監(jiān)督而言,為了切實“貫徹執(zhí)政黨的執(zhí)政意圖和主張”(58)石泰峰、張恒山《論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，《中國社會科學(xué)》2003年第1期,第23頁。，該類事項在“保持黨的純潔性，關(guān)鍵在黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部”(59)習(xí)近平《扎實做好保持黨的純潔性各項工作》，《求是》2012年第6期,第3頁。之重要論斷引領(lǐng)下，圍繞《黨章》第三十六條設(shè)定的六項基本條件，主要涉及干部考核評價體系和干部監(jiān)督機制這兩個方面。1979年《中共中央組織部關(guān)于實行干部考核制度的意見》在創(chuàng)立干部考核制度的同時，初步設(shè)定了“德、能、勤、績”四個方面的考核標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容。1998年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》(已失效)首次從考核的方式、內(nèi)容、程序、結(jié)果，以及考核機關(guān)、考核紀(jì)律與監(jiān)督等方面，就干部考核事項予以了系統(tǒng)、全面規(guī)定。2009年《中共中央辦公廳關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》進(jìn)一步明晰了促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的干部考核評價機制的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)和重點任務(wù)等事項?；诖?，結(jié)合其他相關(guān)規(guī)范性文件(60)例如：2000年《中共中央組織部、中共中央宣傳部關(guān)于建立縣級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部理論學(xué)習(xí)考核制度的若干意見》、2009年《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員綜合考核評價辦法(試行)》、2013年《中共中央組織部關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》等。的實施性規(guī)定，黨的干部考核評價體系雖已初具規(guī)模，但在“制度化、規(guī)范化、程序化”(61)韓強《對建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價指標(biāo)體系的若干思考》，《政治學(xué)研究》2003年第4期,第37頁。等方面仍有待進(jìn)一步完善。2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》旨在落實新時代黨的建設(shè)總要求與組織路線，從考核內(nèi)容、考核方式、考核結(jié)果、組織實施和紀(jì)律監(jiān)督等方面，就做好新時代干部考核工作設(shè)定了更為清晰、明確的行為指引。特別是通過第四十七條“創(chuàng)新考核方法”、第四十八條“考核工作信息化建設(shè)”的規(guī)定，為實現(xiàn)“干部考核評價主體建構(gòu)多元創(chuàng)新”(62)胡洪彬《習(xí)近平新時代干部考核評價觀的創(chuàng)新》，《長白學(xué)刊》2019年第2期,第12頁。提供了必要的規(guī)范依據(jù)。此外，2016年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》從黨的中央組織、黨委(黨組)、黨的紀(jì)律檢查委員會、黨的基層組織和黨員這五個層面的建立健全，以及與外部監(jiān)督的銜接機制等方面，明晰了干部黨內(nèi)同體監(jiān)督機制的主要內(nèi)容。在《黨章》第三十六條之“自覺地接受黨和群眾的批評和監(jiān)督”的原則性規(guī)定引領(lǐng)下，伴隨“群眾監(jiān)督是最主要、最有效的干部監(jiān)督”(63)程波輝《轉(zhuǎn)型期中國政治認(rèn)同重構(gòu)的研究》，《求實》2008年第2期,第63頁。的逐步確立和“信訪制度是接受群眾監(jiān)督的重要政治制度”(64)舒曉琴《開創(chuàng)新時代人民信訪工作新局面》，《人民日報》2018年12月3日，第7版。的有序突顯，干部黨外異體監(jiān)督機制亦初具規(guī)模。最終通過干部同體、異體監(jiān)督機制的協(xié)同整合，來切實加強“干部協(xié)同監(jiān)督機制的復(fù)合化、規(guī)范化、實效化建設(shè)”(65)趙謙《執(zhí)政不作為治理研究》，《法學(xué)雜志》2018年第12期,第46頁。。

