何繼新，付美佳

(天津城建大學 經濟與管理學院 ，天津 300384)

一、問題的提出

(一)社區(qū)治理現代化體制改革轉型

中華人民共和國成立初期，我國城市基層社會實行以單位制為主線，以街居制為補充的治理模式。這種基層社會治理形態(tài)的關鍵特質在于“單位”多重職能性，其運作結構多表現為封閉空間內“國家—單位—個人”的直線控制和縱向管理。而在改革開放后，伴隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，我國基層社會治理進入變革轉型期，出現了公共權力由國家向社會分散下沉的轉變趨勢，開啟了向基層放權賦能的轉變過程。傳統單一行政管控規(guī)制模式難以與新形勢適配，權力下放、資源下沉、重心下移和放權賦能的理念開始成為基層治理創(chuàng)新改革的關鍵所在。在此時代背景下，單位制逐步解體，原本只起到拾遺補闕作用的街居制被委以重任，慢慢承擔從單位空間中剝離出來的社會管理職能，在城市基層社會治理中扮演著重要角色。[1]值得一提的是，盡管城市基層社會治理結構發(fā)生重大變革，但由于街居在基層社會治理中定位不清、權責失衡、行政導向等尷尬處境并未改變，與日益開放共享、協商共治、精細高效的社會治理新環(huán)境難以有效銜接和融合。為消解基層社會治理現代化進程中的這一尷尬窘境，我國開始持續(xù)推進網格化管理，黨的十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，創(chuàng)新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。此次會議表明要以網格化管理為基準加強和推進社區(qū)建設，要把網格化管理納入城鄉(xiāng)規(guī)劃之中，網格化管理作為一種先進治理的改革理念在基層社會中推廣開來。

所謂網格化管理，主要是借助統一的數字信息化技術和標準綜合化管理平臺，將所轄區(qū)域合理劃分為若干網格，對人、事、物、情等進行綜合管理，實現管理到戶、服務到人的一種基層社會治理新模式。網格化管理的基本單位聚焦于家庭，主要特點是變分散被動的管理為網絡系統的管理，實現基層社會治理與服務的精細化、集約化與網絡化。[2]關于“網格化”改革的創(chuàng)新舉措始于北京東城區(qū)。2004年，北京率先在全國范圍內推行城市社區(qū)網格化服務管理工作，遵循動態(tài)工作原則在社區(qū)管理系統中引入云計算中心，實現社區(qū)整體資源的集約管理。2005年4月，網格化管理模式被列為社會治理創(chuàng)新成果的同時，建設部頒布出臺《關于公布數字化城市管理試點城市(城區(qū))名單的通知》，將北京市朝陽區(qū)、上海市長寧區(qū)、武漢市江漢區(qū)等十個城市納入網格化管理試點工作。2008年，建設部在全國范圍內的51個城市有效推進網格化管理模式試點工作，進一步推動“網格化管理”改革。在頂層設計的推動下，社區(qū)基層公共服務治理儼然呈現出“無網格，不治理”的發(fā)展趨勢。

(二)社區(qū)治理現代化過程中衍生諸多問題

在社區(qū)治理現代化發(fā)展進程中，受傳統政府全能管理理念的慣性影響，行政化底色表現較為明顯，為順應政府的“角色再造”和“權力調整”，社區(qū)必須全方位多層面審視上級政府相關部門的所需所求，解決社區(qū)自治組織行政化嚴重、社區(qū)權威空場和社區(qū)任務負擔過重等問題。

1.社區(qū)治理主體單一化與社區(qū)自治組織行政化

在我國城市基層社區(qū)治理中，政府行政部門“習慣式”通過社區(qū)來落實和執(zhí)行各種社會治理職能與行政管理職能，往往將社區(qū)視為政府行政部門的附屬品，并建立起與政府部門職能對應的組織機構和職位以承接分派任務；同時無限放大社區(qū)治理中的各種考核指標占比以達到政績評估要求，使社區(qū)居委會職能行政化嚴重，自治功能受到極大掣肘，而社區(qū)自治組織因疲于應對上級發(fā)布的各類任務，壓力負擔沉重。直線的行政工作方式占據主位，制約了社區(qū)自治職能的發(fā)揮，影響社區(qū)治理現代化進程。

2.社、民信任失衡與社區(qū)權威空場

所謂社區(qū)權威是指在一定的社區(qū)內享有威望的組織、人或事物，是基層社區(qū)治理工作有序開展的重要保證。目前我國社區(qū)權威很大程度上更偏向于行政權威而非實質權威，尤為重要的是，這往往導致社區(qū)權威空場成為一種普遍現象。社區(qū)權威空場導致各種社區(qū)規(guī)定制度形同虛設，社區(qū)與居民之間“信任流失”，社區(qū)居民對社區(qū)組織的認可度下降，結果只能是社區(qū)權威處于“真空”狀態(tài)，即社區(qū)治理的重點在于治理目標的完成而不是居民主觀感受的信服。因此，這種社區(qū)權威空場帶來社區(qū)居民內在感受度被弱化，社區(qū)權威正當性受到影響，這在一定程度上導致社區(qū)治理效能低下、社區(qū)組織渙散，給社區(qū)新型現代權威的建立帶來諸多挑戰(zhàn)，如社區(qū)無法準確把握居民的內生需求，提升居民服務感受度等。

