何文炯，張 雪

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

一、引言

(一)問(wèn)題提出

“住有所居”是每一個(gè)人的基本需求，是現(xiàn)代國(guó)家中每一個(gè)公民的基本權(quán)益。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在住房保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索。1994年起，國(guó)家建立并普遍實(shí)施了住房公積金制度，旨在通過(guò)工薪勞動(dòng)者及其用人單位的繳費(fèi)，實(shí)現(xiàn)住房資金積累，為勞動(dòng)者購(gòu)買住房和住房建設(shè)提供資金儲(chǔ)備。最近30多年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房狀況得到顯著改善，這雖然是多種政策綜合作用的結(jié)果，但住房公積金制度在其中發(fā)揮了重要的積極作用。在充分肯定住房公積金制度歷史貢獻(xiàn)的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到這一制度存在諸多缺陷，尤其是現(xiàn)行住房公積金制度與共同富裕的要求不相適應(yīng)。

共同富裕的核心要義：一是富裕，二是共享。富裕，需要通過(guò)有效的機(jī)制充分調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，不斷增加社會(huì)財(cái)富總量，其中包括增加住房投資和促進(jìn)住房建設(shè)，為確保每一個(gè)社會(huì)成員“住有所居”創(chuàng)造條件。共享，需要通過(guò)有效的分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果的合理分配，使每一個(gè)社會(huì)成員有基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)之保障，其中包括實(shí)現(xiàn)每一個(gè)社會(huì)成員“住有所居”的目標(biāo)。因此，合理而有效的住房保障制度是實(shí)現(xiàn)共同富裕這一偉大工程的一個(gè)重要項(xiàng)目。我國(guó)從第一部基本公共服務(wù)規(guī)劃——《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》開(kāi)始，基本住房保障就被列入基本公共服務(wù)范圍。住房保障政策不僅關(guān)系著全體居民生活質(zhì)量和生活水平的提高，還關(guān)系宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)。在共同富裕的視角下，享有基本住房保障是國(guó)民的基本權(quán)利，不僅要人人享有，而且要人人公平地享有。因此，住房保障制度應(yīng)當(dāng)有積極的收入再分配功能，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障中低收入階層的基本住房權(quán)益，滿足中低收入群體的基本住房需求。

在我國(guó)，現(xiàn)行住房保障體系包括住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、公共租賃住房制度、廉租住房制度、棚戶區(qū)改造和危舊房改造政策等。這些住房保障項(xiàng)目有各自的職責(zé)定位，其保障對(duì)象是不同收入階層的群體，體現(xiàn)了分類施策、分類保障的理念。住房公積金是用于購(gòu)買和修建住房的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，面向所有城鎮(zhèn)工薪勞動(dòng)者，2020年繳存職工達(dá)到1.53億人，繳存額超過(guò)2.62萬(wàn)億元(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：《全國(guó)住房公積金2020年年度報(bào)告》。。經(jīng)濟(jì)適用房制度提供由政府建造和限價(jià)的住房，保障范圍是具有一定購(gòu)買能力的中低收入家庭。公共租賃住房制度的保障對(duì)象主要是城鎮(zhèn)中低收入的住房困難家庭、新就業(yè)的無(wú)房勞動(dòng)者以及農(nóng)民工等群體。截至2018年底，住進(jìn)公租房的城鎮(zhèn)居民數(shù)量為3700多萬(wàn)人，領(lǐng)取補(bǔ)貼的累計(jì)將近2200萬(wàn)人(2)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部 自然資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見(jiàn)》(建?！?019〕55號(hào))。。廉租住房制度的保障服務(wù)對(duì)象是城鎮(zhèn)最低收入的住房困難家庭，保障最低住房需求。棚戶區(qū)改造和危舊房改造是改善城鄉(xiāng)困難家庭住房條件的一項(xiàng)民生工程，2019年我國(guó)棚戶區(qū)改造開(kāi)工量達(dá)到316萬(wàn)套，投資金額為1.2萬(wàn)億元(3)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《2019年全國(guó)棚戶區(qū)改造開(kāi)工316萬(wàn)套》，http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/202001/t20200119_243635.html，2020年1月19日。。從各項(xiàng)目的惠及范圍和涉及資金量來(lái)看，住房公積金制度是最重要的一項(xiàng)。因此，住房公積金制度之優(yōu)劣對(duì)于我國(guó)住房保障體系建設(shè)乃至共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系密切。