三 組織風(fēng)險控制行為事項：紀(jì)律檢查規(guī)范的制定權(quán)限范圍

執(zhí)政黨的組織風(fēng)險往往伴隨組織體中的“決策、行為與治理機制”(66)楊雪冬《風(fēng)險社會理論述評》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2005年第1期，第87頁。而產(chǎn)生，表現(xiàn)為“規(guī)則運轉(zhuǎn)失靈所形成的制度化風(fēng)險”(67)吳漢東《人工智能時代的制度安排與法律規(guī)制》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2017年第5期，第130頁。。在執(zhí)政黨以“組織建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)滲透為主要形式的組織化調(diào)控”(68)唐皇鳳《新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視》，《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第5期，第32頁。過程中，控制、應(yīng)對組織運轉(zhuǎn)腐化、功能發(fā)揮失靈等“黨面臨的各種風(fēng)險考驗”(69)習(xí)近平《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》，《人民日報》2018年12月19日，第2版。時，當(dāng)置于“主權(quán)國家治國理政制度體系”(70)應(yīng)松年《加快法治建設(shè)促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》2014年第6期，第43頁。下，通過對執(zhí)政黨“執(zhí)政機制要素的理論、制度、組織機構(gòu)和人員”(71)翟國強《中國憲法實施的雙軌制》，《法學(xué)研究》2014年第3期，第86頁。所涉監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的規(guī)范化，來積極“提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”(72)姚建宗《中國特色社會主義新時代法治建設(shè)的實踐行動綱領(lǐng)——中國共產(chǎn)黨十九大報告的法學(xué)解讀》，《法制與社會發(fā)展》2017年第6期，第16頁。。紀(jì)律檢查規(guī)范即是從執(zhí)政黨這一組織體及其成員的任務(wù)、行為的監(jiān)控角度，圍繞必須遵守的黨的行為規(guī)則和相應(yīng)的黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)建設(shè)、運行等命題，從“制度保障、能力要件、信息條件和動力機制”(73)王希鵬《紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任具體化的路徑分析》，《中國監(jiān)察》2014年第12期，第38頁。具體化的角度，來設(shè)定執(zhí)政黨紀(jì)律檢查機關(guān)維護黨紀(jì)活動所涉組織風(fēng)險控制行為事項。進(jìn)而置于“圍繞‘四種形態(tài)’強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”(74)張居峰《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的內(nèi)涵解讀與推進(jìn)路徑》，《廣西社會科學(xué)》2017年第5期，第142頁。的懲戒性規(guī)范體系中，依循《黨章》第七章“黨的紀(jì)律”和第八章“黨的紀(jì)律檢查機關(guān)”之界分，從黨的紀(jì)律規(guī)范和黨的紀(jì)檢機關(guān)規(guī)范這兩個方面，來具體闡明該類規(guī)范的制定權(quán)限事項。

(一)黨的紀(jì)律規(guī)范事項范圍

黨的紀(jì)律規(guī)范事項主要圍繞《黨章》第七章相關(guān)規(guī)定所設(shè)定的“政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活紀(jì)律之行為規(guī)則”(75)王偉國《國家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，《中國法學(xué)》2018年第2期，第284頁。而具體展開?！吨贫l例》第九條第一款第六項亦將相關(guān)基本制度設(shè)定列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項范圍，并從紀(jì)律處分和問責(zé)處理這兩方面來具體列明。