3.社區(qū)服務內容擴張與社區(qū)負擔過重

在當前加速推進社區(qū)治理現代化進程中，不斷動態(tài)變化的社會治理服務新內容、各種剝離出來的社會職能、政府放權賦能下沉的行政性事務等全部堆壓疊放在社區(qū)之中，按部就班地落實直線行政工作與減負增效的社區(qū)治理理念在這里交融，使得社區(qū)在處置各類事務時無法做到“涇渭分明”，難以秉承“行政、服務與自治”三分的思維治理理念來應對社區(qū)綜合性、行政性、服務性與自治性事務。[3]

基于此，為破解社區(qū)治理中所衍生的各種難題，形成扁平化網絡治理體系，實現社區(qū)減負增效，需要在轉變政府各類職能的同時建立起多元化、新型化的社會網絡關系，形成“多主體參與治理—多主體分擔職能—多主體相互協同”的工作模式。借助“網格化”的“網”建立單元與單元之間的聯系，通過網格這一形式做好多元參與主體間的協同合作關系，做好社區(qū)組織與居民之間的溝通互動，做好政府與社會組織的資源整合。用多元主體的整體性協同互動打破往日公共服務主體的唯一性，切實將多元力量嵌入到社區(qū)公共服務治理中，為形成基層社區(qū)公共服務網絡運行機制以及增強回應能力提供一種行之有效的思路框架。由此可見，網格化管理模式與解決基層服務網絡化難題之間具有高度關聯性，在實際運作中也凸顯出其特有的網絡邏輯體系和良好的治理形態(tài)。但是“網格化”改革是否能真正解決基層社區(qū)治理中的網絡化關系問題？在改革過程中是否會衍生出其他新的問題？這是衡量網格化管理更深層次意蘊和更高價值標準的關鍵要義。

二、網格化管理在社區(qū)基層公共服務網絡治理中的獨特動力功能

國家標準化管理委員會發(fā)布的《城鄉(xiāng)社區(qū)網格化服務管理規(guī)范》、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部《關于公布數字化城市管理試點城市(城區(qū))名單的通知》、中央政法委《關于進一步發(fā)揮基層綜治中心和網格員作用筑牢疫情防控第一道防線的通知》都對網格化管理的實踐價值和主要運作內容做了明確規(guī)定，也對網格化管理提出了發(fā)展目標要求。這些都是網格化管理在基層社區(qū)公共服務網絡治理中發(fā)揮自身功能、規(guī)范服務流程的底座支撐。縱覽近些年學界的研究，在網格化管理功能的現有研究中，胡重明結合網格化管理在權力下沉和服務治理中的作用，將其功能分為資源整合功能、權威統整功能及社會控制功能。[4]田毅鵬和薛文龍把網格化管理在城市治理中的功能總結為社會控制功能、信息傳遞功能和社區(qū)服務功能等。[5]孫建軍等則認為網格化管理是對“保甲制”的超越，功能定位由“重管制”轉向“重服務”，系統整合社會力量，進而在形成社會合力的基礎上，真正實現源頭治理、綜合管理、全面服務的目標定位。[6]綜合學界觀點，新格局下的網格化管理在社區(qū)基層公共服務網絡治理中主要具備以下功能(如圖1)：

圖1 網格化管理獨特動力功能的“三角架構”圖來源：研究者自繪。

(一)管控治理功能

網格化管理是夯實基層社區(qū)公共服務網絡治理的創(chuàng)新模式。網格化管控治理功能是規(guī)范社區(qū)運行秩序、增強社區(qū)回應能力和提升公共服務質量的精細精準化工具。社區(qū)公共服務網絡治理需要以網格化管理的有效管控為動力基礎。網格化管理對社區(qū)基層公共服務供給的管控治理功能主要表現為：第一，對社區(qū)居民公共服務需求信息進行全方位搜集處置，確保實行網格化管理的初衷與社區(qū)公共服務網絡化治理目標具有一致性；第二，對社區(qū)公共服務應急突發(fā)事件進行有效控制，保證社區(qū)管控秩序在動態(tài)空間內達至最優(yōu)化；第三，對基層政府、企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)居委會等產生平衡與監(jiān)督作用，發(fā)揮其在社區(qū)公共服務治理中的關鍵角色；第四，對網絡化公共服務手段和流程進行嚴密控制，形成服務邊界清晰界定、明確主體服務責任和層層分解服務目標的工作架構。