(二)文獻(xiàn)回顧

目前關(guān)于我國(guó)住房公積金的研究比較豐富，主要包括制度定位、改革方向和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等方面。在制度定位方面，學(xué)界討論較多。從資金屬性來(lái)看，公積金既有工資屬性，又有資助和互助屬性，在來(lái)源上是前者，在使用上是后者。[1]從功能定位來(lái)看，住房公積金最核心的功能是住房保障和住房金融功能，分別對(duì)應(yīng)公平性和互助性的制度目標(biāo)。[2]但這兩個(gè)功能和目標(biāo)存在內(nèi)生沖突，不能兼得，一種觀點(diǎn)認(rèn)為制度重構(gòu)應(yīng)該更注重互助性[3]，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為制度定位應(yīng)該是解決中低收入群體的住房問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)公平性[4]。從政府責(zé)任來(lái)看，住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是保障居民“有房住”而非“有住房”，公積金發(fā)揮的作用是保障“有住房”[5]，政府責(zé)任存在越界狀況[6]，制度功能與目標(biāo)出現(xiàn)了偏離。

關(guān)于改革方向的研究，主要有兩類觀點(diǎn)：一類是完全廢除公積金制度，把住房公積金管理中心改為政策性銀行金融機(jī)構(gòu)[7]，成立合作住房?jī)?chǔ)蓄銀行[8]，徹底取消，不另起爐灶[9]。另一類是對(duì)住房公積金進(jìn)行制度轉(zhuǎn)型，制度改革的重點(diǎn)應(yīng)該放在優(yōu)化制度運(yùn)行機(jī)制上，如降低運(yùn)行成本、簡(jiǎn)化使用手續(xù)、提高運(yùn)行效率等，以實(shí)現(xiàn)公積金制度在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的設(shè)計(jì)優(yōu)化。

經(jīng)濟(jì)效應(yīng)方面，最受關(guān)注的是房?jī)r(jià)和住房消費(fèi)人群?，F(xiàn)有研究一致認(rèn)為，住房公積金對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生了正向推動(dòng)作用[10]，公積金貸款對(duì)住房成交量也有顯著的正向影響，這一影響的地區(qū)差異明顯[11]。對(duì)不同群體的影響，住房公積金促進(jìn)了公務(wù)員群體的住房消費(fèi)[12]，支持了社會(huì)地位較高的家庭改善住宅結(jié)構(gòu)特征[13]，對(duì)提高農(nóng)民工實(shí)際定居城市能力的作用甚微[14]。這些研究主要從公平與效率視角、政府責(zé)任視角展開(kāi)，為住房公積金研究做出了貢獻(xiàn)，但都沒(méi)有從共同富裕的視角來(lái)分析當(dāng)前的公積金制度的缺陷和改革思路。

二、現(xiàn)行住房公積金制度及其運(yùn)行情況分析

(一)城鎮(zhèn)住房制度改革

中國(guó)的住房政策在過(guò)去70年發(fā)生了巨大的變化。1978年以前，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位福利分房制度，城市住房的建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)、定價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)均由政府直接管控。城鎮(zhèn)職工領(lǐng)取較低的工資，單位負(fù)責(zé)為職工提供生活、娛樂(lè)等方面的保障和福利，住房則是其中一項(xiàng)重要的職工福利。住房主要根據(jù)資歷、業(yè)績(jī)和需求進(jìn)行分配，職工僅需支付極低的租金，1970年代末的房租為每月每平方米0.13元，遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)房屋的建筑和維護(hù)成本。[15]此項(xiàng)住房政策的結(jié)果導(dǎo)致住房部門投資少、城市住房長(zhǎng)期短缺、住房質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)以及大部分城市居民的生活條件差。[16](P.3)1978年，城鎮(zhèn)人均居住面積只有3.6平方米，缺房戶的比例將近50%。[17]計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的住房投資與融資政策扭曲了城鎮(zhèn)住房的供需機(jī)制，福利分房制度無(wú)法滿足城鎮(zhèn)居民的居住需求，住房危機(jī)嚴(yán)峻。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)城鎮(zhèn)住房體制改革，進(jìn)行了公房出售和公房提租等住房商品化的諸多改革嘗試，還鼓勵(lì)城市居民自己擁有住房。因此，大量的公共租賃住房以極低的價(jià)格出售給工作單位的職工，還允許私營(yíng)部門參與住房開(kāi)發(fā)。在住房供給方面，住房建設(shè)資金仍然主要來(lái)源于國(guó)家和單位，住房投資融資問(wèn)題未能得到解決，住房供給能力不足。在住房需求方面，由于職工長(zhǎng)期實(shí)行低工資，沒(méi)有形成住房?jī)?chǔ)蓄和住房消費(fèi)的習(xí)慣，住房消費(fèi)能力不足，大部分職工無(wú)力購(gòu)買公房。