一方面，就紀(jì)律處分事項而言，該類事項主要指向《黨章》第四十條所列的六類違紀(jì)行為與相應(yīng)違紀(jì)后果，具體適用于各級組織和全體黨員。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2003年制定，2015年、2018年修訂,以下簡稱《紀(jì)律處分條例》)基于《黨章》相關(guān)規(guī)定，從違紀(jì)行為的認(rèn)定、紀(jì)律處分的類型與運用規(guī)則、違法犯罪行為的紀(jì)律處分銜接等總體原則性事項，到違反六類紀(jì)律行為的處分適用等具體實施性事項，皆予以了較為全面的規(guī)定。其中圍繞違紀(jì)行為的屬性界分，主要通過《紀(jì)律處分條例》第七條(76)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七條規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究?！绷忻髁诉`反黨規(guī)、國法、政策、道德、利益的概括性規(guī)定，以及“依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予”紀(jì)律處分的引致條款設(shè)定，明晰了嚴(yán)明紀(jì)律、依規(guī)從嚴(yán)治黨的廣延面向標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行效率標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)違紀(jì)結(jié)果則基于《黨章》第四十一條(77)《中國共產(chǎn)黨章程》第四十一條規(guī)定：“對黨員的紀(jì)律處分有五種：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍?！薄ⅰ都o(jì)律處分條例》第八條(78)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2003年制定，2015年、2018年修訂)第八條規(guī)定：“對黨員的紀(jì)律處分種類：(一)警告；(二)嚴(yán)重警告；(三)撤銷黨內(nèi)職務(wù)；(四)留黨察看；(五)開除黨籍。”針對黨員設(shè)定的五種紀(jì)律處分，《黨章》第四十四條(79)《中國共產(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定：“對于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨的委員會在查明核實后，應(yīng)根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重的程度，作出進(jìn)行改組或予以解散的決定，并報再上一級黨的委員會審查批準(zhǔn)，正式宣布執(zhí)行?！?、《紀(jì)律處分條例》第九條(80)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九條規(guī)定：“對于違犯黨的紀(jì)律的黨組織，上級黨組織應(yīng)當(dāng)責(zé)令其作出檢查或者進(jìn)行通報批評。對于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨的委員會在查明核實后，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重的程度，可以予以：(一)改組；(二)解散?！贬槍h組織設(shè)定的兩類紀(jì)律處分，通過《紀(jì)律處分條例》第二章、第三章的相關(guān)規(guī)定具體明晰了各類紀(jì)律處分的結(jié)構(gòu)要素、影響結(jié)果與從輕或減輕、從重或加重之運用規(guī)則。

另一方面，就問責(zé)處理事項而言，該類事項主要指向《黨章》第四十四條、第四十六條設(shè)定的“問責(zé)”要求，具體從問責(zé)對象、問責(zé)情形、問責(zé)方式等方面將“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”(81)楊巨帥《失責(zé)必問 問責(zé)必嚴(yán)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2016年第14期，第23頁。落到實處。《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(2016年制定，2019年修訂，以下簡稱《問責(zé)條例》)基于《黨章》相關(guān)規(guī)定，從問責(zé)原則、問責(zé)對象、問責(zé)情形、問責(zé)方式、問責(zé)程序、問責(zé)救濟等方面，皆制定了較為全面的實施性規(guī)定。其中《問責(zé)條例》第五條將“黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部”皆列為問責(zé)對象，從而確立了組織問責(zé)與個人問責(zé)相結(jié)合的二元問責(zé)處理機制。第七條則將領(lǐng)導(dǎo)、政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、廉政建設(shè)、主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、利益作為等方面的失職失責(zé)情形列為問責(zé)情形。該類列舉式規(guī)定雖然涵蓋的事項范圍頗為廣泛，但沒有結(jié)合兩類問責(zé)對象作類型化區(qū)分，上述情形中哪些是組織集體行為、哪些是組織個人行為？應(yīng)以不同事項范圍來界分，還是以行為方式或結(jié)果影響程度來界分？此外，在情形設(shè)定方面，多為“不強、不力、不實、不到位、不嚴(yán)、造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響”等模糊彈性表述，有必要充實可操作性的量化精確表述。第八條就組織問責(zé)設(shè)定了檢查、通報、改組這三種問責(zé)方式，就個人問責(zé)設(shè)定了通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分這四種問責(zé)方式，以突顯“硬性約束措施下問責(zé)方式的嚴(yán)厲性”(82)王立峰、呂永祥《黨內(nèi)問責(zé)機制：推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的有效路徑》，《探索》2017年第1期，第97頁。。其中在個人問責(zé)的紀(jì)律處分方面，與前述紀(jì)律處分事項形成了必要的條款引致關(guān)系。在干部選拔任用這類特殊事項的個人問責(zé)方面，則基于這四種方式在2019年《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》第四十條第一款，設(shè)定了更為具體的“情節(jié)較輕、較重、嚴(yán)重”的三級進(jìn)階型九種問責(zé)方式。