(二)民主保障功能

新形勢下的社區(qū)基層公共服務網絡治理，應該以充分調動居民自治意識為主，政府行政管控為輔，形成黨建引領和政府負責下的社區(qū)良性網絡互動治理新格局。居民的主動參與治理意識和民主協商精神，需要網格化管理這一管理服務模式提供內在保障。第一，搭建社區(qū)民主協商平臺機制，通過將“社區(qū)開放交流會”和“居民問答會”等形式深度嵌入到網格化平臺上，讓社區(qū)居民充分參與到相關社區(qū)公共服務規(guī)則制定過程中來；第二，加強黨組織的統攬和引領，按照居民的服務需求和期望通過網格化管理服務提供高效便捷的精準化服務，彰顯黨組織在社區(qū)網格化管理中的政治優(yōu)勢；第三，充分保障居民的利益表達權、需求表達權和意見表達權，同時拓寬居民參與公共事務的渠道，賦予居民更廣的參與空間和更多的民主保障。

(三)利益訴求功能

隨著信息化技術的發(fā)展，網格化管理填補了基層社會治理中的“真空地帶”，為全面了解和充分滿足多方主體利益需求創(chuàng)造了可靠性條件，進一步實現了公共服務的供給下沉，網格化管理的利益訴求功能主要表現在：第一，網格化管理將單方個人利益整合成為多方集體利益，通過讓多元主體都主動參與到公共服務治理之中，提高利益表達效能；第二，為社區(qū)居民提供平等的利益表達機會，在公共服務網絡化治理中實現話語權的向下過渡；第三，化解多方主體之間的利益矛盾，設計差異化矛盾應對策略，及時回應各主體不同層次的利益訴求。

(四)社會協同功能

伴隨著城市化進程加快和城市基層社會治理轉型，社會利益結構、社會管理形態(tài)趨于多元化，隨之產生諸如基層治理矛盾凸顯、多維利益沖突明顯和價值觀念異質等問題。網格化管理作為社區(qū)基層公共服務網絡治理中的關鍵平臺和主要手段，使各主體之間形成積極合作和良性互動局面，不同價值利益沖突矛盾也得以協調解決。網格化管理的社會協調功能主要體現在以下方面：第一，統籌整合基層人力、物力、財力等資源，深度挖掘和有效釋放社區(qū)公共服務網絡化供給的內生動力，并與外部動力耦合后形成互融共促的合力；第二，協調社區(qū)居民與社會組織、社區(qū)組織之間的利益沖突，提升快速回應社區(qū)居民動態(tài)需求能力和各類組織之間的互動性；第三，消解社區(qū)居民之間的沖突，最大限度調動其參與社區(qū)公共服務供給的活力和潛力。

(五)資源整合功能

社區(qū)公共服務網絡治理離不開橫向集成、縱向共享的服務模式，需要以數字網格化管理平臺為支撐，進而實現資源的全域覆蓋和有效整合。社區(qū)公共服務的網絡治理需要網格化管理提供資源保障。第一，推動社區(qū)工作者、網格員、志愿者通過入戶、走訪等形式真正下沉至網格之中，形成專業(yè)人才隊伍在網格內的集聚；第二，將社區(qū)的人員、車輛、路況等全部納入網格化管理之中，實現資源從傳統管理到數字化互動管理的轉變；第三，通過整合不同主體的服務力量，有效規(guī)避基層社區(qū)的大量重復性工作，提高資源的利用率，讓網格在更為寬泛的范圍發(fā)揮出更大的效用。

(六)民生服務功能

社區(qū)治理的核心是始終堅持以人民為中心，網格化管理對社區(qū)治理的核心的體現就是全方位為居民提供高質量公共服務。民生服務是網格化管理的重中之重，是評估社區(qū)治理現代化進程的關鍵一環(huán)。網格化管理的民生服務功能主要體現為：第一，按照“網格員+社工+義工”服務格局，發(fā)揮聯系居民、掌握民情、表達民意、改善民生、解決矛盾等職能；第二，在深入了解社區(qū)居民公共服務需求的基礎上，為其提供公共服務政策咨詢、安全知識培訓等“零距離”服務；第三，網格內管理服務主體既要做好教育引導居民也要做好主動積極參與公共服務雙重工作，不斷提升服務民生意識，強化基層黨組織服務社區(qū)、服務居民的優(yōu)勢和能力；第四，通過培育社區(qū)居民參與社區(qū)公共服務的積極性，發(fā)揮居民“自我管理、自我糾偏、自我服務”的服務效能，增強居民的互信感和參與感，打造共商共治共享的社區(qū)治理網絡共同體。