(二)住房公積金制度建立

1991年，為了解決住房投資不足和住房消費(fèi)不足的問(wèn)題，上海市政府借鑒新加坡的中央公積金制度，率先建立了住房公積金制度。1994年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確建立住房公積金制度。1999年，國(guó)務(wù)院頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，并先后進(jìn)行兩次修訂。此后，為了保障繳存人權(quán)益、增強(qiáng)制度有效性和公平性，國(guó)家出臺(tái)了一系列文件，規(guī)定住房公積金個(gè)人住房貸款只能用于基本住房需求，可提取用于支付房租，可用于保障性住房建設(shè)等。

《條例》從法律意義上將住房公積金定義為單位和職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，覆蓋單位包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位等組織。從籌資來(lái)看，單位和個(gè)人繳存比率最低和最高分別為5%和12%，具體比率各城市可以視情況而定，單位可以在該范圍內(nèi)自主確定；繳存額全部計(jì)入個(gè)人賬戶，并按一定利率計(jì)息；繳存基數(shù)根據(jù)本人上年度月均工資而定，這個(gè)基數(shù)需在就業(yè)城市的平均工資的0.6～3倍的范圍內(nèi)。從資金使用和提取來(lái)看，公積金可以用來(lái)購(gòu)買、建造、大修、裝修自住住房或一些特殊情況下提取，還可以用在償還房貸本息和支付房租等事項(xiàng)中。

(三)住房公積金的運(yùn)行情況

運(yùn)行20多年來(lái)，住房公積金制度為住房籌資和住房建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，推動(dòng)了住房體制成功轉(zhuǎn)型。住房公積金幫助了一部分城市居民購(gòu)買住房，培養(yǎng)了城市居民的住房消費(fèi)習(xí)慣，改善了城市居民的居住條件，主要特點(diǎn)如下：

一是住房公積金制度覆蓋范圍逐步擴(kuò)展。1994年，住房公積金制度在全國(guó)范圍內(nèi)建立，要求所有行政和企事業(yè)單位及其職工都參繳公積金。盡管城鎮(zhèn)私營(yíng)單位及其職工沒(méi)有被納入進(jìn)來(lái)，但那時(shí)私營(yíng)單位就業(yè)人員數(shù)量少、比重低。1995年，全國(guó)私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人員為2045萬(wàn)人，僅占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)的10.7%(4)數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒1996》。。此時(shí)的住房公積金制度實(shí)際上將城鎮(zhèn)工薪勞動(dòng)者的90%納入了覆蓋范圍之內(nèi)。1999年，《條例》出臺(tái)，將住房公積金制度的覆蓋面擴(kuò)展到幾乎所有城鎮(zhèn)單位及其職工。2005年，建設(shè)部首次提出將農(nóng)民工納入住房公積金的保障體系，還提出個(gè)體工商戶和自由職業(yè)者也可以申請(qǐng)參加該制度。最近幾年，多個(gè)城市正著手推進(jìn)靈活就業(yè)人員參加住房公積金。可見(jiàn)，從住房公積金制度建立初期，到覆蓋范圍擴(kuò)大的制度擴(kuò)展時(shí)期，制度目標(biāo)都是為所有城鎮(zhèn)工薪勞動(dòng)者提供住房保障，而不是只保障部分單位職工。如表1所示，住房公積金制度參繳的人數(shù)和單位數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)，實(shí)繳職工數(shù)量從2014年的1.19億人增加到2020年的1.53億人；實(shí)繳單位數(shù)量也從2014年的206.5萬(wàn)個(gè)增加到2020年的365.38萬(wàn)個(gè)。