(二)黨的紀(jì)檢機關(guān)規(guī)范事項范圍

黨的紀(jì)檢機關(guān)規(guī)范事項主要圍繞《黨章》第八章的相關(guān)規(guī)定所設(shè)定的紀(jì)檢機關(guān)“規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督職能行使、規(guī)范辦案裁量權(quán)范圍界定、明晰具體辦案程序依據(jù)”(83)王立峰、潘博《淺析中共紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制》，《長白學(xué)刊》2015年第6期，第67-73頁。事項而具體展開。《制定條例》第九條第一款第二項、第六項亦將相關(guān)基本制度設(shè)定列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項范圍，并從強化組織機能與規(guī)范執(zhí)紀(jì)監(jiān)督這兩方面來予以厘清。

一方面，就強化組織機能而言，該類事項旨在明晰黨的紀(jì)檢機關(guān)在“強化合力，規(guī)范執(zhí)紀(jì)監(jiān)督”(84)姚巧華、黃漢恩《政治生態(tài)治理的制度視野》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報》2015年第5期，第51頁。定位下的功能目標(biāo)，“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”是該類機關(guān)的職責(zé)所在，但非終極目的。應(yīng)以《黨章》第四十六條的“推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強黨風(fēng)建設(shè)”之任務(wù)設(shè)定為引領(lǐng)，以2019年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第一條進(jìn)一步明確的“加強黨的紀(jì)律建設(shè)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨”之監(jiān)督執(zhí)紀(jì)目標(biāo)設(shè)定為導(dǎo)向，圍繞提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平而具體展開。

另一方面，就規(guī)范執(zhí)紀(jì)監(jiān)督而言，該類事項旨在基于《紀(jì)律處分條例》、《問責(zé)條例》等規(guī)范性文件的引領(lǐng)，就黨的紀(jì)檢機關(guān)履行“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”這三類職責(zé)的權(quán)限范圍和權(quán)力行使程序予以規(guī)范化設(shè)定。強調(diào)通過檢舉控告(85)如1993年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》、1996年《中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護檢舉、控告人的規(guī)定》。、案件處理(86)如1987年《黨的紀(jì)律檢查機關(guān)案件審理工作條例》、1991年《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定》、1994年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》、1994年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例實施細(xì)則》。、特殊身份黨員處分(87)如1996年《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反廉潔自律規(guī)定購買、更換小汽車行為的黨紀(jì)處理辦法》、2014年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》等。等程序性規(guī)范，來推動《制定條例》第十條所規(guī)定的“職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項”的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)程化與可操作化。此外，在全面從嚴(yán)治黨、國家監(jiān)察體制改革的大背景下，亦需通過規(guī)范執(zhí)紀(jì)監(jiān)督來厘清“黨紀(jì)監(jiān)督與國法監(jiān)察之間的基本關(guān)系”(88)劉艷紅《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問題研究》，《法學(xué)論壇》2019年第1期，第5頁。。特別是注意防范以黨紀(jì)適用替代國法適用的現(xiàn)象發(fā)生，例如在扶貧領(lǐng)域違紀(jì)(89)《中共浙江省紀(jì)委關(guān)于6起扶貧領(lǐng)域違紀(jì)問題的通報》，浙江省紀(jì)委省監(jiān)委網(wǎng)站，2017年8月11日發(fā)布，2020年6月27日訪問，http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2017/08/10/030311913.shtml。案例中，涉案人員利用職務(wù)便利侵占低保金、違規(guī)申報冒領(lǐng)補助金、截留挪用補助金等行為，在違反黨紀(jì)的同時，亦往往會觸犯行政法律甚至是刑事法律的規(guī)定。因此有必要厘清在具體責(zé)任追究過程中的適用標(biāo)準(zhǔn)與銜接機制，以明晰黨紀(jì)與國法在不同規(guī)則體系下的功能定位與關(guān)系設(shè)定。