(七)安全維穩(wěn)功能

強化基層社區(qū)安全穩(wěn)定的綜合治理服務，不斷提升社區(qū)公共服務網絡治理的精細化和精準化程度，是實現社區(qū)治理現代化的關鍵目標，也是網格化管理的設計初衷之一。網格化管理作為保證公共服務有效運行的重要平臺，主要通過細分網格的綜治維穩(wěn)進一步提升安全防控能力、完善安全維穩(wěn)機制和擴充基層維穩(wěn)力量，實現社區(qū)公共服務安全治理有效性的關鍵觸角及核心節(jié)點，體現網格化管理安全維穩(wěn)的服務理念和獨特功能。第一，科學劃分社區(qū)管理網格，編織出精細密集的“安全網”，排查和解決網格內的矛盾、風險和隱患，提高社區(qū)公共服務管控能力；第二，建立日常風險安全需求信息上報機制，以網格化信息技術為依托加強對社區(qū)安全基礎性信息的掌握、處置和反饋，全面動態(tài)提升社區(qū)安全治理效能；第三，延伸監(jiān)管觸角，增大安全覆蓋時空范圍，把網格綜治維穩(wěn)職能向網格、樓棟、家庭及個人延伸，從而增強網格安全基層維穩(wěn)力量，整合公共服務治理資源，推進社區(qū)良好秩序建構。當然，也要動員各類社會組織積極參與社區(qū)治安巡邏、法律援助、食品安全等公共服務事項，把“動員社會力量—全面排查整治—優(yōu)化公共服務”流程嵌入到網格安全維穩(wěn)工作之中。

(八)信息擴展功能

綜合治理網格化信息平臺是社區(qū)進行深度服務管理的重要載體，社區(qū)內部人口管理、社會保障服務管理、特殊人群日常管理、計劃生育管理、社區(qū)治安防控管理等，都有賴于社區(qū)網格化管理手段的接入和融合。社區(qū)公共服務閉環(huán)化、網絡化治理必須依托網格化信息平臺進行，網格化管理的信息擴展功能主要表現在：第一，對所涉及的社區(qū)治理主體之間開展合作提供信息支持，保證社區(qū)網絡化治理決策更具有科學性和前瞻性；第二，為社區(qū)公共服務網絡化治理中出現的問題建立信息案卷，保證能夠及時向不同主體和部門傳遞問題信息，以便快速得到反饋處理結果，形成閉環(huán)服務流程；第三，實現信息平臺和政府、社會與社區(qū)之間的互聯互通，提高公共服務問題預警能力，充分展現公共服務治理中的動態(tài)化、實時化和信息化。

圖2 社區(qū)基層公共服務網絡關系變遷動力來源：研究者自繪。

三、網格化管理促進社區(qū)基層公共服務網絡治理的變遷動力

從外在形式上看，網格化管理是一種利用現代信息技術對網格單元進行管理的改革方法，其運作實質卻涉及城市基層社區(qū)內部的組織調整與變革，因為網格化管理涉及基層公共服務治理模式創(chuàng)新，對實現社區(qū)治理現代化具有重要的影響。網格化管理將社區(qū)公共服務內容逐步分類分級，保障居民快捷享受各類公共服務，實現社區(qū)精細“滴灌”式公共服務治理。在公共服務“關系網絡化”目標主導之下，網格化管理將大多數公共服務管理職能從政府轉移到基層網格綜治中心，按照“權責明確、界定清晰、方便服務”的原則，人力、財力、物力等服務資源會相應聚集于網格?！熬W格化“服務改革以全面滿足居民公共服務需求和實現社區(qū)公共服務精準個性化為基本目標，實現這一基本目標需要將社區(qū)公共服務內容和資源統籌整合、配齊配強并與外部各類資源有效鏈接形成更為廣泛的治理網絡。因此，網格化管理需要發(fā)揮其集聚動力、整合動力及管控動力拓展公共服務網絡化資源，消解負向動力，推動社區(qū)公共服務網絡關系的變遷(如圖2)。

(一)集聚動力：實現社區(qū)公共服務減負增效

由于政府權力下沉帶有較強的行政績效色彩，社區(qū)難以從行政職能中剝離出來，減負增效工作常常出現斷層或陷入“怪圈”，造成基層社區(qū)公共服務邏輯行政化，服務行為形式化，服務效果碎片化。所謂減負增效實質上就是為加快基層政府公共服務職能轉移提供一個新契機和能量場域，把各項冗雜的公共服務系統整合集聚至網格之中。網格化管理作為創(chuàng)新社區(qū)公共服務機制、重塑公共服務關系網絡形態(tài)的核心要素，集聚效應對實現社區(qū)的減負增效起著舉足輕重的作用，如果缺乏專業(yè)且多樣的集聚動力，就很難保證公共服務的均衡匹配與迭代升級，更無法在網格間形成互惠合作的網絡關系。由此可見，網格化管理的集聚動力為構建協同合作、平等協商的公共服務網絡關系提供了實質性支撐條件。具體體現在四個方面：一是時空集聚?；趯ι鐓^(qū)居民需求和公共服務本身的關注，借助網格化管理模式實施全天候監(jiān)督，實現社區(qū)公共服務供給的“時空影像全覆蓋”。二是主體集聚。在網格化管理中，社區(qū)通過將政府、社會組織、社區(qū)自治組織等多元主體的治理資源整合在一起形成多向關系的良好互動。在治理主體呈現多元化的趨向下，網格化管理集聚社會資本關系網絡，靈活“編織”公共服務內容并開展縱向通達、橫向覆蓋的公共服務。三是資源集聚。資源對于社區(qū)公共服務運作效果影響重大，因為社區(qū)服務資源是調整公共服務結構、優(yōu)化配置公共服務系統與滿足社區(qū)民眾需求的主要手段。[7]但僅僅依賴附屬性資源，社區(qū)難以理順內部組織關系以實現社區(qū)減負增效的目標。社區(qū)實行網格化管理可以將人員、部門、設施等資源全部下沉到網格之中，建立“區(qū)—街—社區(qū)—網格”四級公共服務體系，加速推進社區(qū)網格化管理中心統籌調度服務資源，集中力量織密織實公共服務“資源關系網”。四是服務集聚。網格服務集聚功能就在于持續(xù)擴充社區(qū)公共服務內容與服務對象，它實質上是在擴展公共服務空間與領域，將養(yǎng)老服務、就業(yè)服務、社會保障等公共服務納入網格化體系，提高網格適時響應能力。[8]