二是住房公積金資金規(guī)模龐大，提取人數(shù)小幅增長(zhǎng)。2020年，我國(guó)住房公積金提取額達(dá)1.85萬(wàn)億元，發(fā)放個(gè)人住房貸款1.34萬(wàn)億元，6083.42萬(wàn)職工提取了住房公積金；截至2020年底，繳存余額為7.30萬(wàn)億元，結(jié)余資金1.07萬(wàn)億元。(5)數(shù)據(jù)來(lái)源：《全國(guó)住房公積金2020年年度報(bào)告》。制度建立以來(lái)，住房公積金幫助一部分家庭解決了住房問(wèn)題。2007年，我國(guó)的自用型自有住房率就達(dá)到了82.3%，而同時(shí)期美國(guó)的這項(xiàng)指標(biāo)為66.2%，這說(shuō)明我國(guó)住房改革提高了居民的自有住房率，這是推動(dòng)我國(guó)房屋自有權(quán)取得積極成果和巨大成功的標(biāo)志[16](P.6)，住房公積金制度在其中起到了重要作用。

三是住房公積金的資金使用范圍逐步拓寬。住房公積金早期主要是住房建設(shè)項(xiàng)目貸款和單位購(gòu)建住房貸款，后來(lái)才更多地提供給個(gè)人購(gòu)買、租用、建造住房的貸款和提取。[18]1998年住房貨幣化改革基本完成之后，公積金主要用于參繳職工購(gòu)買、修建住房，提高了城鎮(zhèn)職工的住房消費(fèi)能力。2009年住建部等發(fā)文，正式將公積金的使用范圍擴(kuò)展到保障性住房建設(shè)上，意味著住房公積金制度開(kāi)始向中低收入群體提供更多支持。2014年到2016年，住房公積金發(fā)放保障性住房貸款的規(guī)模較大，這三年分別發(fā)放貸款143.21億元、60.5億元和20.79億元。這一時(shí)期，各地積極探索住房公積金用于支付房租(如上海)，住建部逐漸放寬了提取公積金用于租房的條件。眾多參繳住房公積金但短期內(nèi)無(wú)力購(gòu)買住房的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的住房需求被考慮進(jìn)來(lái)，住房公積金制度從“有住房”的保障轉(zhuǎn)向“有房住”的基本保障。從資金使用來(lái)看，住房公積金一直是以解決基本住房需求為制度目標(biāo)。

表1 2014-2020年我國(guó)住房公積金運(yùn)行情況

三、共同富裕視角下住房公積金制度存在的缺陷

從住房公積金制度的發(fā)展歷程和運(yùn)行情況來(lái)看，其政策本意是要為所有城鎮(zhèn)工薪勞動(dòng)者提供基本住房保障，但現(xiàn)實(shí)與之有顯著的差距，因而受到諸多質(zhì)疑。基于共同富裕的視角，住房公積金制度存在以下缺陷：

(一)惠及范圍有待擴(kuò)展

現(xiàn)行住房公積金制度惠及范圍不夠?qū)?，還有大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者未能進(jìn)入這一保障體系。從公積金制度變遷看，早期主要是針對(duì)體制內(nèi)勞動(dòng)者的福利性項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)的工薪勞動(dòng)者范圍很小。但是，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)生重大變化，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的勞動(dòng)者隊(duì)伍持續(xù)擴(kuò)大，而且他們絕大多數(shù)需要居住在城鎮(zhèn)。如圖1所示，從2000年開(kāi)始，城鎮(zhèn)就業(yè)人員大幅增加，尤其是城鎮(zhèn)私營(yíng)和個(gè)體就業(yè)人員在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的規(guī)模迅速擴(kuò)大，其占城鎮(zhèn)全部就業(yè)者的比重從1995年的11%大幅度提升到2018年的56%。而住房公積金制度的整體覆蓋面卻沒(méi)有明顯擴(kuò)大，2004年到2017年住房公積金繳費(fèi)人數(shù)占城鎮(zhèn)全體單位就業(yè)人數(shù)的比重穩(wěn)定在41%～46%，制度覆蓋面有限。[19]城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)在大幅增加，但住房公積金繳費(fèi)人數(shù)的比率長(zhǎng)期穩(wěn)定，說(shuō)明后進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的很多勞動(dòng)者都沒(méi)有住房公積金。從參繳公積金的單位類型來(lái)看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)這三類“體制內(nèi)”單位仍然占據(jù)著50%以上的體量，但這三類單位的職工在整個(gè)城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)量的比重低于40%，說(shuō)明機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的參繳率大大高于其他單位，其他單位的勞動(dòng)者被排除在公積金制度之外，主要包括私企部門員工、農(nóng)民工或自營(yíng)業(yè)主，特別是從事體力或非技術(shù)性勞動(dòng)的工人。在2012年中國(guó)私營(yíng)企業(yè)抽樣調(diào)查中，參與調(diào)查的3625個(gè)企業(yè)中有3029個(gè)沒(méi)有建立住房公積金，占比達(dá)83.6%。(6)數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)年鑒2010.6-2012.6》。住房公積金制度是面向所有工薪勞動(dòng)者的住房保障，但是制度實(shí)際運(yùn)行還與該目標(biāo)存在很大差距。