(二)整合動力：實現全生命周期服務管理

在網格化管理模式下，系統整合能力是與公共服務網絡化程度密切相連的，旨在實現信息互通、共享服務資源、發(fā)揮網格最大效能。網格化整合動力是建立高穩(wěn)定性和高回應性公共服務網絡關系的關鍵橋梁。在推行網格化管理進程中，利用現代化信息技術對公共服務進行信息集成和全面整合，將碎片化公共服務與條線化管理資源系統整合直至全部網羅至社區(qū)網格單元，以此打破公共服務供給壁壘，打造更為廣泛的服務網絡。網格化整合動力主要有以下四個方面：一是業(yè)務整合功能?！熬W格化”服務開展后，社保、醫(yī)療、教育、通訊、計生等公共服務工作都被納入到社區(qū)網格綜治中心，但由于網絡化和信息化不斷加快，公共服務面臨的安全威脅和風險日益突出，從而無法準確預估服務態(tài)勢。因此，網格化設計重在專業(yè)精細性，在調整網格業(yè)務時，結合各項服務業(yè)務以及實際服務工作需要，建立定格定員、無縫對接、全面覆蓋的基層立體網絡服務體系，保證公共服務不中斷。二是部門整合功能。在社保、衛(wèi)生、流動人口服務管理等部門設置專職或兼職網格員，溝通協調不同服務部門與不同工作條口，形成基層社會公共服務治理“一張網”的工作格局。以往社區(qū)與社區(qū)、社區(qū)內部之間的網絡是獨立運營的，當有了統一、安全、便捷的業(yè)務網絡平臺對公共服務部門進行綜合性管理，相應的社區(qū)網格化公共服務的可能性和效率都會大幅提高。三是流程整合功能。社區(qū)公共服務治理的有效性離不開網格化具備的簡化服務程序、建構閉環(huán)流程優(yōu)勢，利用智能化技術對微網格進行全方位摸底排查，分級分類處置不同類別公共服務問題。四是信息整合功能。社區(qū)公共服務治理工作的順利推進有賴于關鍵信息的整合，其中完善的、準確的、正向的信息能夠為社區(qū)公共服務網絡化治理提供堅實的屏障。社區(qū)網格工作人員在公共服務供給中要將信息觸角延伸至家庭單位中，秉承著積極探索服務需求信息、總合條塊服務信息的工作原則開展“零距離”便民服務，主動對網格內所有公共服務實行信息一體化管理，進而為搭建網絡化公共服務平臺提供堅實基礎。

(三)管控動力：實現公共服務最后一公里

在公共服務網絡治理情境下，網格化管控能力主要是指憑借基層行政權力或者間接滲透方式對社區(qū)網格內人、地、事、物、情等進行分別管控[9]，通過建立社區(qū)公共服務供給評價機制，使不同公共服務應用場景與社區(qū)網格管理目標有機銜接起來，進而避免出現服務“真空”狀態(tài)。在社區(qū)公共服務工作中，明確網格管理職責、動態(tài)調整服務流程和強化管理監(jiān)督考核為創(chuàng)新網格化公共服務增能賦效，實現了公共服務網絡窗口不斷前移，形成了“管控在網中、服務零距離”的工作格局。網格化管控動力具體體現在五個方面：一是決策能力。社區(qū)開展公共服務決策需要橫縱自治空間和權力，要避免社區(qū)決策權呈現“隱形化”。不同公共服務部門業(yè)務的網絡化聯結增強了社區(qū)公共服務能力，而網格化管理的信息化、數據化和可視化特性則有助于提升不同服務部門的決策能力。二是督導能力。社區(qū)公共服務網絡治理中容易出現責權不明的現象，各參與主體主動服務意識弱化，社區(qū)公共服務的閉環(huán)化管理難以實現。網格化管理可以利用地理信息技術積極探索社區(qū)公共服務督導責任區(qū)，將社區(qū)兩委成員設為網格督導員，專門負責行使對服務責任區(qū)的督促與指導。三是監(jiān)控能力。網格化管理平臺對社區(qū)公共服務板塊實施全時段、全方位動態(tài)監(jiān)控，全面發(fā)揮公共服務安全門戶、安全平臺及安全應用的功能，多維度保障基層社區(qū)公共服務安全狀態(tài)，全景化、動態(tài)化、立體化地展現安全的公共服務，在廣泛而密集的監(jiān)控巡視基礎上提升公共服務網絡化程度。四是執(zhí)行能力。社區(qū)網格化綜治平臺具備將公共服務任務分解成片、制定詳細服務流程等執(zhí)行能力，在合理劃分社區(qū)、小區(qū)、樓棟的前提下，從居民服務需求角度出發(fā)將新、難、重的公共服務作業(yè)分配給資源充足的網格點，有效解決社區(qū)公共服務供給中的重難點，進而優(yōu)化公共服務整體關系網絡布局，重塑社區(qū)公共服務網絡化治理結構。五是互動能力。由于政府主導優(yōu)勢明顯，街道、社區(qū)社會組織與社區(qū)居委會對其依賴性較高，進而壓縮了社區(qū)自治空間，這常常導致公共服務其他治理主體主觀意愿弱化。所以，多元主體協同共治對社區(qū)公共服務治理至關重要，其目的是形成多維互動網絡關系進而提升公民認可度及感受度，將精細化服務順利“滴灌”至網格之中，促使網格化管理成為基層社區(qū)公共服務治理的長效機制。綜上，管控動力作為網格化管理正向動力之一，從決策能力、督導能力、監(jiān)控能力等五個全面管控導向以及高質量、高標準、高透明度的公共服務流程極大增加了社區(qū)居民的信任感，為發(fā)展基層公共服務網絡關系注入關鍵銜接力量。

四、以網格化管理催化社區(qū)基層公共服務網絡發(fā)展的反思對策

從表面上看，“網格化管理”改革似乎是依托一套數字信息系統整合公共服務資源進而提升服務效率的問題，但究其實質，它關系到基層社區(qū)公共服務網絡體制機制變革等一系列內在問題。社區(qū)公共服務網絡體制問題的關鍵在于如何平衡政府和社區(qū)自治組織之間的關系，即在基層行政權力與社區(qū)自治權力之間尋求平衡點。長期以來，城市基層社區(qū)治理存在的普遍問題是，政府及其下設行政機構占據統領地位，擠壓了社區(qū)組織的自治空間?！熬W格化管理”改革為社區(qū)居委會享有更多更大的自治權增添動能，給予社區(qū)自治組織充足的彈性自主空間。但值得注意的是，實行“網格化管理”改革的確會出現諸如制度懸置等現象，其結果可能導致社區(qū)制度化資源配置不足，降低公共服務網絡橫縱整合效果。深究其原因，在于社區(qū)公共服務網絡體制機制變革的動態(tài)復雜性，只有掌握其動態(tài)復雜的內在關系并展開更為細致的分析，才能確保網絡化公共服務供給與居民實際需求的頻率保持一致。

(一)社區(qū)基層公共服務網絡體制機制變革的復雜性

健全基層公共服務與治理網絡,建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制，有賴于政府行政部門、社會組織、企事業(yè)單位與社區(qū)組織之間的多向融合，在多方力量的互動交匯中，各參與主體做出不同的利益選擇，由此致使基層公共服務網絡體系愈加紊亂。

基層公共服務網絡體制動態(tài)復雜性關鍵在于政府、社會組織與社區(qū)組織等多元主體力量相互交錯。為進一步深析其實質內容，不同學者從不同角度做出了闡釋，比如譚英俊提出要有機整合政府、企業(yè)與社會組織三種機制促進公共服務網絡化治理；[10]郁建興則從公共服務體制機制創(chuàng)新歷程角度，提出公共服務參與主體經歷了政府獨攬全局到融合其他主體的兩次嬗變。[11]學界對公共服務網絡化治理主體與模式做了較為詳盡的解釋，但并未過多關注基層公共服務供給運作過程。對此，實施“雙元雙制”進而動態(tài)重塑網絡化公共服務供給樣態(tài)更為重要。

所謂“雙元雙制”，即對于一般例行公共服務事務實施直線職能制，重大公共服務事務實施項目管理制，這兩類事務歸屬并不是涇渭分明的，而是需要根據公共服務實際運作情況進行辨別分類，使得基層社區(qū)具備更多的自主權和自治空間，進而建立一套雙重多向公共服務運行機制?！半p元雙制”并非固態(tài)化制度，而是平衡政府與其他供給主體關系的動態(tài)機制，“直線職能制”體現出公共服務供給主要是上級部門將運作流程、方式等直接向下滲透，而“項目管理制”則可能需要將政府、社會組織、社區(qū)居委會、社區(qū)志愿者等多方力量都納入進來，橫縱聯合處理重大公共服務事項。