圖1 1995-2018年我國(guó)就業(yè)人員的單位類型分布

(二)繳存比率差距過(guò)大

住房公積金制度的繳存比率在不同地區(qū)和單位之間存在顯著的差距。制度規(guī)定公積金的繳存比率為工資的5%～12%，但是地方和單位可以在范圍內(nèi)自主確定具體費(fèi)率，這就會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)、單位的繳費(fèi)率各異。顯而易見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)、經(jīng)濟(jì)效益好的單位，為職工設(shè)立的繳存比率更高，這就進(jìn)一步拉大了與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、效益較差的用人單位的勞動(dòng)者的收入差距。以國(guó)有企業(yè)為例，效益不同的國(guó)企建立了費(fèi)率不同的公積金制度。那些瀕臨破產(chǎn)的國(guó)企，公積金繳存比率極低且不規(guī)則；表現(xiàn)良好且盈利的國(guó)企，其公積金繳存比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方的標(biāo)準(zhǔn)水平；其他表現(xiàn)不佳或表現(xiàn)較好的國(guó)有企業(yè)，按照市政府規(guī)定的繳存比率設(shè)立住房公積金。[18]2014年，住房公積金參繳者中，有1431萬(wàn)人的繳費(fèi)率在5%及以下，占總參加人數(shù)的12%；有5930萬(wàn)人的繳費(fèi)率在11%～12%之間，占總參加人數(shù)的50%，是前者公積金繳費(fèi)率的兩倍，差距巨大(7)數(shù)據(jù)來(lái)源：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司主編《全國(guó)住房公積金2014年年度報(bào)告匯編》，上海：學(xué)林出版社，2015年。。

(三)收入再分配負(fù)向效應(yīng)

住房公積金制度對(duì)改善全社會(huì)收入分配狀況的貢獻(xiàn)不多，甚至產(chǎn)生著負(fù)面的效應(yīng)。雖然住房公積金是針對(duì)城鎮(zhèn)全體勞動(dòng)者的制度，但是由于住房支付能力的人群差異，制度內(nèi)存款者與貸款者存在錯(cuò)位。那些擁有穩(wěn)定工作和較高收入的家庭是公積金的主要受益群體，他們?nèi)菀谆I到購(gòu)房首付，具有較強(qiáng)的還款能力且容易獲得貸款，同時(shí)他們也是可以從單位獲得住房補(bǔ)貼以及可以積累大量住房公積金的人。低收入家庭使用公積金的人數(shù)少，他們?nèi)鄙儋?gòu)買新住房的資金，更難獲得公積金貸款，即使獲得貸款也無(wú)力購(gòu)買住房，更無(wú)力償還房貸。因此，公積金制度沒(méi)有支持低收入者購(gòu)買住房，甚至還會(huì)損害他們的利益。由于公積金“低存低貸”的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于沒(méi)有能力使用貸款的參繳者來(lái)說(shuō)，他們需要承擔(dān)低存款利率的損失，使得收入本來(lái)就處于中低階層的人“雪上加霜”，而高收入繳存人享受了低息貸款的優(yōu)惠，有“劫貧濟(jì)富”的傾向。[20]當(dāng)綜合考慮住房公積金制度的低息貸款效應(yīng)、稅收優(yōu)惠效應(yīng)和低息存款效應(yīng)時(shí)，仍然是高收入職工從公積金制度中獲益，獲益主要源于稅收優(yōu)惠效應(yīng)。[21]由此來(lái)看，住房公積金制度直接拉大了城鎮(zhèn)居民之間本已存在的收入差距。

長(zhǎng)期來(lái)看，中高收入群體通過(guò)公積金制度擁有了住房，住房作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，那么又與低收入群體產(chǎn)生了財(cái)產(chǎn)差距。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和房?jī)r(jià)的周期性波動(dòng)，住房會(huì)在房?jī)r(jià)上漲時(shí)為住房擁有者增加財(cái)產(chǎn)性收入。另外，房?jī)r(jià)的上漲，有一部分來(lái)自住房公積金的推動(dòng)。[10]從房產(chǎn)增值和公積金助推房?jī)r(jià)兩個(gè)方面來(lái)看，住房公積金間接地造成收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，這與共同富裕的目標(biāo)背道而馳。

(四)制度運(yùn)行效率低下

現(xiàn)行住房公積金制度的運(yùn)行效率低下，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，資金使用率低，閑置嚴(yán)重。2020年，住房公積金購(gòu)買國(guó)債5.04億元，發(fā)放貸款1.34萬(wàn)億元，運(yùn)用率為51%；當(dāng)年提取額為1.86萬(wàn)億元，提取率為70.8%。整體來(lái)看，住房公積金主要用于有限的使用途徑和特定情況下的提取，資金運(yùn)用和使用率都不高，大量的資金閑置導(dǎo)致資源浪費(fèi)。其次，貸款運(yùn)用人數(shù)少，造成社會(huì)福利損失。2020年，住房公積金實(shí)繳職工人數(shù)1.53億人，提取人數(shù)6083.42萬(wàn)人，占實(shí)繳職工人數(shù)的39.7%，發(fā)放個(gè)人住房貸款302.77萬(wàn)筆，實(shí)際利用住房公積金購(gòu)買住房的比率很低。再者，資金投資渠道少，公積金主要用于購(gòu)買國(guó)債，投資收益率低，2020年住房公積金增值收益率僅為1.6%，給繳存人利益帶來(lái)?yè)p失。最后，公積金制度運(yùn)行成本高昂。2020年全國(guó)住房公積金從業(yè)人員4.47萬(wàn)人，實(shí)際支出管理費(fèi)用110.97億元，支付銀行相關(guān)手續(xù)費(fèi)高達(dá)92.32億元。

四、基于共同富裕的住房公積金制度深化改革的思路

(一)基于清晰定位的穩(wěn)步改革

我國(guó)住房保障體系包含住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造、危舊房改造等多個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目具有不同的保障功能。經(jīng)濟(jì)適用房制度、公租房制度、廉租房制度、棚戶區(qū)改造和危舊房改造等項(xiàng)目是從供給的角度，為城鎮(zhèn)中低收入家庭和經(jīng)濟(jì)困難家庭提供可及的住房；住房公積金制度則是從需求的角度，提高城鎮(zhèn)勞動(dòng)者獲得基本住房所需的支付能力，制度覆蓋范圍更廣，不局限于低收入人群，還包括有一定購(gòu)買能力的中高收入群體。

近年來(lái)，針對(duì)住房公積金制度存在的諸多缺陷，學(xué)界關(guān)于廢除該制度的呼聲很高。但從可行性來(lái)看，住房公積金制度進(jìn)行改革比完全廢除更為現(xiàn)實(shí)。不可否認(rèn)，住房公積金制度的成績(jī)值得肯定，它在解決住房建設(shè)資金短缺和推動(dòng)住房貨幣化改革方面發(fā)揮了重要作用，作為住房體制改革的配套制度完成了歷史使命。在住房公積金制度建立初期，我國(guó)居民的收入差距并不大，1990年的基尼系數(shù)是0.348(當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民內(nèi)部?jī)H有0.24)，處在一個(gè)比較合理的水平。在此背景下，住房公積金人人有份、戶戶補(bǔ)貼的制度是合適的。[22]住房公積金制度建立以來(lái)，都是以保障城鎮(zhèn)工薪勞動(dòng)者的基本住房需求為目標(biāo)，這一制度目標(biāo)與共同富裕的要求是契合的。盡管當(dāng)下住房公積金制度缺乏互助共濟(jì)性、運(yùn)行效率低下，但這項(xiàng)制度已經(jīng)運(yùn)行了20多年，2020年的繳存余額超過(guò)7萬(wàn)億，涉及參繳職工超過(guò)1.5億人，在保障房建設(shè)和管理方面也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。任何現(xiàn)實(shí)選擇都是歷史的延續(xù)，所有的制度改革都可能存在路徑依賴，受到制度“粘性”的約束。[23](P.596)這樣看來(lái)，住房公積金制度改革是一個(gè)更具有可行性的選擇。