這兩種體制并非指對于不同類型公共服務及主體進行絕對界定，而是指在為保證社區(qū)公共服務穩(wěn)定性前提下借助這兩種運行體制提升社區(qū)自治與共治程度，從而完善基層公共服務供給網絡。值得一提的是，“雙元雙制”下的公共服務供給以居民服務需求的層次性為依據，其關鍵在于保證各主體職責與能力相匹配以充分整合行政和自治力量，進而保證公共服務精準性?；鶎由鐓^(qū)公共服務自治權力一定程度上需要依附于政府的行政權力，因為有政府協調支持的公共物品和服務更具優(yōu)質性和合法性，所獲資源、制度保障更大，服務精細化程度更高?！熬W格化管理”改革試圖將“雙元雙制”中的政府主體地位削弱，給予其他自治組織更多的彈性空間，這往往造成公共服務總體目標和居民公共服務實際需求錯位，勢必會影響公共服務網絡化機制的建立與完善。

(二)社區(qū)服務事權和自治權均衡聯結

在“網格化管理”改革這一特定情境下，所謂社區(qū)事權主要是依據社區(qū)公共服務職能產生的、處理各種具體公共服務事務的權力，其實質是社區(qū)在網絡化公共服務供給中要捋清事權責任關系及理清事務邊界。社區(qū)自治權是指社區(qū)公共服務事務(包括行政事務和自治事務)管理、處置的過程，即社區(qū)自治組織與社會組織、居民等互動、融合的聯結過程。深化社區(qū)公共服務治理創(chuàng)新要把控好社區(qū)事權與自治權之間的關系：社區(qū)事權需要依附政府“自上而下”的直線行政權力開展公共服務活動，而社區(qū)自治權需要基于居民實際需求“自下而上”延伸自我管理、自我服務、自我監(jiān)督的能力。總之，社區(qū)事權與社區(qū)自治權并不是兩條平行線，而是一個相交互動的過程。在網格化管理中，社區(qū)利用事權及時解決公共服務訴求和問題，這需要社區(qū)根據服務事項向街道指揮中心、基層政府上報情況、尋求幫助，同時也需要聯動相關社會組織、社區(qū)志愿者及社區(qū)居民協同參與社區(qū)公共服務事務。事權和自治權的均衡匹配程度，是解決社區(qū)公共服務“上面千條線，下面一根針”問題的關鍵所在。當社區(qū)內部行政性公共服務過多，其對行政權力依賴性就會越大，事權過大往往會限制自治權力的發(fā)展，嚴重影響社區(qū)公共服務治理“生命線”的延伸。反過來說，當社區(qū)自治性公共服務事務過多時，就需要對其事權進行削弱，而自治權本身具有不完備性又缺少增權機制的支撐，這會導致社區(qū)公共服務過程銜接不力從而大肆侵犯社區(qū)自治權。在考量社區(qū)事權與自治權的關系時應注意將參與主體、運作過程、服務邏輯、制度條件等要素納入指標體系內，從而保證社區(qū)事權與自治權這兩大支配性權力的良性互動和發(fā)展，提升基層社區(qū)公共服務治理水平。[12]

(三)利用網格“云”平臺拓展網絡關系

社區(qū)公共服務網絡關系具有多元屬性，在社區(qū)治理現代化中理應得到重視和發(fā)展，形成社區(qū)公共服務網絡化治理和網格化管理的良性互動。從技術層面來看，網格化管理綜治平臺往往決定著多元主體能否及時、順利地融入社區(qū)公共服務治理之中，快速、準確地獲取到有效的公共服務信息。因此，網格化管理和構建多元網絡關系之間不是相悖的，網格化管理平臺反而可以通過數字技術手段為公共服務勾嵌網絡關系提供基底支撐，多元主體間的網絡關系又可以助力網格化管理平臺的優(yōu)化和升級。網格化管理是為了打破傳統社區(qū)公共服務關系，適應社區(qū)治理的新要求，建立新型的縱橫聯動的公共服務網絡關系，讓多方參與主體都能適應數字化、智能化、云端化的公共服務模式。拓展公共服務網絡關系，就是為了增強社區(qū)公共服務的供給能力，在社區(qū)供給和居民需求之間架起一座橋梁。這不僅可以調動各主體的參與性，而且可以強化社區(qū)居民的認同感和歸屬感，適應線上與線下相結合的服務樣態(tài)?，F如今，網格“云”平臺層出不窮，類型和功能多樣，真正凸顯了在拓展和整合網絡化關系中的價值。網絡關系因其不可斷裂性、現實性、虛擬性等特有性質而具有獨特魅力，網絡關系在公共服務治理中本身就是一種稀缺的資源，因此，利用網格“云”平臺拓展網絡關系，進而形成“線上+線下”雙線公共服務供給形式。