(二)住房公積金制度要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變

基于共同富裕的目標(biāo)，住房公積金制度不僅要考慮旨在實(shí)現(xiàn)富裕的發(fā)展因素，更應(yīng)該考慮旨在促進(jìn)公平的共享機(jī)制，據(jù)此住房公積金制度需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變。

一是從重點(diǎn)解決“有住房”轉(zhuǎn)變到重點(diǎn)支持“有房住”。一直以來(lái)，公積金最主要的資金流向是住房交易市場(chǎng)，參繳職工主要用于購(gòu)買住房。隨著城鎮(zhèn)住房需求變化和政府住房政策導(dǎo)向的改變，租房需求將會(huì)進(jìn)一步增加，尤其是對(duì)大量流動(dòng)勞動(dòng)者、進(jìn)城務(wù)工人員和非戶籍常住人口而言，租房則是他們的重要選項(xiàng)。作為住房保障體系的一個(gè)重要項(xiàng)目，住房公積金制度應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注中低收入群體和非穩(wěn)定就業(yè)群體，使他們有穩(wěn)定的棲身之所，為他們安居樂(lè)業(yè)、逐步進(jìn)入并穩(wěn)居中等收入行列創(chuàng)造基本的條件。因此，住房公積金制度要堅(jiān)持“租購(gòu)并舉”的原則，增強(qiáng)對(duì)參繳者租房的支持力度，不斷擴(kuò)大住房公積金用于租房的規(guī)模和比重。

二是從“保障與改善并舉”轉(zhuǎn)變到“保障基本為重”。經(jīng)過(guò)20多年的改革和發(fā)展，以及一系列住房保障政策的實(shí)施，其中包括住房公積金制度的重要貢獻(xiàn)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房條件已經(jīng)大幅度改善，全國(guó)各地絕大多數(shù)具有本地戶籍的居民的基本住房需求已經(jīng)得到滿足，他們更多地期待住房條件的改善。2015年，我國(guó)城鎮(zhèn)家庭住房自有率為91.2%(8)數(shù)據(jù)來(lái)源：李培林等主編《社會(huì)藍(lán)皮書：2015年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。，大部分家庭達(dá)到了“住有所居”的狀態(tài)。近些年來(lái)，住房公積金制度已經(jīng)為改善當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的住房條件給予了有力的支持。今后，住房公積金制度要更多地幫助尚未解決基本住房需求的群體，例如農(nóng)民工、非戶籍常住人口等，提高他們?cè)诰蜆I(yè)地、實(shí)際生活地租房或購(gòu)房的能力，從而有效推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，推動(dòng)外來(lái)務(wù)工人員盡快實(shí)現(xiàn)本地市民化。只有這樣，住房公積金制度才能夠逐步降低其在收入再分配方面的負(fù)面效應(yīng)，為增強(qiáng)整個(gè)住房保障體系的再分配功能，為中低收入群體進(jìn)入并穩(wěn)居中等收入群體，進(jìn)而為全社會(huì)實(shí)現(xiàn)共同富裕作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

(三)優(yōu)化住房公積金制度設(shè)計(jì)的若干建議

基于這樣的理解，住房公積金制度優(yōu)化設(shè)計(jì)可以從多個(gè)方面著手：

一是持續(xù)擴(kuò)大制度覆蓋范圍。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、勞動(dòng)力市場(chǎng)變遷和人口流動(dòng)加快，越來(lái)越多城鎮(zhèn)勞動(dòng)力進(jìn)入非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，越來(lái)越多農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)到城市就業(yè)，他們?yōu)槌擎?zhèn)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，但也是城市住房困難的重點(diǎn)人群。住房公積金制度本意是為城鎮(zhèn)所有工薪勞動(dòng)者提供基本住房保障，應(yīng)當(dāng)將這些群體納入制度保障范圍內(nèi)，如尚未納入公積金制度的私營(yíng)企業(yè)及其職工、農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員。

二是增加對(duì)參繳者租房的支持力度。住房公積金制度力圖惠及更大范圍的工薪勞動(dòng)者，使絕大多數(shù)工薪勞動(dòng)者能夠支付和享受住房帶來(lái)的基本消費(fèi)服務(wù)，這種消費(fèi)不僅包括租賃形式，也包括利用融資進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)式消費(fèi)。這些有租房需求的主要是年輕居民家庭和買不起房的家庭，允許公積金用于租房，能夠迅速擴(kuò)大公積金制度的惠及范圍，還能吸引青年就業(yè)群體留在本地，持續(xù)助力本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2020年，參繳者提取住房公積金用于租房的金額為1188.51億元，只占當(dāng)年提取金額的6.41%，占當(dāng)年繳存金額的4.53%。(9)數(shù)據(jù)來(lái)源：《全國(guó)住房公積金2020年年度報(bào)告》。各個(gè)地方政府可以根據(jù)租房市場(chǎng)的平均水平制定公積金提取標(biāo)準(zhǔn)，并放寬提取公積金用于租房的門檻，使沒(méi)有購(gòu)房能力的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者都能享受到公積金的優(yōu)惠。

三是補(bǔ)償中低收入群體的利差損。城鎮(zhèn)低收入家庭的住房負(fù)擔(dān)占家庭支出的比重過(guò)高[24]，他們難以通過(guò)市場(chǎng)滿足自己的住房需求[25]。對(duì)于長(zhǎng)期只繳不貸、無(wú)力購(gòu)房的低收入群體而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)他們損失的低存低息利差進(jìn)行利益補(bǔ)償，可以從公積金增值收益中拿出一定比率進(jìn)行補(bǔ)貼，這也是高收入群體作為更大受益者的合理利益讓渡。對(duì)于可能有購(gòu)房能力的中低收入群體而言，公積金應(yīng)當(dāng)發(fā)揮住房保障的功能對(duì)他們購(gòu)房進(jìn)行補(bǔ)貼，或者利用公積金貸款時(shí)給予增加貸款利率優(yōu)惠。當(dāng)然，這樣的補(bǔ)貼或者優(yōu)惠只能享受一次，且只能用于購(gòu)買首套、小戶型住房，滿足基本住房需求即可，不適用于購(gòu)買改善型住房。

四是進(jìn)一步明確“?；尽钡囊?guī)則。住房公積金制度保障基本住房需求，資金僅限于基本住房消費(fèi)?；咀》恳话銖木幼∶娣e和基本公共服務(wù)環(huán)境兩方面來(lái)考慮，當(dāng)后者能滿足時(shí)，50～90平方米的小戶型被視作基本住房。[26]個(gè)人申請(qǐng)公積金貸款時(shí)，只能使用一次貸款用于購(gòu)買住房，只能用于首套或第二套。如果用于購(gòu)買第二套住房，那么此后不應(yīng)當(dāng)再享受公積金的稅收優(yōu)惠，事實(shí)上這些人屬于較高收入人群，能從稅收優(yōu)惠中受益更多，但他們無(wú)需進(jìn)行住房保障。

五是適當(dāng)降低住房公積金最高繳存比率。目前，住房公積金繳存比率為5%～12%，這個(gè)差距過(guò)大是造成住房公積金制度收入再分配負(fù)向效應(yīng)的根源之一。尤其是對(duì)于基本住房保障來(lái)說(shuō)，12%的繳存比率過(guò)高。從這些年以來(lái)的實(shí)踐看，按照最高比率繳存的用人單位，通常是效益較好的單位，主要集中在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，這些單位的繳費(fèi)最終都來(lái)自財(cái)政。按照最高比率繳費(fèi)的個(gè)人，通常是收入較高的職工，這部分群體具有較強(qiáng)的購(gòu)買力且大多已經(jīng)擁有住房，不需要太高的公積金繳存額。降低最高繳費(fèi)比率，有利于縮小繳存比率變動(dòng)幅度大所帶來(lái)的收入差距，降低此項(xiàng)制度在收入再分配方面的負(fù)面效應(yīng)，同時(shí)還有利于減輕財(cái)政支出壓力，并減少國(guó)有資產(chǎn)的流失。