(四)注重技術與資源全覆蓋并行發(fā)展

“全覆蓋”服務在社區(qū)公共服務治理中，具體是依據社區(qū)實際場域劃分出若干管理服務網格，按照規(guī)范定格、嚴格定人、明確定責的原則，將街道、社區(qū)、樓宇無縫鏈接起來，確保每個家庭、每個社區(qū)民眾都處于網格之中，以“橫向到邊、縱向到底”的服務格局為民眾提供全方位服務。從技術全覆蓋來看，就是依托信息化、數字化技術，將公共服務需求與服務資源進行動態(tài)化整合、歸置、而后附至網絡地圖、通信設備等一系列智能平臺之中，處理社區(qū)網格內不同類型的異質性公共服務問題。技術的精細化與人本兜底的服務理念已經深度融合，成為影響基層社區(qū)公共服務網絡化治理的關鍵因素。從資源全覆蓋來看，這在一定程度上反映了社區(qū)居民對公共服務多樣化需求的概況，是實現社區(qū)公共服務網絡化治理的必要環(huán)節(jié)。網格化管理使得各類資源不斷下沉，把人力、財力、物力等資源延伸至每一個樓宇、每一個家庭、每一個居民之中，秉持著有序性、可行性、協調性等資源整合配置原則，充分發(fā)揮出資源的增值效應，進而提升公共服務效率，為社區(qū)實行常態(tài)化、持續(xù)性服務管理提供正向動力。綜上，實現技術全覆蓋和資源全覆蓋是保障社區(qū)公共服務網絡化發(fā)展的前置推動力。

(五)發(fā)揮監(jiān)督評價機制的內在驅動力

社區(qū)公共服務網絡化治理的關鍵是社區(qū)網格化平臺監(jiān)督評價機制的有效建立及其運營。人不再是社區(qū)公共服務供給中的唯一督導行動主體，貫穿數字化背景下網格化管理綜治平臺的線上監(jiān)督機制成為重要的防線。監(jiān)督評價機制是為社區(qū)公共服務網絡化治理增添動能的核心要素，可以有效預防和把握公共服務供給中的風險點，因此，構建嚴謹、科學、全面的監(jiān)督評價機制，使多元主體能夠明確監(jiān)管要點，又能及時響應服務需求和糾正自身服務工作偏差?，F階段，社區(qū)公共服務監(jiān)督評價系統在疫情防控中居于重要地位，在傳統監(jiān)管系統的基礎上更新優(yōu)化，向全場景監(jiān)控與全流程評價高度耦合的新型監(jiān)管方式轉型，多方力量共同涌入，保證疫情防控中監(jiān)督評價和信息資源的公開性、透明性、可視性，打造全方位、立體化、多層次、線上線下、內外呼應的監(jiān)督評價網絡，切實提升監(jiān)督的權威性和居民的信任度。要借助監(jiān)督評價機制優(yōu)化公共服務，根據反饋結果更新公共服務流程，也可以對多元主體以及職能部門進行考核評價，打造更標準、更完善的公共服務供給行為，高效實現居民服務需求與公共服務供給的對接。

(六)行政管控和多元主體協作融合

當下我國城市基層社區(qū)網格化管理呈現出多元協同的態(tài)勢，相繼出現“北京模式”“山西模式”“蘇州模式”等管理模式?！氨本┠Ｊ健弊⒅匦姓怨芾砼c社區(qū)自治管理相結合，拓展網格化管理的應用領域，實現基層社區(qū)管理服務的全方位、全過程和全覆蓋?！吧轿髂Ｊ健笔峭ㄟ^黨建來優(yōu)化基層社區(qū)公共服務供給，強調不同資源的共建共享，同時，引入最前沿的技術理念搭建“黨的建設、社會管理、公共服務”三位一體的公共服務新模式。“蘇州模式”以“規(guī)定動作要做實、自選動作更管用”為原則，切實實現聯動機制精準化，探索基層社會治理新途徑，通過“資訊服務”“菜單服務”“數字服務”“定向服務”將全民共享服務做實、做好。上述服務管理模式的實踐，主要是不同地區(qū)根據實際區(qū)域特性而展開不同模式的試驗，不管是何種服務模式，都是以政府行政管控與社會多元主體協作融合為基礎條件，綜合考慮人、地、事、物、組織等因素，合力推進基層社區(qū)公共服務的精細化，進而探索出特性各異的服務模式?？傊覈鞘谢鶎由鐓^(qū)公共服務治理體系的完善建立，關鍵之處就在于理順行政力量與社會自治力量的關系后所形成的互聯、互通、互建的供給格局與服務系統。基層社區(qū)治理的改革不能割裂政府與其他組織的聯結，否則會導致社區(qū)公共服務供給片面化、碎片化及分割化，忽略公共服務實際運作情況，將會對社區(qū)公共服務網絡系統造成破壞?！熬W格化管理”改革將社區(qū)公共服務事務下沉至網格單元內的做法，也有其獨特優(yōu)勢之處：發(fā)揮了社區(qū)公共服務職能、形成問題制導與聯動執(zhí)行的供給局面、遵循“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、不留死角”的整體性管理原則、實現社區(qū)減負增效目標等，這都充分調動了多方主體參與社區(qū)公共服務治理的活力和能動性。因此，“網格化管理”改革對促進社區(qū)公共服務網絡發(fā)展具備獨一無二的優(yōu)勢功能，更具有現實可行性，這是有效催生公共服務網絡關系變遷最為關鍵的一步。